地方政府隐性债务“化债不实”问题解析（附案例）

启金智库

实践中问责案例所指“化债不实”的行为，并非指向业务操作不合规，而是指向操作后填报不合规，将实质上并未最终清偿的隐性债务按照最终清偿定性，从而在平台做了删除处理。政策允许通过借新还旧进行债务置换、展期和重组进行隐性债务防范化解，但须如实继续按照地方政府隐性债务纳入平台监测。
什么是地方政府隐性债务
“地方政府隐性债务”一词，最早出现在2017年7月24日召开的中央政治局会议，会议指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。
2018年8月国务院发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）正式定义了地方政府隐性债务，地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。
根据财政部的说明，隐性债务的融资方式主要有两类：一是国有企事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；二是在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。简而言之，地方政府隐性债务是指，地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
由于隐性债务的偿付不是现时的义务，故当前各界对隐性债务仍缺乏统一口径和认定标准，但隐性债务具备以下三个主要的核心特征：（1）决策主体是地方政府；（2）资金用途是公益性项目建设；（3）偿债资金来源于政府财政资金。如果同时满足以上三点，就可以认定为地方政府隐性债务。
地方政府隐性债务的化解方式
财政部在2018年8月印发的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》中提出六大化债方式，包括：
1.安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；
2.出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；
3.利用项目结转、经营性收入偿还；
4.合规转化为企业经营性债务；
5.借新还旧、展期等方式偿还；
6.采用破产重整或清算方式化解。
笔者认为，上述六种方式，第1、2、3、4、6的方式均为实质上化解，能够从整体上压降地方政府债务余额，而第5种方式为形式上化解，能调整一定期限内地方政府隐性债务结构，但最终仍需借助于实质性化债手段最终解决。
化债不实的问责案例
（一）财政部发布的化债不实问责案例
1、2022年5月18日《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，共8个案例，其中涉及化债不实2例。
（1）安徽省安庆市化债不实案例
2019年11月，在未征得相关贷款金融机构同意的情况下，安庆市有关单位根据安庆市人民政府会议研究决定，与安庆市同庆实业有限公司签订补充协议，将已用于质押融资的原棚户区改造政府购买服务项目协议的合同额进行变更，对其中的371.76亿元直接删除作为化债处理，造成化债不实。问责（连同另一起新增隐性债务3.5亿元情形）：安徽省纪委监委依纪依规组织对相关责任人予以问责：对时任安庆市委常委、常务副市长张某某批评教育；对时任安庆市财政局党组书记、局长华某某给予政务记大过处分，并调整职务；对时任同安控股有限责任公司党委副书记、常务副总经理沈某政务警告处分。
（2）湖南省宁乡市化债不实案例
2017年10月至2019年12月，宁乡经济技术开发区建设投资有限公司及其子公司将债权融资计划、银行贷款方式募集资金中的1.87亿元，用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理。2019年6-12月，城发集团子公司以非公开公司债券、流动资金贷款的方式融资2.3亿元用于偿还到期隐性债务，并作为化债处理。以上两项实质为借新还旧，属于化债不实。湖南省纪委监委依纪依规组织对相关责任人予以问责：鉴于时任宁乡经济技术开发区党工委书记、宁乡市委书记周某，2020年12月已被给予开除党籍、行政撤职、降为二级科员处分，对其不再追责；对时任宁乡市委副书记、市长王某某责令作出检查；鉴于时任宁乡市常务副市长刘某因其涉嫌严重违纪违法问题，2018年8月已被开除党籍和公职，对其不再追责；对时任城发集团董事长姚某某给予政务警告处分；对时任国资集团董事长曾某给予政务警告处分；对时任国资集团所属宁乡市交通建设投资有限公司董事长易某某责令检查；对其他相关人员一并进行了处理。
2、2023年11月6日《财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，共8个案例，其中涉及化债不实1例。
