【特别关注】欧美等国“扼杀”无果，联合国投票通过全球税收公约谈判的历史性决议

李威03

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来源：联合国官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
11月22日，联合国大会（联大）以125票赞成、48票反对、9票弃权（亚美尼亚、哥斯达黎加、萨尔瓦多、冰岛、墨西哥、挪威、秘鲁、土耳其和阿联酋）通过“在联合国促进包容和有效的国际税务合作”（A/C.2/78/L.18/Rev.1号文件）的决议（以下简称“该决议”），呼吁制定框架公约，以提高国际税务合作的包容性和有效性。该决议呼吁在2024年8月前起草联合国框架公约的职权范围，旨在改进OECD多年来一直领导的国际税务合作工作。
该决议自首次提出以来已经过多次更新，呼吁建立一个由成员国主导的特设政府间委员会，以制定和最终确定一项关于国际税务合作的全面公约。该决议借鉴了联合国秘书长8月份的一份报告，该报告提出了政府间机构可以采用的三种方案，将国际税收议程从OECD转移到联合国。根据11月15日尼日利亚提交给联大的“在联合国促进包容和有效的国际税务合作”的修订决议草案，该决议支持联合国秘书长关于促进包容和有效的国际税务合作的报告中提出的第二种方案（建立有法律约束力的框架公约）。
投票前，支持者积极呼吁
1、200多个团体呼吁在2025年年中之前签署联合国全球税收公约
11月3日，欧洲债务与发展网络（EURODAD）发布了一封由200多个团体联名签署的信函（以下统称“该信函”），该信函呼吁世界各国政府在2025年6月前完成非洲国家寻求的联合国《国际税务合作公约》。
EURODAD在一份新闻稿中称，联合国大会正在就一项由非洲集团支持的决议草案进行谈判，该决议草案呼吁制定国际税务合作公约，该信函的各签署方对此表示支持。包括大赦国际、拯救儿童组织和国际行动援助组织在内的227个团体都是该信函的签署方。这封写给各国财政部长、外交部长、联合国成员国等的信函表示，国际税务合作不能建立在指南和自愿框架之上，它需要具有法律约束力的协议。详见TPPERSON 11月21日分享内容。
2、ICRICT呼吁美国和欧盟重新考虑其立场
11月21日，国际公司税改革独立委员会（ICRICT）在该决议投票前发表声明指出，本周我们将见证创造更加公平的全球经济的历史性成就，或是可怕的失败。联合国的一次投票将决定未来全球税收决策是通过谈判达成真正包容性的框架公约，还是由一些富裕国家成功地坚持维持目前无效且排外的安排。我们呼吁美国和欧盟应该重新考虑他们的立场，并支持非洲集团的决议。
该声明指出，11月22日投票的重要性反映了解决当前公司和财富税收制度的不公平和低效的紧迫性。这也是一个响亮的号召，呼吁世界利用多边原则达成多边解决方案。成功将证明世界可以打造一个不同且更好的多边主义——真正具有包容性，但也能实现根本性改革。
该声明指出，OECD关于全球税收协议的近10年多边谈判进展甚微。这一进程产生了创新理念和技术基础，可以据此建立全球税收制度，但世界所需的解决方案类型仍然遥不可及。独立研究表明，拟议的双支柱解决方案将产生的收入远低于OECD的预测。几个非洲国家对OECD激烈的进程收效甚微感到失望，因此发起了一项倡议，将问题转交给联合国。非洲集团的提议迅速获得了 G77发展中国家联盟的大力支持，该联盟二十多年来一直要求在制定全球税收规则方面拥有公平发言权。
该声明指出，本周要决定的问题是，美国和欧盟等富裕经济体将采取什么行动。如果他们反对具有约束力的联合国框架公约（正如他们暗示的那样），他们将发出一个信息，即他们更喜欢目前无效和不公平的安排，而不是通过阻止政府目前遭受的收入损失来改革，从而惠及本国人民。
如果从国际机构之间的对立角度来看待联合国税务合作公约，那将是一个错误。非洲集团的提案及其从G77获得的主要支持表明，许多发展中国家希望在不落下任何国家的情况下改善多边制度。阻止“在联合国促进包容和有效的国际税务合作决议”将发出一个危险的信号，即那些最大声吹捧基于规则的国际秩序的好处的人实际上并不相信这种秩序。
