美国私人养老金计划税收政策借鉴及启示

李威03

作者：
董克用（清华大学社会科学学院）
周 宁（中国人民大学公共管理学院）
施文凯（中国财政科学研究院）

一般而言，养老金制度可以分为公共养老金和私人养老金。其中，公共养老金是由政府公共部门发起建立并进行管理的养老金计划，私人养老金的举办主体是私人部门。在我国现行养老金制度体系中，第一支柱基本养老保险是公共养老金，第二支柱企业（职业）年金和第三支柱个人养老金是私人养老金。当前，我国面临严峻的人口老龄化形势。联合国《世界人口展望2022》预测数据显示，我国正处于老龄化高速攀升阶段，在2050年前后将进入老龄化高原期。党的二十大报告提出要“发展多层次、多支柱养老保险体系”。在人口老龄化背景下，我国基本养老保险财务可持续性与保障充足性面临严峻挑战（李珍 等，2020），基本养老保险“一支独大”问题较为突出（董克用，2018；施文凯 等，2022）。因此，大力发展第二、三支柱养老金是完善我国多支柱养老保险体系的重要任务。从国际经验看，私人养老金计划多由单位与个人发挥主导作用，一般采取非强制参加的原则，通过税收政策引导和激励单位和个人参与（谢予昭，2022）。美国私人养老金发展历史较为悠久、税收政策体系较为完备。本文分析研究了美国私人养老金的相关税收政策设计，以期为完善我国私人养老金税收政策提供启示。