江西省景德镇市以国有企业为主体融资借新还旧并作为化债处理造成化债不实。2021年1月至6月，景德镇市城市建设投资集团有限责任公司及其子公司以发行中期票据、超短期融资券和融资租赁、固定资产贷款、流动资金贷款等方式获取的融资资金3.43亿元，偿还12笔到期隐性债务并作为化债处理，造成化债不实3.43亿元；景德镇市国资运营投资控股集团有限责任公司以短期融资券募集资金、债务融资工具定向募集资金、棚改贷款归垫资金以及自有资金12.05亿元，偿还到期隐性债务并作为化债处理，造成化债不实12.05亿元。中共江西省纪律检查委员会、江西省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任景德镇市委书记钟某某给予批评教育并进行通报；对时任景德镇市委副书记、市长刘某给予批评教育并进行通报；对时任景德镇市委常委、常务副市长黄某某给予政务记过处分；对时任景德镇市副市长张某某给予政务警告处分；对时任景德镇市财政局局长孙某某给予政务记过处分；对时任景德镇市城市建设投资集团有限责任公司董事长高某某给予诫勉；对时任景德镇市城市建设投资集团有限责任公司董事长高某某给予批评教育；对时任景德镇市国资运营投资控股集团有限责任公司董事长吴某给予诫勉；对其他相关人员一并进行了处理。
（二）部分地方政府发布的化债不实问责案例
1.广西贺州市城建公司化债不实案例
根据广西贺州市人民政府网站2022年5月23日的信息，广西贺州市城建公司因虚假化债被问责。具体情况为：子公司偿还隐性债务资金来源为母公司借款，并在财政部地方债务监测平台上录入还款时，偿还措施选择自有资金，导致隐性债务余额减少，被财政部广西监管局认定为虚假化债，市政府对城投公司及下属子公司进行集体约谈。
2. 云南省玉溪市红塔区化债不实案例
根据玉溪市人民政府网站2022年4月14日信息，玉溪市红塔区国有资产经营有限责任公司因为通过公司债券化解政府债务不实，被财政局问责。具体情况为：区国资公司非公开发行公司私募债，用“借新还旧”的方式偿还2016年发行的债券4.97亿元， 政府债务未实际化解。区国资公司于2021年在财政部地方债务监测平台对4.97亿元债务进行了红冲整改，重新录入系统。对时任云南省玉溪市红塔区财政局局长书面诫勉，对时任云南省玉溪市红塔区财政局副局长、时任云南省红塔区国有资产经营有限公司董事长进行批评教育。
案例分析及启示
笔者认为，上述被问责案例中被问责“化债不实”的行为，并非指向业务操作不合规，而是指向操作后填报不合规，将实质上并未最终清偿的隐性债务按照最终清偿定性，从而在平台做了删除处理。
（一）地方政府应在财政部地方债务监测平台应如实反映地方债务底数
全口径债务监测管理机制,是指通过对国家和地方的全部债务进行系统性、全面性、准确性的监测、分析和管理，以实现债务风险的有效防范和控制的一种制度安排。全口径债务监测管理机制的目标是:建立健全债务风险预警体系，加强债务风险监测，及时发现和处置债务风险，实现债务风险的有效防范和控制。
财政部地方债务监测平台是在全口径债务监测管理机制下进行地方政府融资平台公司债务和政府中长期支出事项监测的平台，以监测统计地方债尤其隐性债务相关数据。若地方政府及涉及隐性债务的平台公司在非实质化债的情况下将平台中隐债数据删除，则会导致上级政府、财政部无法了解地方债务尤其是隐性债务的真实情况，不利于实现债务风险的有效防范和化解。
（二）借新还旧是政策允许的地方政府隐性债务处理方式之一
2022年1月《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》提出，按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。
结合《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》中提出六大化债方式，对于存量隐性债务，在仍如实反映在监测平台的前提下，政策是允许进行置换、展期和重组的。就实践而言，AMC化解地方平台公司债务已有较多案例和方式，最主要的形式有债务置换、收购非金融不良资产债权、管理地方化债基金、重组、资产证券化等。
（三）适度延长化债期限政策背景下“借新还旧”等非实质化债实施的注意要点
中共中央政治局于2023年7月24日召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作，会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。2023年9月，“一揽子化债方案”的实施方案正式发布，该方案对各地特别是12个重点省份开展融资平台债务风险化解工作提供了指导意见。实施方案的主要内容包括：
（1）通过特殊再融资债券来置换隐债（目前发行规模超过1.1万亿），且额度是全国统筹并向12个高风险地区倾斜；
（2）适度延长化债期限（第五次全国金融工作会议提出2028年前要完成化债任务）；