该声明指出，ICRICT认为反对推进谈判是一种短视行为，因为这会浪费机会，遏制所有国家（包括富裕国家）及其人民因肆无忌惮的税务滥用而遭受的收入损失。
该决议的主要内容
联合国该决议强调需要制定一项联合国国际税务合作框架公约，以加强国际税务合作，使其更具包容性和有效性。该决议的主要内容包括：
1、设立一个由成员国牵头的、不限成员名额的特设政府间委员会，负责起草联合国国际税务合作框架公约的职权范围。
2、特设政府间委员会应在现有时间框架内，在国际组织和民间社会的协助下，按照惯例在纽约召开会议，每次会议时间不超过15个工作日，并应尽快举行组织会议，以期在2024年8月前完成委员会的工作。
3、特设政府间委员会主席团由不超过20名成员组成，包括主席、副主席和报告员，在平衡地域代表性和考虑性别平衡的基础上选择产生，五个区域集团各占名额。
4、请特设政府间委员会在制定框架公约的职权范围草案时：(1)考虑所有国家，特别是发展中国家的需求、优先事项和能力；（2）采取整体、可持续发展的视角，考虑与其他重要经济、社会和环境政策领域的互动；（3）考虑国际税收制度是否需要足够的灵活性和弹性，以确保随着技术和商业模式以及国际税务合作格局的发展，取得公平的结果；（4）考虑其他相关论坛的工作、潜在的协同作用以及参与国际、区域和地方各级税务合作的多个机构现有的工具、优势、专业知识和互补性；(5)在制定框架公约的同时，考虑就具体的优先问题制定早期协议，例如打击与税收有关的非法资金流动的措施，以及在日益数字化和全球化的经济中对跨境服务所得收入的征税。
5、请秘书长拨出必要资源，支持特设政府间委员会的工作。
6、请特设政府间委员会向大会第79届会议提交一份报告，其中包含联合国框架公约的职权范围草案。
7、该决议决定在其第79届会议上审议特设政府间委员会的报告，并在其第79届会议临时议程题为“宏观经济政策问题”的项目下，列入题为“在联合国促进包容性和有效的国际税务合作”的分项。
支持者的欢呼
该决议通过后，ATAF、PSI等组织及印度单独发表声明，祝贺联合国通过《国际税务合作公约》，其他各成员国也发表感想，表达对该决议获得通过的喜悦心情。
1、ATAF欢迎联合国通过《国际税务合作公约》
11月23日，非洲税收征管论坛（ATAF）发表声明，祝贺联合国通过《国际税务合作公约》。该声明祝贺非洲集团、非洲联盟（AU）、联合国（UN）和国际社会在通过决议A/C.2/78/L.18/Rev.1中发挥的关键作用。这一历史性决议标志着提高透明度，促进增长、发展和经济可持续性的希望之光，不仅对非洲，而且对全球，都符合全球可持续发展目标（SDG 2030）的精神，不落下任何一个人！
ATAF在该声明中指出，该决议的关键目标是在联合国开展更具包容性和有效的国际税务合作，承诺建立一个更公平、更公正的世界。ATAF认为，这是全球社会的重要双赢，解决了包括非洲在内的辖区在国际税收事务关键决策中面临的历史性排斥。
在支持该决议时，ATAF期待其成员在为非洲发展筹集基本资源和实现非盟2063年愿景的关键决策中发挥应有的作用。ATAF认为该决议是解决税收权利分配不公、应对税基侵蚀和利润转移（BEPS）以及消除非法资金流动的关键工具，共同为发展目标的可持续融资做出贡献。
ATAF认识到未来工作的艰巨性，以及确保拟议的国际税务合作的重要元素在包容性环境中得到充分发展和辩论的必要性。ATAF呼吁各方合作建立服务于每个国家利益的联合国国际税务合作。
ATAF执行秘书洛根·沃特指出：“我们认为，这种方法为非洲和世界其他地区的可持续发展提供了一条更具包容性和公平性的途径。”“我们强调，在持续的过程中，利用现有的全球技术税收专业知识，让各方共同参与的重要性，以及所有人为组建特设委员会和制定职权范围(ToR)的迫切任务做出有力贡献的必要性。”他继续表示道。
2、PSI对联合国《国际税务合作公约》谈判的历史性决定表示赞赏