一、美国私人养老金计划税收政策的内容
美国养老金体系属于典型的三支柱模式。第一支柱是强制性的社会保障制度，属于公共养老金计划，由雇主与雇员共同承担缴费义务。第二支柱雇主养老金计划（Employer Pension Plans）和第三支柱个人退休计划（Individual Retirement Arrangements，IRAs）共同构成美国私人养老金计划。雇主养老金计划主要包括面向私营部门雇员的401（k）计划，面向州及地方政府雇员的457（b）计划，适用于公立学校、教堂及慈善机构的403（b）计划以及针对联邦雇员及军职人员的节俭储蓄计划。不同计划在参加缴费、投资管理和待遇领取等方面的政策差异较小。第三支柱个人退休计划主要保障未被雇主养老金计划覆盖的群体，已参加雇主养老金计划的雇员也可参加，但能享受的缴费及税收优惠额度上限一般低于前者。个人退休计划包括传统个人退休计划（Traditional IRAs）、罗斯个人退休计划（Roth IRAs）与简易个人退休计划（SIMPLE IRAs）三种，三者的差异主要体现在缴费来源方面。雇员参加Traditional IRAs与Roth IRAs时，雇主不是必须配套缴费；但如果雇主选择建立SIMPLE IRAs，则须为雇员提供一定比例的配套缴费。
美国第二支柱雇主养老金计划中的401（k）计划和第三支柱个人退休计划中的Traditional IRAs与Roth IRAs占据了主要市场份额，相关税收政策更具代表性。因此，本文主要以上述三种养老金计划为例，分析美国私人养老金计划税收政策的内容及特点。
（一）美国雇主养老金计划税收政策——以401（k）计划为例
美国雇员在参加任一401（k）计划后，名下均有Traditional 401（k）与Roth 401（k）两类账户，分别对应“EET”和“TEE”税收优惠模式。“EET”模式是指在缴费与投资阶段税收递延，在领取阶段计税；“TEE”模式是指在缴费阶段计税，在投资与领取阶段免税。雇员可以根据收入水平自主决定选择哪种税收优惠模式。两类账户各自记账，但资金在投资阶段可以合并投资，以获得规模回报。此外，雇主当期的配套缴费并非直接划转至雇员账户，而是暂存企业账户，暂存期间企业账户与雇员账户独立记账；在暂存期结束后，雇主会按实际比例将企业账户资金划转至雇员对应的Traditional 401（k）账户。在缴费阶段，401（k）计划缴费上限采取定额制。美国国内收入局规定2023年雇员全年缴费不得超过22 500美元，且雇主与雇员的合计年缴费额依据66 000美元或该雇员全年工资总额的15%孰低确定。双方的合计缴费上限每年根据生活成本调整指数（Cost of living adjustments，COLAs）调整计算，限额以内的部分均可享受税收递延。同时，相关监管机构禁止超额缴费行为，若任一401（k）计划出现超过上限的缴费记录，则该计划会被取消合规资格并暂停运作，参与计划的雇主与雇员也会失去税收优惠待遇。
在投资阶段，雇主与雇员缴费的投资收益部分均可免征资本利得税，雇员在此期间如果失业或转业至没有建立401（k）计划的雇主时，可将原计划内的资金转移至IRAs账户。同时，雇员在职期间面临医疗、教育、购房等特殊情况时，可向雇主养老金计划申请有息贷款，但贷款额度不得高于个人资金积累规模，且必须在获得贷款之日起一年内清偿所有本息。
在领取阶段，参与401（k）计划的雇员可于最早59.5岁、最迟在年满72岁后的次年4月1日提取养老金，如果雇员在59.5岁前提取，除正常缴纳个人所得税外，还会被加征10%的惩罚性税率。个人可选择一次性领取或分次领取，但前者会面临更高的税率。Traditional 401（k）采取“EET”模式，缴费与投资收益在待遇领取阶段需全额计征个人所得税；Roth 401（k）采取“TEE”模式，仅在缴费阶段对资金征收个人所得税，在领取阶段对缴费与投资收益免征个人所得税，但对于申请提前从Roth 401（k）账户提取养老金的个人，在被征收10%的惩罚性税率的同时，投资收益也需全额计征个人所得税。
（二）美国个人退休计划税收政策——以Traditional IRAs与Roth IRAs为例
