基于消费扩张的个人所得税改革效应分析——以2011年个人所得税改革为例

李威03

作者：
李永友（浙江财经大学财政税务学院）
耿立娟（浙江财经大学财政税务学院）
赵竹青（浙江财经大学财政税务学院）

一、引 言
党的二十大将扩大内需与供给侧结构性改革结合在一起，提出要通过扩大内需，增强国内大循环内生动力和可靠性。为贯彻落实党的二十大精神，中共中央、国务院颁布了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》，对如何扩大内需作了明确部署。围绕扩大内需尤其是扩大居民消费需求，中央到地方各级政府都做了大量工作，出台了一系列促进消费的财税支持政策。在这些财税政策中，个人所得税政策一直被寄予厚望，因为个人所得税政策可以通过免除居民部分纳税义务增加居民税后可支配收入，这是居民扩大消费的重要基础。不仅如此，个人所得税政策在理论上还可以通过改变劳动与闲暇的相对价格激励居民劳动供给，进一步增加居民收入。
围绕个人所得税改革，学术界做了大量研究工作，这些研究大致沿两个方向展开。一个方向是讨论个人所得税改革对收入分布的影响，进而评估改革的收入再分配效应。Bird 等（2005）指出，在发展中国家，个人所得税调节收入再分配的作用有限。徐建炜 等（2013）发现，2006—2011年我国三次基本减除费用标准提高和2011年税率结构调整，整体上恶化了个人所得税的收入分配效应。同样的结论也出现在岳希明 等（2012）关于2011年个人所得税改革的收入再分配效应研究中。杨沫（2019）基于2019年个人所得税改革的研究指出，此次税改虽然达到了预期减税效果，但其收入再分配效果并未充分发挥。万相昱（2018）指出，我国现行个人所得税制度收入调节能力有限。另一个方向是关注个人所得税改革对微观经济主体的劳动供给决策的影响。刘怡 等（2010）指出，2005年的个人所得税改革对就业女性、男性的劳动供给行为产生了差异化影响。叶菁菁 等（2017）基于2011年个人所得税改革对微观经济主体劳动供给决策的影响研究发现，改革有助于我国总体劳动供给的提高。王鑫 等（2011）、黄晓虹（2018）考察了个人所得税改革对居民消费的影响，发现改革未能促进居民消费。综观上述研究发现，虽然两个分支的研究侧重点有所差异，但动态地看，却又有着高度关联性。因为个人所得税改革的收入再分配效应包含了改革对微观经济主体劳动供给的影响（Creedy 等，2002），毕竟在实证观察中，收入只是结果变量，其中就包含了个人所得税改革带来的直接收入效应和个人所得税改革通过激励微观经济主体劳动供给带来的间接收入效应。上述两方面研究为扩大内需的公共政策选择提供了有价值的经验证据。
然而在上述两方面的研究文献中，个人所得税改革的直接收入效应和间接收入效应是混合在一起的，从这些研究中，无法识别个人所得税改革对居民收入增加的乘数机制。不仅如此，个人所得税改革实现居民收入增加只是公共政策的中间目标，通过个人所得税改革，真正要实现的是扩大居民消费需求，但上述两方面研究在个人所得税改革的消费促进效应上研究相对有限，尤其是因消费具有惯性特征，已有关于个人所得税改革的消费影响研究都局限于短期效应识别，从而难以观察到改革效应的充分释放。实际上，从1999年第一次提出扩大内需，到2022年的扩大内需战略布局，扩大内需的公共政策非常多，居民也从这些公共政策中获得了显著的收入增加，但从扩大内需的实际效果看，似乎并没有达到预期效果，否则也不会在二十多年的时间中不断重复扩大内需这一战略决策。本文正是基于这一认知，利用我国2011年个人所得税改革这一自然实验，研究增加居民收入的个人所得税改革对扩大居民消费需求的作用，从而揭示扩大内需的财税政策为何没能促进消费。相较于已有文献，本文的贡献有三点：（1）将个人所得税改革的劳动供给效应嵌入其增收效应中，识别出其增收效应是否存在劳动供给激励的乘数机制；（2）立足个人所得税改革的基本减除费用标准和税率级距调整事实，构造其对不同劳动收入个体的影响强度差异变量，使应用双重差分法（DID）研究更具合理性；（3）依据收入等于消费加储蓄这一恒等关系，基于个人所得税改革下的家庭消费与储蓄行为变化，揭示出其增收效应与消费激励背离的原因，从而增强了个人所得税改革对消费影响的解释力，也为思考制约消费潜力释放的体制机制堵点提供参考。