11月23日，公共服务国际（PSI）发布声明称，欢迎联合国第二委员会决定开始就《国际税务合作公约》进行谈判。这一历史性举措扩大了所有国家在制定税收规则方面的声音，为实现包容性和有意义的全球税收改革提供了历史性机遇。
PSI指出，推动《国际税务合作公约》的决定是在世界努力应对新冠肺炎疫情和气候危机加剧的严重不平等的关键时刻做出的，这将需要前所未有的公共支出来解决。PSI赞扬非洲集团领导层承认全球税收改革在增加收入以应对这些挑战方面的重要作用，并呼吁所有成员国优先考虑工人和社区的利益，确保全球税收协议旨在造福大多数人，而不是少数人。
PSI秘书长丹尼尔·贝尔托萨表示：“10年前，联合国《国际税务合作公约》似乎是不可能的。然而，PSI附属机构和盟友的不懈努力使全球税制改革成为各国政府的首要问题。现在人们已经认识到，影响我们所有人的税收规则应该涉及我们所有人。”工会参与制定全球税收议程是实现其他重大进展的关键，包括全球报告倡议组织的新税收标准和前所未有的（尽管雄心勃勃的）G20/OECD全球税收协议。PSI率先将公司税作为全球劳工运动的一个问题。
展望未来，贝尔托萨表示：“真正的工作现在开始了：我们知道，现状的支持者将尽其所能阻止任何进一步的进展，即使是在联合国。如果我们想重建我们的公共服务，并推动整个经济的工资增长，我们必须抵制公司的影响以及避税天堂和保护逃税者的政府阻挠。”他呼吁所有工人和工会加强组织基层运动，参与高层宣传，以便工人及其代表能够继续塑造话语并为税收正义赢得真正的变革。
3、印度支持联合国将全球税收控制权从OECD转移的计划
11月23日，印度发表声明指出，印度已与125个国家一起投票支持一项决议，该决议呼吁制定一项《国际税务合作公约》，这将改变全球税收格局。该声明指出，印度和全球智库的税务专家认为，这是一项历史性举措，将把决策权从OECD转移到更公平的平台，OECD的38个成员国主要由富裕国家主导。该决议呼吁成立一个由不超过20个成员国组成的特设政府间委员会（考虑到性别和地区平衡）。
印度所得税上诉法庭前副庭长普拉莫德·库马尔表示，实际上，新协议将实现印度等来源地辖区（客户所在地）的公平税收份额，以及通过就公平公正的国际税收规则达成全球共识，实现发展中国家的公平税收份额。截至目前，国际税收规则普遍偏向资本输出国，OECD的观点及其注释具有这种固有的偏见，在新方案中，这些观点和注释的相关性将大大降低。
4、其他支持者的感想
尼日利亚代表在代表非洲集团介绍决议草案时表示，该决议草案是发展中国家的“希望灯塔”。它与非盟（非洲联盟）2063年议程和2030年可持续发展议程中概述的我们愿望相呼应，巩固了我们加强税收制度和促进税收公平的承诺。
印度尼西亚代表在投票前发言表示，当前形势要求对激进的避税和逃税、非法资金流动和追回被盗资产采取紧急行动。印度尼西亚代表将对决议草案投赞成票，并确认建立税务合作框架公约不需要从零开始。强调说：我们必须避免重蹈覆辙，并补充说，该决议呼吁认识到问题的紧迫性。
俄罗斯代表表示，现有的多边合作机制，包括OECD内部的机制，既不包容也非有效，支持将税务合作讨论转移到联合国平台。支持非洲集团提出的草案，该草案意味着逐步制定联合国税收框架公约。
巴哈马代表在投票后对整个决议进行了发言，称其为迈向包容和公平的全球税收制度的重要一步。60多年来，OECD制定和规定的国际税收制度未能解决全球南方所面临的固有挑战。鉴于国际金融架构的“不平衡”，该决议设想了通过包容与合作造福所有国家的未来。
欧洲债务与发展网络税务协调员Tove Maria Ryding在一份声明中表示，联合国通过新的税收决议标志着“真正的历史性转变”，并批评“主要是OECD国家的少数群体”投票反对该决议。Ryding表示：这包括欧盟国家，他们声称致力于国际税务合作，但今天投票反对非洲集团的决议，这恰恰相反。通过这样做，他们不仅破坏了公平有效的全球税收制度，而且也违背了他们自己公民的利益，当富人和大型公司利用国际漏洞逃税时，他们付出了高昂的代价。
欧美等发达国家试图扼杀该决议
1、美国、欧盟的立场