Traditional IRAs采取“EET”税收优惠模式，个人参加Traditional IRAs在缴费与投资阶段可享受税收递延，在领取阶段征税。Roth IRAs采取“TEE”税收优惠模式，即在缴费阶段征税，但在后续投资与待遇领取阶段免税。具体而言，在缴费阶段，2019年之后，年龄超过70.5岁的个人也可以继续向Traditional IRAs账户缴费，任何年龄的个人均可向Roth IRAs账户缴费。个人参加Traditional IRAs的缴费上限与其年龄相关。目前，50岁及以下的个人每年缴费上限为6 500美元，50岁以上的个人可在此基础上每年增加1 000美元。个人参加Roth IRAs的缴费上限除与年龄相关外，还与个人及配偶的调整后总收入（Modified Adjusted Gross Income，MAGI）水平有关，调整后总收入水平越高，则缴费额度上限越低（详见表1，略）。但与401（k）计划不同的是，由于IRAs允许个人开设多个账户，因此这里所指的“缴费上限”是各账户缴费总额，而非各单独账户的缴费额。同时，IRAs允许个人超过缴费上限进行养老金积累与投资，但上限以外部分当期需要缴纳个人所得税。
与Roth IRAs在缴费阶段没有税收优惠额度不同，个人参加Traditional IRAs在上限内的缴费能否税收递延以及税收递延额度的高低，需综合个人及其配偶的雇主养老金计划参与情况以及共同收入水平等因素予以确定。为保障制度公平，已参加雇主养老金计划的个人在Traditional IRAs缴费阶段能够享受全额税收递延的调整后总收入（MAGI）门槛会更高（详见表2与表3，略）。一般而言，个人或配偶参加雇主养老金计划且个人或夫妻收入越高的，能够享受的税收递延额度越低。以2023年为例，个人在无雇主养老金计划的前提下，以夫妻联合申报的，调整后年收入小于或等于21.8万美元则缴费可全额税收递延；而同样的情况在个人参加了雇主养老金计划时，夫妻联合申报的调整后年收入必须小于或等于11.6万美元，缴费才可享受全额税收递延。
在投资阶段，Traditional IRAs与Roth IRAs账户的投资收益均免征资本利得税，但本质上，前者对应的是投资收益税收递延，在后续阶段需计征个人所得税；而后者则是实际的投资收益免税。此外，美国国内收入局在每年汇算清缴时会审核上一年度个人名下的各IRAs账户资金的合计缴费额。总额在上限之内的部分，投资收益可免征资本利得税；超出上限的部分则会将超额缴费部分及其收益退回个人，收益部分需计征资本利得税；个人拒绝退回的，国内收入局此后每年均会对超额部分进行惩罚性征税。IRAs投资管理机构通常会帮助个人将退回的资金转入一般性投资账户，以保证投资管理连续性，但该账户不享受任何税收优惠。
在领取阶段，对于Traditional IRAs参与者而言，由于在缴费时可按上限积累资金，但受个人婚姻状态、申报类型、收入水平等因素影响，税收递延额度或会低于缴费上限，因此若个人缴费高于税收递延额度，高出部分需在缴费时计征个人所得税，在领取时该部分资金可免税，只对享受税收递延的缴费及投资收益计征个人所得税。对于Roth IRAs参与者而言，无论缴费阶段上限为多少，均需当期据实计征个人所得税，在领取时缴费与投资收益可全额免税。此外，美国鼓励领取者使用IRAs账户中的资金进行慈善捐款，捐款部分通常被称为“合格慈善分配额”。个人在年龄达到72岁后，可以从IRAs账户内提取部分资金用于慈善，每人每年可从IRAs中用于慈善的金额最高不超过10万美元，捐款部分可作免税处理。此外，在领取时点与金额设置方面，2020年以后，个人必须在年满72岁后的次年4月1日前提取IRAs账户养老金，且每年领取金额均须高于当年政策规定的最低提取额，这条规定同样适用于申请提前领取者。正常情况下，如果个人领取金额低于最低提取额，则会被征收消费税（Excise Tax），税额为当年未按要求提取金额部分的50%。
（三）不同税收优惠模式下美国私人养老金账户资金转移规则
美国对第二、三支柱养老金之间及其支柱内部各账户间的资金转移持较为开放的态度，允许参与者进行由401（k）计划至IRAs、Traditional IRAs至Roth IRAs、同类型IRAs之间的资金转换，但在不同计划间的转移规定上存在细分与差异。一般而言，“TEE”模式的养老金计划仅允许在同类税收优惠模式的养老金计划之间进行资金转换，而不能向“EET”模式的养老金计划转移资金。“EET”模式的养老金计划向“TEE”模式的养老金计划转移资金时，当期转移的资金需要汇入个人当年总收入并计征个人所得税；同类型IRAs账户之间的资金转移每12个月只能发生一次（即使个人拥有多个IRAs账户）。针对账户资金的转移方式，除政策明确规定必须为受托机构之间的直接转移外，个人也可指令受托机构先将资金拨付至其个人银行账户，后由个人在规定期限内转入新受托机构的方式，但在这种情况下个人可能需承担资金拨付的手续费以及资金逾期未转入新账户时的提前支取费，进而增加个人参与私人养老金计划的整体税费负担。