（3）对平台实行全口径债务管控，隐性债务总量必须每年减少以及根据区域情况对经营性债务进行总量和增速控制；
（4）严肃财经纪律，即加大巡视巡查力度、压降非标业务以及强化问责反腐力度等；
（5）压缩政府投资。
笔者理解，上述举措中的“适度延长化债期限”，应注意以下要点：一是在2028年前要完成实质性化债；二是实质性完成化债的期限届满前的时间段为宽限期；三是在宽限期内，对于已到期隐债，可以通过“借新还旧”、债务重组等方式进行风险缓释，但该等借新还旧或重组后的债务，仍然属于隐性债务，该债务的清偿期限应不晚于2028年年底；四是不得因此操作新增地方政府隐性债务，如新增地方政府担保或提高债务利息。
来源：丰瑞律师事务所
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【课程提纲】
第一讲、新形势下地方政府投融资平台公司转型发展与投融资模式创新和案例
（时间：12月22日上午9:00-12:00）
主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任，上海国有资本运营研究院投融资中心首席专家。
一、总体形势与发展思路
（一）城镇化投融资的总体形势
（二）“人产城”融合发展的十大趋势
（三）培育地方政府长期综合财力
（四）地方政府的多层次投融资策略
二、投融资平台转型发展
（一）投融资平台长期存在的底层逻辑
案例1：上海城投集团的转型发展
（二）地方国企改革深化提升的主要着力点
案例2：洛阳市国资国企的重组整合和转型发展
（三）投融资平台转型发展方向与多层次任务
（四）地方国企的功能性特征日益凸显
案例3：兰考县国资国企的重组整合和转型发展
（五）实质性的全面资源整合培育强政府投资公司
案例4：台州市椒江区的融资平台整合发展
（六）优化组织结构体系
案例5：开封市国资国企的重组整合和转型发展
（七）构建公司可持续发展机制
（八）培育多元化的主营业务体系
案例6：西北某地市的交通投资集团的主营业务体系构建
（九）县区级融资平台转型发展的具体措施
（十）积聚高素质人才队伍
（十一）融资平台牵头PPP模式
案例7：徐州地铁二号线的PPP项目
（十二）地方国企发挥产业培育功能
（十三）地方国企转型发展的四大主体
案例8：合肥建投与合肥产投牵头创建科创中心城市
（十四）有为政府支持投融资平台转型发展
三、投融资模式创新
（一）投融资核心能力建设要点
（二）利用多元化债务融资工具
（三）协同多元化的股权投资者
案例9：上海老港四期国际招商项目的投融资结构
（四）重大项目全生命周期的统筹运作
（五）重大项目全生命周期的投融资工具组合
（六）盘活存量资产的主要方式
案例10：佛山创新产业园的城市更新项目
案例11：杭州富春湾“ABO+F+EPC”项目
案例12：唐镇新市镇的轻资产片区开发操盘案例
案例13：新加坡榜鹅生态新市镇XOD模式
（七）“人产城融合”城镇化开发的理念与要点
（八）“人产城融合”片区开发的价值链培育提升
（九）国企操盘片区开发的多元化收入来源
（十）国内“人产城融合”发展模式的典型案例
（十一）整合并盘活存量资产
案例14：苏州工业园区转型培育特色产业园
案例15：越秀集团利用资产证券化实现投融资模式转型
（十二）地方国企投融资能力建设的要点
四、答疑与交流
第二讲、地方政府城投防风化债政策、路径、综合解决方案和实践案例
（时间：12月22日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：李炜，德勤中国全球基础设施业务中心合伙人，财政部、发改委投融资专家库定向邀请专家，自然资源部、生态环境部、住建部基建投融资方面专家等。
一、城投债务历史及现状
（一）产生背景
（1）分税制改革，政府举债限制；城投举债成为出口；
（2）城投发展历史
（3）城投债净融资规模
（二）债务类型
（1）城投债务分类
1. 已纳入政府债务管理系统的债务
2. 未被纳入政府债务管理系统的债务
3. 城投企业自身经营产生的债务
（2）不同类别的处理要求
（三）债务规模
（1）隐债规模及增长速度
（2）财政部通报的地方政府隐性债务问责典型案例介绍及问题分析
二、防风化债相关政策
（一）防范新增债务政策
（二）化解存量债务政策
（三）政策提供的化债路径
六大路径介绍，适用条件及化债实践案例
三、防风化债路径解析
（一）各类化债路径的介绍、适用条件、典型案例
（1）债务置换-政府债务置换
（2）债务置换-金融机构债务置换
（3）债务展期/重组
（4）存量资产盘活
（5）设立信用保障基金
（6）债转股
（7）资产重组
（8）引入战略投资者
（9）高质量发展增收
（二）整体化债解决方案框架
分为短期、中长期、远期不同阶段解决建议
四、服务及解决方案
防风化债、可持续投融资综合服务方案
五、答疑与交流
参会人士破冰 互动交流研讨
（时间：12月22日下午16:30-17:30 ）