发达国家坚持认为，国际税收的讨论应该留在OECD，发展中国家确实有发言权。美国官员表示，发展中国家在OECD的全球税收协议谈判中一直“很有影响力”。该官员表示：联合国秘书长报告中认为OECD的工作没有考虑到发展中国家的需求或偏好，这完全是错误的。该官员还声称，联合国报告忽略了联合国成员国向秘书长提出的意见。他们声称他们正试图更具包容性，创造一个更具包容性的过程，但他们忽略了联合国的大部分成员，该美国官员表示。
欧盟驻联合国代表团的一位官员在一份声明中表示，欧盟在谈判中更倾向于在现有国际税收协议未涵盖的项目上制定一项不具约束力的“多边议程”，而不是制定一项框架公约。该官员表示，欧盟还提出了一项折衷方案，即通过一个工作组来协调联合国在税收方面的工作。该声明表示：欧盟坚持寻求达成共识的基础，以便进一步接触，而联合国成员国显然没有就提交通过的决议中的提案达成共识。该欧盟官员表示，正如决议所提议的那样，框架公约将意味着重新就OECD协议下已经达成一致的项目进行谈判。
2、英国修订案失败
英国反对尼日利亚提出的决议草案，并在该决议投票前提出了一项修订案(A/C.2/78/CRP.7号文件：“有法律约束力的框架公约”修订为“不具约束力的国际税务合作框架”)。联大第二委员会对英国提出的修订案进行表决，经表决，以55票赞成、107票反对、16票弃权否决了英国该修订案。代表们对修订案和决议草案整体进行了激烈辩论，反映了委员会会议期间出现的分歧。尼日利亚代表在投票前告诉大会，英国该修订案“将维持全球税务问题的限制性现状”。其他几个国家也表示反对该修订案，包括俄罗斯、南非和玻利维亚。
3、其他发达国家的立场
瑞士代表表示，决议中提出的有法律约束力的框架公约不会实现有效和包容的国际财政合作所期望的结果。只有基于共识的进程才能建立一个可以广泛实施的框架公约，而基于简单多数的进程将忽视一些国家，并有可能制定无法大规模实施的税收规则。在这种情况下，重复的风险不仅会吸收发展中国家的有限资源，还会破坏国际税收架构。
列支敦士登代表支持成立一个工作组来深入研究全球税收架构并向委员会提出具体建议的想法，以期改善合作。他感到遗憾的是，决议的支持者未能就这一妥协提案达成一致，这将使该问题得到更仔细的考虑，并为成员国为后续进程做好充分准备留出充足的时间。由于制定框架公约的决定没有考虑到成员国表达的合理和建设性的关切，因此这一进程的结果可能既不具有包容性，也非有效，列支敦士登代表团无法支持该决议。
韩国代表对成员国未能就该决议达成共识表示遗憾。呼吁代表们在由具有税务专业知识的重要官员参加的不限成员名额政府间讨论中提出论点。还指出成立一个特设委员会是仓促之举。他表示担心，批准一项有缺陷的决议将进一步损害委员会的讨论。
日本代表表示，日本非常重视加强国际税务合作，但无法支持这项决议。他强调，尽管为达成妥协做出了最大努力，但成员国无法达成共识，需要就国际税务合作的包容性和有效性问题进行进一步审议。他还表示，目前的决议不是基于对OECD工作的适当评估，OECD在国际税务合作以及制定税收透明度、转让定价和公司避税的全球标准方面发挥了主导作用。
思迈特提醒
以美、英及欧盟为代表的48个国家反对该决议，因此该决议以多数票而不是达成共识的方式通过，这意味着联合国国际税务合作下一步工作需要更多的谈判。欧洲债务与发展网络税务协调员Tove Maria Ryding指出，如果OECD成员国表现出与今天相同的态度，那么达成真正的全球协议将遥遥无期，这就是为什么我们真的想强调让所有这些国家表现出真正的合作精神和紧迫感的重要性。
随着联合国该决议的顺利通过，有分析指出，OECD在全球税收协调方面的领导地位受到了联合国的威胁。目前OECD正在领导双支柱谈判，尽管支柱二全球最低税进展顺利（截至目前，超过60个辖区（含欧盟27个成员国）已经或准备引入支柱二全球最低税规则）。但支柱一进展却相当不理想，目前正在谈判的支柱一金额A多边公约（MLC）是否会因为联合国该决议的通过而出现更多的不确定性呢？大家拭目以待吧！

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