二、美国私人养老金计划税收政策的特点

（一）建立缴费与税收递延额度上限动态调整机制，充分利用税收优惠促进养老金积累
第一，确保私人养老金缴费、税收递延额度上限同个人的缴费水平与缴费能力相匹配，个人退休账户资金积累与工资增长状况相匹配。美国基于通货膨胀率、工资增长率、物价指数等指标建立了适用全体参与者的调整机制，以年为单位对401（k）计划、Traditional IRAs的税收递延额度以及Roth IRAs的缴费与税收递延额度上限进行调整。这既能保障有能力的个人充分利用缴费或税收递延额度增加养老金积累，又便于个人根据不同年份和职业阶段的收入水平调整缴费额度，灵活协调当期收支情况与未来养老安排之间的关系。
第二，注重为临近退休的群体提供倾斜性税收优惠力度。一般而言，随着工作年限与职级的提升，个人越临近退休时，其收入水平与缴费能力越高，对养老金积累的充足性也更为重视。近年来，美国为年龄超过50岁的个人单独设置更高税收优惠额度，便于这部分群体在退出劳动力市场之前，能以最优效率加快积累养老金。其中，50岁以上的个人在满足有关政策条件的情况下，2019—2023年期间每年至多可在IRAs账户中额外缴纳1 000美元，并全额享受税收优惠；在401（k）计划中，50岁以上的个人可多缴纳且享受税收递延的金额自2019年后逐年提高，2019年、2020至2022年和2023年可分别多享受6 000美元、6 500美元和7 500美元的税收递延额度。
第三，调整最迟开始领取养老金年龄等政策规定，助推个人充分享受税收优惠政策。美国在综合考虑人均预期寿命、个人退休账户积累规模等因素的情况下，进一步提高最迟开始领取养老金的年龄。2019年之前，美国规定个人必须在年满70.5岁后次年的4月1日前开始提取IRAs养老金，2020年初调整为个人最迟必须在年满72岁后次年的4月1日前开始提取IRAs养老金，意味着私人养老金投资可享受的税收优惠周期有所延长。此外，自2020年1月1日起，美国取消了个人70.5岁后不能向Traditional IRAs账户缴费的限制，鼓励个人长期持有IRAs账户资金并进行投资，在此之前个人因年龄限制而失去IRAs缴费资格后，若想通过继续投资实现养老金保值增值，其所得需被征收15%左右的资本利得税。因此，该项政策改革能够帮助个人在全生命周期内自主、充分利用IRAs的税收优惠政策，实现更高效率的私人养老金积累。
（二）根据雇员及其家庭成员的雇主养老金计划参与情况和收入水平等，设置差异化缴费与税收优惠额度上限
美国个人所得税具有累进性质，能够享受的税收优惠力度与个人收入水平一般呈正相关。这导致税收优惠政策成为了高收入者的避税工具，不利于中低收入者相对福利水平的提高。因此，美国通过细分群体以及依据收入档次设置缴费与税收优惠额度上限，调节与平衡不同群体享受IRAs的税收优惠力度。如通过个人婚姻状态、是否参与雇主养老金计划等情况将参与者划分为不同的类型。一般而言，有配偶者以家庭为单位，收入水平较未婚者更高；个人或其家庭成员参加雇主养老金计划，意味着个人或其家庭已享受一定水平的私人养老金税收优惠，相较于仅参加IRAs的个人及其家庭而言具有更高水平、更多层次的养老保障。为了避免加剧初次分配与养老金待遇领取阶段“贫富差距”现象、削弱税收的再分配功效，美国规定不同类型的参与者整体遵循“随着收入水平提高，税收优惠与缴费上限逐渐降低，最低可为0元”的规则，让税收优惠的激励回归到促进退休雇员获得适度养老保障水平这一本质目标上来，进而避免个人同时获得高额税收优惠与高水平私人养老金。
（三）立足第二、三支柱养老金相似的税收优惠模式设计并打通资金跨支柱转移渠道
考虑到不同参与者的收入水平及偏好差异，美国第二、三支柱养老金均设置了“EET”与“TEE”模式的资金积累渠道，且各阶段在计算税收优惠或应计征税额时均是依据收入对应的个人所得税税率档次。两个支柱的税收优惠模式与征管政策具有高度相似性，为建立资金跨支柱转移渠道，满足个人因就业状态、投资特点变化而产生的盘活存量资金需求，实现对第二、三支柱养老金资金的统筹配置提供了客观条件。具体而言，对于离职后处于就业空窗期的个人，因失去雇主的配套缴费以及401（k）计划的保障，可将原计划内的资金转入IRAs以更好地实现保值增值；对于有规模投资需求的个人，可选择将缴费上限更低的Traditional IRAs账户中的资金转入缴费上限更高的401（k）账户；对于具有投资专业能力的个人，可以将401（k）部分资金转入IRAs账户，提高可自主配置的养老金资产比重。
（四）基于惩罚性税率设置有限宽松的提前支取制度，严监管与重需求并举
参与者在达到59.5岁后至最迟领取养老金年龄前，可一次性或逐年领取401（k）与IRAs账户中的养老金，同时允许个人在面临医疗和住房等相关需求时提前申请领取或贷款，以提高应对风险的能力；但贷款一般应在借款时所在的纳税年份当年内还清本息，以弥补因贷款导致的投资收益相对损失。同时，为引导个人形成长期积累与投资的意识和习惯、在预申请贷款或提款前理性考虑，美国规定提前申领的待遇需计征10%的惩罚性税率，避免因冲动性支出而削弱IRAs的养老保障本质属性。此外，尽管美国在个人提前领取养老金的时限上给予了较为宽松的选择，但若个人未在最迟领取养老金年龄前申领，也会面临基于最低提取额50%的惩罚性税率，主要是为了避免个人为获得更高投资收益而抑制养老保障需求，对保障老年生活及社会经济发展产生不良影响。