从现场参会的不同地方政府、城投国企、社会资本、金融机构、产业方等不同主体出发，破冰加强彼此认知，现场互动交流研讨。

第三讲、基础设施投融资主要模式、PPP存量项目处置与PPP新机制实务和案例
（时间：12月23日上午9:00-12:00）
·主讲嘉宾：刘飞，上海市锦天城律师事务所高级合伙人，亚洲开发银行注册法律专家，财政部PPP专家库（原）法律专家、国家发改委PPP专家库（原）定向邀请专家。
一、基础设施投融资概述
（一）基础设施的概念
（二）基础设施投融资的发展
二、基础设施投融资主要模式和法律要点
（一）政府投资模式
（二）城投公司投资模式
（三）公私合作模式
三、PPP存量项目处置和PPP新机制政策解读
（一）PPP存量项目分类处置
（二）PPP新机制政策解读
四、答疑与交流
第四讲、“项目+资源”投融资模式探讨与实践案例
（时间：12月23日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设副总经理。国家发改委、财政部、浙江省发改委、财政厅PPP专家库（原）专家，浙江大学项目管理工程硕士，高级工程师，注册一级造价工程师，浙江省、杭州市等政府采购咨询专家。
一、 基建项目投融资改革逻辑分析
（一）以债为主线，以《预算法》演变为脉络梳理投融资改革历史
（二）政府表外举债和表内举债
（三）PPP制度框架逻辑
（四）《政府投资条例》的顶层设计思想和项目实操要点分析
（五）隐性债务及化解债务要点分析
（六）未来投融资走向预测及探索“项目+资源”的新型模式
（七）浙江推广“项目+资源”投融资改革经验
二、“项目+资源”投融资模式——专项债券谋划、实施及案例
（一）专项债券谋划要点
（二）专项债券实施要点
（三）实践案例分析
三、“项目+资源”投融资模式——片区开发模式、实施及案例
（一）片区开发投融资模式选择
（二）回报机制设置要点
（三）交易结构及资金流向要点
（四）方案11大核心要点
（五）实践案例分析
四、“项目+资源”投融资模式——未来社区模式、实施及案例
（一）未来社区顶层设计及创建流程
（二）未来社区资金平衡逻辑
（三）土地出让方式、土地开发创新
（四）政府、用地主体、建设主体、实施主体的权责义务
（五）未来社区的全过程咨询应用
（六）实践案例分析
五、“项目+资源”投融资模式——EOD（生态环境导向的开发模式）
（一）EOD模式发展思路
（二）项目组织实施方式
（三）资金平衡方案、融资方案、财务测算与效益
（四）实践案例分析
六、“项目+资源”投融资模式——交通+矿产、旅游、物流等资源开发模式
（一）交易结构设计
（二）实操要点与难点
（三）实践案例分析
七、某县体育场馆投融资设计案例分析
（一）难点：资金缺口与隐债风险
（二）交易结构及资金流向设计
（三）合同体系及要点
（四）方案核心7大要点
（五）资金来源分析
八、某未来社区核心配套区块一体化开发项目投融资设计案例分析
（一）项目情况及需要达到效果
（二）主要矛盾分析：资金、成本、主体、管理等
（三）交易结构及资金流量设计
（四）合作模式及边界条件设置
（五）政府投资项目和企业投资项目打包一体化实施思路
（六）全过程咨询对高度复杂项目的核心意义
九、总结项目投融资成功的核心要点
十、答疑与互动
第五讲、城投公司20大困境应对、产业转型之产业基金运用和收购上市公司实践经验及案例解析
（时间：12月24日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，曾任盐城东方集团党委委员、副总经理，现任上海君桐资本合伙人，江苏省职业经理人协会城投专业委员会秘书长，在地方3个县区财政局、城投公司任职超20年。
一、城投公司面临的20大困境应对及转型
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司选择股权基金管理公司的6大要点解析
四、城投公司如何选择优质股权项目的8大要点分析
五、城投公司转型4步走及注意要点
六、国资审批股权投资10大关注要点解析
七、城投公司收购上市公司标的选择的10大关注要点解析
八、城投公司收购上市公司18个步骤及其注意要点
九、资本招商之股权投资型产业基金与招商型基金的差异
十、答疑与交流
第六讲、城投公司合规融资创新及转型产业公司的选择实操和案例
（时间：12月24日下午13:30-16:30）
·主讲嘉宾：王言峰，敦行投资董事长，南京、宁波、威海、徐州、盐城、赣州等地区顾问，多家国企外部董事。专注于地方国资公司投融资、企业资本运作、产业转型、证券投资等领域。
一、当前的形势和我们的任务——政策环境和监管导向
二、城投公司如何合规开展融资、确保流动性？
三、城投公司转型及案例分析
四、答疑及交流
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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