二、典型事实与理论基础

作为增加收入和扩大内需的重要财税政策，个人所得税改革一直处于非常重要的地位。充分发挥个人所得税作用，不仅可以优化收入分配格局，而且还能有助于畅通国内大循环，促进消费与生产的良性互动。我国现行个人所得税的基本法律框架确立于1994年。具体而言，现行《个人所得税法》基本框架是由此前的《个人所得税法》《城乡个体工商业户所得税暂行条例》及《个人收入调节税暂行条例》合并修改而成。之后，历经四次大规模修订，四次修订分别是2006年、2008年、2011年和2019年的个人所得税改革。四次修订虽然内容很多，但主要集中于基本减除费用标准、税率结构、税前扣除、征收模式四个方面。相对于其他三次修订，发生于2011年的个人所得税改革，一是内容相对集中，主要是基本减除费用标准提高幅度较大，即从2008年确定的2 000元提高到3 500元；二是距离前后两次改革时间相对较长，为个人所得税改革效应的识别提供了政策效应释放的时间窗口。正是源于上述两方面原因，本文将2011年的个人所得税改革作为一个自然实验，以此为基础识别个人所得税改革的增收效应与消费影响。具体地说，2011年的个人所得税改革主要有两项内容：一是提高基本减除费用标准；二是调整了月应纳税所得额4 500元以下的税率级距，由原先的5%、10%和15%三级调整为3%和10%两级。从两项改革内容的影响群体看，虽然对改革前月应纳税所得额2 000元以上的群体都会产生影响，但对其中月应纳税所得额低于4 500元的群体影响会相对更大。两项改革内容对不同收入群体的影响差异，为基于2011年个人所得税改革效应研究提供了条件。针对这次改革，本文想探究的问题有两个。
第一个问题是，2011年个人所得税改革是否提高了个体劳动者收入水平，即已有文献都在探究的增收效应如何？如果有增收效应，哪个收入群体受到的影响更大，即增收效应更明显？个人所得税改革给个体劳动者带来的增收效应是否有源于个体劳动者的劳动供给激励？之所以探究个人所得税改革的劳动供给激励，因为无论提高基本减除费用标准，还是减少低档税率级距，都会直接给个体劳动者带来税后收入增加。如果个人所得税改革的增收效应仅是源于这种直接的收入效应，即政府通过牺牲税收收入增加个体劳动者税后收入，那么这样的改革就没能发挥增收的乘数效应。从成本收益的角度看，通过个人所得税改革增加个体劳动者收入，除了直接的增收效应，更应该发挥改革产生的劳动供给激励作用，因为后者既能提高劳动生产率又能增加劳动供给，从而既能实现税基扩张，又能提高个体劳动者劳动收入。
第二个问题是，在我国二十多年扩大内需尤其是扩大居民消费需求的政策目标下，国家通过个人所得税改革实现居民收入增加的目的在于扩大消费，那么个人所得税改革有扩大居民消费需求的作用吗？如果没有看到收入增加后的消费上升，那么个人所得税改革带来的增收效应又流向了哪里？之所以研究这一问题，一是从国家战略目标看，扩大内需是新阶段构建国内大循环为主、国内国际双循环格局的基础，所有以增加居民收入为目标的公共政策和改革都应该服务于这一战略，而作为居民增收的重要途径，对个人所得税改革的消费效应作出识别就相当有必要；二是从提高居民福祉的角度看，如果增收不能带来消费增加，那一定意味着存在着某种阻断机制。识别这种阻断机制无论对宏观调控，还是对公共资源配置，都具有重要意义。

三、实证设计（略）


四、个人所得税改革的增收效应识别（略）

五、进一步分析
根据传统消费理论，劳动者在获得收入增长后，所增加收入要么用于消费，要么用于储蓄。在扩大内需的政策目标下，个人所得税改革产生的增收效应多大程度上会转化为消费？为了回答这一问题，我们根据CFPS数据库的样本信息，选择以家庭为样本，而非个体劳动者为样本，考察家庭消费行为在个人所得税改革前后是否发生显著变化。之所以选择家庭样本，而非个体劳动者样本，是因为在CFPS数据库中没有个体劳动者的消费信息，只有家庭消费支出信息。为了保持与前述基于个体劳动者的增收效应估计一致，我们根据CFPS数据库中的个人库ID和家庭库中的户主信息，将个人库和家庭库匹配，以保证所考察的家庭样本，其户主与个人库中的个体劳动者完全一致。表4（略）汇总了基于式（1）的估计结果，从中看到，在加入控制变量，并控制时间和个体固定效应后，2011年的个人所得税改革未对家庭消费产生显著影响。这一实证结果显然与传统消费理论相悖。
基于家庭户主回归发现的增收效应没有促进家庭消费增加，那么增加的收入唯一去向就是形成家庭储蓄。为了验证这一点，表5（略）汇报了以家庭平均月储蓄（avsavings）为因变量的回归结果。之所以因变量选择家庭平均月储蓄，主要是因为基准回归中因变量选择的是个体劳动者平均月工薪。从表5（略）报告的结果看到，个人所得税改革对家庭储蓄有明显提升效应。在表5（略）基础上，我们又采用分位数回归识别不同收入分位点群体的家庭储蓄变化。结论进一步证实，只有位于50%和75%分位点的收入群体，家庭储蓄才显著受到了改革的影响。
为什么个人所得税改革的增收效应都转化成了家庭储蓄？可能的解释主要有三个：一是来自于持久收入假说的解释，即个人所得税改革的增收效应，在个体劳动者看来是收入的临时性增加；二是来自于消费文化的解释，即节俭文化对家庭消费决策的影响，这种影响使得家庭消费保持某种惯性，不会在短期改变消费行为；三是来自于预防性储蓄动机的解释，即中低收入群体抵御风险的能力相对较低，面对频发的收入冲击，以及不甚完善的社会保障体系，家庭都有着较强的预防性储蓄动机（凌晨 等，2012）。