三、美国私人养老金计划税收政策对我国的启示
（一）完善第二、三支柱养老金税收优惠模式，扩大优惠范围
我国企业年金与个人养老金均采用“EET”税收递延模式，即对缴费阶段的资金暂不征收个人所得税，而是顺延至待遇领取阶段再统一计征。对于未达到个人所得税基本减除费用标准的收入群体而言，个人本不需要缴税，但在参加企业年金或个人养老金后，一方面在缴费阶段无法享受税收递延，另一方面在之后的领取阶段反而会被征税。因此在我国现行个人所得税税制下，单一的“EET”模式对中低收入群体可能缺乏充分的吸引力和激励性，政策效益存在损失。建议未来可探索采取类似于美国“EET”与“TEE”相结合的模式，增强第二、三支柱养老金税收政策的灵活性与适用性（董克用 等，2020），切实保障个人所得税的非缴税群体能与纳税群体一样地通过享受税收优惠政策参与到第二、三支柱养老金中。同时，“EET”与“TEE”相结合的模式有利于不同参与者根据对投资预期的研判，选择不同的税收优惠模式，如对养老金未来投资持乐观态度者，可能会倾向于选择“TEE”模式，以实现领取时投资收益的最大化。
（二）充分利用现阶段第二、三支柱养老金税收优惠模式高度一致性特点，加快推进跨支柱资金转移渠道建设
我国企业年金与个人养老金运作处于平行状态，在资金账户设立、信息管理平台建设等资金流与信息流的处理上彼此独立。这样虽然便于监管，但也牺牲了部分政策组合效用。一是未能有效利用企业年金与个人养老金在资金积累模式、市场化投资运作方式等方面的共性，没有使养老金资源达到最优配置状态；二是无法实现个人养老金灵活性与企业年金系统性的优势互补，不同支柱养老金缺少有机联动。现阶段我国第二、三支柱养老金在税收优惠模式上的一致化，为打通第二、三支柱养老金资金渠道提供了政策契机，而跨支柱资金渠道互通有利于更加方便高效地满足职工群体在职业生涯不同阶段的投资与账户管理需求（房连泉，2018）。具体而言，当个人处于待业与自雇状态或工作变更至未建立企业年金计划的雇主时，可将资金转入个人养老金实现保值增值；有意愿参与个人养老金但不擅长投资的职工也可将个人养老金账户资金转入企业年金账户，由专业的企业年金管理机构提供专业化服务。但应注意的是，企业年金与个人养老金在领取阶段采用的税收政策不同，前者按照月度或综合税率表对提取额计征个人所得税，后者按照3%的统一税率计征。因此，需要考虑统一两种制度领取阶段的税收政策差异；或将跨支柱转移资金单独记账，在领取时按照原所在支柱政策计征个人所得税。
（三）适度提高税收优惠上限及缩小不同收入水平群体间的税收优惠额度差距，促进制度公平
我国第二、三支柱养老金税收政策均已落地实施，但存在未能动态调整税收优惠力度、激励作用较为有限等问题。从企业层面看，2009年出台的《财政部 国家税务总局关于补充养老保险费补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2009〕27号）明确了在企业年金中，企业在不超过职工工资总额5%的缴费部分可税前扣除，但2018年2月1日出台的《企业年金办法》（人力资源和社会保障部财政部令第36号）将企业缴费比例上限更改为8%后，企业缴费税收优惠上限一直未能跟进调整，限制了部分企业提高缴费比例的积极性。从个人层面看，个人养老金缴费和税收递延额度上限为每年12 000元，参照个人所得税税率表中最高档税率（即45%）计算，个人一年至多可获得5 400元的税收优惠，相关激励作用仍有更大的发挥空间。此外，在第一支柱基本养老保险24%的费率设置且缴费可全额免税的情况下，第二、三支柱养老金税收优惠力度的相对吸引力并不充分（唐珏 等，2022），也是影响覆盖面扩大的重要因素之一。因此，需要进一步提高第二、三支柱养老金的税收优惠力度，建立同经济与政策发展相适应、同个人缴费能力与积累意愿相适应的税收优惠额度调节机制。同时，未来可探索建立税收优惠额度或缴费额度与收入水平逆向挂钩机制，即收入水平越高者所能享受的缴费与税收优惠额度上限越低，以此限制个人通过第二、三支柱养老金税收优惠政策获得过高的税收减免。
（四）适度放宽第二、三支柱私人养老金提前支取情形，设置提取税率引导理性选择
我国第二、三支柱养老金在早期发展过程中曾规定在特殊事项时可提前支取，例如1995年劳动部发布的《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发〔1995〕464号）中提到，职工在退休前遇到特殊重大困难时可提前支取补充养老金。后续出台的《企业年金办法》与《个人养老金实施办法》（人社部发〔2022〕70号）规定，提前支取的情况仅包括出国定居、完全丧失劳动能力等，适用范围更为具体。第二、三支柱养老金作为长期积累资金，所有权归个人所有。因此，从短期需求看，在对账户资金规模与投资效益不构成显著影响的前提下，可适当允许个人在未达退休年龄但遭遇临时且必须性支出（如医疗和购房等）时，提前在限额内支取资金。提前提取时可对资金征收略高于正常领取的个人所得税，且后续应由个人在规定期限内将账户内资金补足，在保证账户整体稳定运行的同时凸显账户的保障功能。从长远发展看，通过设置有限情形下的第二、三支柱养老金提前支取机制，也有利于个人的经济收入尽快恢复到正常水平，保障个人具备长期持续的缴费能力，对账户获得稳定资金汇入、实现规模化投资具有促进作用，利好第二、三支柱养老金长久发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第5期。）

欢迎按以下格式引用：
董克用，周宁，施文凯.美国私人养老金计划税收政策借鉴及启示[J].税务研究，2023（5）：91-98.


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