【特别关注】支柱一“摇摇欲坠”，全球税收协议面临风险

李威03

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来源：Thomson Reuters等
编译：思迈特财税国际税收服务团队
概要
6月16日，根据路透社巴黎消息，明年生效的全球公司税改革的双支柱之一面临崩溃的风险，因为关于如何分享100家大型高盈利跨国公司（MNE）征税权的计划成为美国国内政治的受害者。139个辖区应该从明年开始实施一项2021年的协议，变革过时的国际税收规则，以阻止像Alphabet的谷歌或亚马逊这样的MNE在低税国家确认利润。该协议主要针对总部设在美国的数字巨头，建立在支柱一之上，支柱一旨在将这些公司约2,000亿美元利润的征税权重新分配给其运营所在辖区。支柱二旨在结束几十年来在公司税率上的逐底竞争，其试图确保收入超过7.5亿欧元（8.2亿美元）的公司缴纳15%的全球最低税，允许政府对在税率较低辖区获得的所得征收补足税。行业论坛国际财政协会负责人、税务律师 Peter Barnes表示，支柱一的前进道路要坎坷得多。事实上，它很可能最终会失败。
各国原本希望在7月举行一个新的多边公约高级别签字仪式——这是重新分配征税权所需要的。但官员们现在表示，希望只是在那时准备好一份可行的文本，因为消除一些国家的担忧证明是很棘手的。一些官员表示，即使在7月前最终确定了细节，并且G20领导人在9月的峰会上签署了公约，美国共和党人的反对和民主党人的缺乏热情也会给美国国会的批准带来麻烦。支柱一将不会被美国实施。它不会在国会通过，一位接近设在巴黎的OECD讨论的官员表示。
数字服务税（DST）
虽然全球最低税一直被期望带来多得多的收入，但重新分配征税权计划的崩溃不会没有后果。拜登政府在2021年支持这项协议，部分原因是它要求其他国家放弃针对美国大型科技集团的现有或计划的DST。在拜登政府暂停征收DST之前，特朗普政府对法国采取了关税行动，而法国已经表示，只要该协议的支柱一没有得到解决，它将继续征收该税。
OECD另一位参与讨论的官员表示，如果华盛顿不批准该公约，则30多个征收数字税或正在考虑征收数字税的国家中，有一些国家可能会继续征收。在这一背景下，美国公司渴望看到多边解决方案的进展，以摆脱单边DST。
代表许多美国科技公司的信息技术产业委员会高级主管Megan Funkhouser表示：DST的扩散继续分裂着全球税收制度，严重影响了在世界各地从事业务的所有行业。DST的蔓延可能是国会中共和党人的一个危险信号，共和党人上个月提出了一项法案，要求对那些根据全球最低税针对美国公司征收“‘不公平税”的国家进行对等征税。但美国财政部长Janet Yellen上周告诉CNBC，该法案通过的可能性很小，美国将加入全球最低税制度。她认为，随着时间的推移，当其他国家采用这种最低税，并制定旨在鼓励未加入的国家采用这种税率的惩罚措施时，美国和国会议员将看到，我们也制定这种税率是明智和适当的。
Barnes也表示，在2025年之前——明年的总统大选之后，特朗普时代的减税政策到期——美国税法不太可能有大的改革，但美国的跨国公司需要向国会施加压力，使美国与全球规则同步。我们面临着一个疯狂的局面，巨大的合规负担和税收收入流向其他国家。对我们来说，这是需要关注的问题。
美国等阻挠了支柱一
早在今年2月20日，法国经济和财政部长Bruno Le Maire在巴黎举行的新闻发布会上就声称印度、沙特阿拉伯和美国正在阻挠支柱一。如果全球谈判失败，那么欧盟不应排除自行实施支柱一的可能性。尽管我们会呼吁疏通支柱一的局面，但成功的机会很渺茫，今天，事情被阻挠了，特别是被美国、沙特阿拉伯和印度。这要求尽快将数字税扩展到欧盟层面。
Le Maire当时强调，由于缺乏强有力的多数票，美国可能很难让支柱一在国会通过。下一步将需要美国参议院支持对美国税收协定的修改，以使支柱一成为现实，但这需要2/3的多数。而且他还重申，如果没有达成全球协议，那么法国将在欧盟层面支持支柱一。然而，法国政府仍在努力确保在解决支柱一规定方面取得突破性进展。
需要特别关注的是，法国特别是在2022年上半年担任欧盟轮值主席期间在推动OECD进行国际税收改革方面发挥了关键作用。Emmanuel Macron总统在2019年批准征收3%的数字服务税（DST），以向该组织施压，为数字经济税收问题找到一个多边解决方案。美国支持双支柱解决方案，以阻止DST在世界各地的蔓延，并说服各国撤销此类措施。然而，支柱一比支柱二全球最低15%的公司税率更具争议性。而沙特阿拉伯对支柱一中采掘业的豁免范围表示关切，同时，印度希望改善对发展中国家税收能力的支持机制。
6月19日，经济学家约瑟夫-E-斯蒂格利茨（JOSEPH E. STIGLITZ）和TOMMASO FACCIO在发表的文章《全球最低公司税需要更多工作》中也认为将大型MNE的一小部分利润重新分配给签署国的机制——需要一份具有约束力的多边公约。但这在美国将是一个不可能的事情，因为美国任何协议的批准都需要在参议院获得2/3的多数。共和党人已经明确表示，他们将反对对美国跨国公司征收任何新税。然而，即使没有正式的多边公约，更多的国家可能会单方面采取2021年框架下不允许的其他措施，如DST。哥伦比亚和坦桑尼亚最近推出了此类措施。整个全球南方国家都急于寻找新的税收收入来源，许多人得出结论，他们的关切在两年前的谈判解决方案中没有得到充分解决，当时大部分的重点似乎是发达经济体及其MNE的利益。现在，在全面采用方面缺乏进展，进一步削弱了他们对该进程的信心。