六、相关结论与政策启示
本文选择2011年个人所得税改革作为自然实验，基于其增收的改革目标和扩大内需的改革诉求，考察其对个体劳动者产生的收入效应及其对个体劳动者家庭消费决策的影响。研究发现，2011年个人所得税改革增收效应是明显的，尤其是对中低收入群体而言，增收效果非常显著。但随后的研究发现，居民收入增加并非源于个人所得税改革带来的劳动供给激励，而是主要来自于基本减除费用标准提高和税率级距调整带来的收入转移效应。不仅如此，本文的进一步研究表明，以增收为目标的个人所得税改革并未改变个体劳动者家庭消费行为，改革的扩大内需效应不显著，改革带来的增收基本转化为个体劳动者家庭的储蓄。
本文的研究发现对于新发展阶段继续通过增收实现扩大内需的政策选择具有重要启示。当前旨在增加居民收入的政策措施的确产生了收入效应，且主要受益群体为中低收入群体。这一政策效果一定程度上改善了居民收入状况，为促进消费、扩大内需提供了物质基础。就此而言，党的二十大和2022年的中央经济工作会议提出，要加大税收调节收入力度，肯定是新发展阶段构建新发展格局的一个重要举措。但旨在“能消费”的政策选择也需要进一步优化。一方面，旨在提高居民收入的财政政策应充分发挥杠杆撬动作用，否则在财政紧平衡的现实约束下，势必造成改革巨大的财政压力。换句话讲，应通过制度创新构建有效的激励结构，充分释放“能消费”相关政策的收入效应，为增强消费提供强大支撑。另一方面，从“能消费”的政策成效看，增收不是目标，消费才是提高居民效用的途径。在当前经济社会发展过程中，多重风险交织，个体劳动者及其家庭存在着很强的预防性储蓄动机，如果没有配套改革消除居民的顾虑，旨在增收的公共政策和改革只会带来更多的储蓄，结果不仅是居民效用没有增进，而且还会造成内循环不畅。可见，厘清抑制居民边际消费倾向的因素对于促进消费潜力释放、畅通经济循环至关重要。
本文的研究发现对于新发展阶段深化改革同样具有重要的启示意义。不难发现，旨在“促消费”的政策仅是扩大内需的中间环节，应将扩大内需改革嵌入到全面深化改革的整体框架中进行优化设计。这就要求，为实现“促消费”目标，需要构建居民“能消费”“敢消费”的政策组合，即通过各类政策协调配合，进一步增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景。鉴于居民增加预防性储蓄以应对不确定性冲击的理性选择，深化改革应该以提升居民抗风险能力为重要方向。就制度建设而言，具体可以从以下两个方面着手。一是完善社会保障制度，织密社会保障安全网。通过增加普惠性公共品的供给，减少居民支出，确保居民没有后顾之忧，进而由“能消费”实现“敢消费”。二是鉴于促进消费、扩大内需的目标群体主要是中低收入群体具有风险脆弱性特征，可采取财税政策组合精准施策，其中关键一环是多措并举实现其“稳就业”。虽然文中并未涉及“稳就业”的相关讨论，但通过经验事实、已有研究均易得知，确保“六稳”“六保”中的“稳就业”，依然是提升中低收入群体抗风险能力的核心任务。这也是改革当下乃至未来一段时间，在制度建设方面需要重点关注并着力推进的领域。对中低收入群体而言，通过制度设计提升就业能力、稳定就业预期，可以有效阻断不确定性冲击对其消费行为的抑制作用。对此，在制度建设方面，需要增加各类培训服务，提高中低收入群体的就业能力，同时通过“保市场主体”的“涓滴效应”进一步拓展就业岗位。唯有如此，才能进一步释放消费潜力，扩大内需空间，形成强大国内市场，畅通国内大循环，实现高质量发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）

欢迎按以下格式引用：
李永友，耿立娟，赵竹青.基于消费扩张的个人所得税改革效应分析：以2011年个人所得税改革为例[J].税务研究，2023（8）：102-109.


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