美国政府寻求延长DST冻结期限
近期，美国拜登政府已向盟国提议，他们将协调冻结DST的期限延长至计划于今年年底到期之后，以避免盟友之间的贸易战，并维持一项正在失败的全球税收协议。冻结包括在2021年10月的全球税收协议中，该协议由OECD促成并得到139个国家的支持。但该协议尚未实施，部分原因是美国国会拒绝批准。一位美国财政部官员表示，政府正在寻求延期，因为它认为全球协议的批准和实施将超过年底的最后期限。该官员表示，目标是在今年夏季最终确定技术细节。延长冻结期的努力旨在防止贸易关系因DST而破裂，华盛顿认为DST对亚马逊公司和谷歌母公司Alphabet公司等美国科技巨头具有歧视性。作为交换，美国政放弃了一系列报复性关税，如果DST在今年年底前没有取消，则美国的关税将重新征收。如果不延期，则整个休战协议就有破裂的风险。
5月30日，美国国际商业委员会（USCIB）也在致该OECD高级税务官员的一封信中敦促OECD延长DST的暂停期。参与2021年协议谈判的美国前财政部官员现福特汉姆大学法学院的教授Rebecca Kysar也表示，美国要求延期“完全合理”。其他国家“应该有义务”，因为原定于去年签署协议的重要部分的最终文本要到7月才能准备好。由于被推迟了一年，停止协议应该也被推迟了。加拿大的DST令美国科技行业的一些人特别紧张。一位不愿透露姓名以讨论该话题的高管表示，如果华盛顿最亲密的盟友之一征收此类税，则将鼓励其他国家考虑新的DST。
7月底前只是可能完成多边公约文本
5月12日，OECD税收政策和管理中心（CTPA）新任（4月3日）主任Manal Corwin在华盛顿由美国税收政策研究所（TCPI）举办的研讨会期间接受预先录制的采访时表示：考虑到迄今为止的进展和代表们的建设性参与，她认为我们对在7月底前完成支柱一多边公约（MLC）的能力感到非常满意。她强调，MLC的签署时间“将取决于任何必要的国内协商和适用于每个辖区的立法和征管程序”。应对单边措施的风险“必须继续成为对话的核心”。包容性框架的代表们非常清楚需要解决DST和其他措施停止协议的下一步问题，作为实施过程中的一种方式或其他方式。
Corwin表示，通往成功实施支柱一的道路需要3个里程碑：就MLC文本达成包容性框架协议；各国尽快签署公约；以及有足够数量辖区批准该公约。OECD有能力在7月提交MLC文本，然后在某个合理确定的时间表内实现随后的里程碑......我认为这将使他们能够就目前停止协议的影响构建对话。她补充说，这些谈判可以包括某种形式的过渡措施，以保持支柱一的势头，前提是各国正在实现这些里程碑。
Corwin也表示，赌注很大，如果不能就支柱一达成共识，则可能会威胁到国际税收制度的稳定。我们的首要任务是保持共识，就一套能够为纳税人提供确定性和稳定性并满足主权政府政策利益的规则达成共识。现在，做到这一点的最好方法是保持势头，在支柱一上达成共识，同时讨论适当的过渡。即将出台的MLC文本将允许更多的公众投入，她将这一过程与已经发布并随后调整的支柱二下的最低税规则指南进行了比较。目前，还没有计划在发布MLC文本的同时发布实施支柱一的立法模板。
思迈特提醒
截至目前，139个辖区已就税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架双支柱计划达成了共识。支柱一由两部分组成，金额A规则适用于收入超过200亿欧元且利润率超过10%的MNE。这些规则将MNE收入超过10%的利润的25%重新分配到符合定量联结度测试的市场辖区。然后，这些市场辖区将有权对这部分超额利润征税。作为对这一征税权的交换，同意实施支柱一的辖区还必须遵守一项“撤回和停止”条款，即承诺撤销数字服务税（DST）和其他类似措施，并避免引入新措施。支柱一将要求各辖区签署一项MLC。同时，金额B将简化转让定价规则，为确定范围内的基础营销和分销交易提供一致的方法，并为这些交易建立定价方法。一旦最终确定，金额B框架将遏制范围内的纳税人选择转让定价方法、净利润指标和报酬等问题上的转让定价争议。
关于支柱一是否能够如期达成共识到目前为止还是个大大的问号。5月30日，欧盟委员会直接税主任Benjamin Angel在布鲁塞尔举行的欧盟税收观察站会议上表示，针对支柱一指令，所有国家都必须遵守——根据该指令，世界上大型公司部分利润的征税权将分配给市场辖区，但从法律的角度来看，这并不是绝对必要的，“欧盟触发积极溢出效应的能力非常强大”。如果没有欧盟的支柱一指令，则我们将无法得到政治上的支持，以便在国际层面上最终确定支柱一。然而，Angel也承认，欧盟通过该指令不会创造一个全球“足够数量”。在6月18日瑞士公投通过全球最低税后，OECD税收政策和管理中心前主任Pascal Saint-Amans接受swissinfo的采访时也表示，为了实施支柱一，各方不仅必须就一个模式达成一致，而且还必须签署一份多边公约，该公约必须得到各国的批准。因此，政治和法律的动力完全不一样。也就是说，应该在7月底之前达成共识。支柱一多边公约能否如期在7月底前最终确定供各辖区签署并在较短时间内达成“绝大多数”辖区完成签署，我们拭目以待。
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