《今日海南》2020年第3期 著名对外经济研究专家赵晋平：展望海南自贸港的服务贸易自由化之路

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著名对外经济研究专家赵晋平：展望海南自贸港的服务贸易自由化之路

来源：《今日海南》2020年第3期

文字编辑：钟瑜  技术编辑：黄慧

图文统筹：王群存

3月7日，海口秀英港集装箱码头泊位停满了集装箱货轮，一片繁忙景象。李天平 摄

展望海南自贸港的服务贸易自由化之路

文 | 赵晋平

(作者系国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、海南省开放型经济研究院名誉院长)

　　自习总书记“4·13”重要讲话以来，海南全面落实党中央、国务院的战略部署，推进自贸区建设取得积极成效，为探索建设中国特色自由贸易港打下坚实基础。从今年起，海南将进入加快建立自贸港制度和政策体系的关键时期，做好总体方案的顶层设计和实施工作至关重要。

　　服务贸易自由化是海南自贸港贸易投资自由化的重要组成部分，建立高标准服务贸易自由化制度体系事关打造全球最高水平开放形态的自贸港建设大局，符合海南重点发展旅游业、现代服务业和高新技术产业的产业定位，也是海南独特竞争优势的重要体现。笔者将围绕海南自贸港的服务贸易自由化发展路径谈谈个人的几点思考和建议，希望能够为相关理论和政策研究提供有益参考。

俯瞰博鳌乐城国际医疗旅游先行区 宋国强 摄

01 服务贸易自由化的内涵

世贸组织在《服务贸易总协定》中定义了服务贸易的四种形态：一是跨境交付，指服务的提供者在一成员方的领土内，向另一成员方领土内的消费者提供服务的方式，如在中国境内通过电信、邮政、计算机网络等手段实现对境外的外国消费者的服务;二是境外消费，指服务提供者在一成员方的领土内，向来自另一成员方的消费者提供服务的方式，如中国公民在其他国家短期居留期间，享受国外的医疗服务、旅游服务等;三是商业存在，指一成员方的服务提供者在另一成员方领土内设立商业机构，在后者领土内为消费者提供服务的方式，如外国服务类企业在中国投资设立商业服务机构，为中国企业或个人提供服务;四是自然人流动，指一成员方的服务提供者以自然人的身份进入另一成员方的领土内提供服务的方式，如某外国律师在中国居留期间为中国消费者提供法律服务。

除了上述传统意义上的服务贸易形态外，目前有一种被称之为“第五种形态”的服务贸易越来越受关注。这种观点认为，实际上存在一种不同于上述四种形态的服务贸易，如附加在出口商品之上的研发和设计，生产过程中加载的信息化、智能化措施以及维护、修理等都应当看作是服务的出口。近几年，第五种形态的服务贸易活动快速增加，并在汽车、电气机械、食品加工、纺织业等广泛领域得到应用。伴随着技术进步持续取得进展，服务业的新产业、新业态和新商业模式不断出现，第五种形态服务贸易将具有巨大的增长潜力和发展空间。为此，需要形成更高水平的服务贸易规则。这也是WTO新一轮规则重构面临的新课题。

服务贸易自由化的内涵就是取消关于5种形态跨境服务贸易的所有限制和壁垒，使得服务提供者可以自由选择任何地点设立机构或以自然人方式，为所有地方的机构和消费者提供当地或跨境服务，和服务跨境活动相关的配套管理或限制措施对各方机构和自然人都基本一致。目前，全球存在三个层次的服务贸易自由化体制：一是世贸组织主导的多边贸易自由化体制，根据多边谈判形成服务贸易规则，所有世贸组织成员都必须遵守，目前在便利化方面取得较多实际进展，但是服务贸易自由化进展相对滞后。二是区域或双边自由贸易协定，参与方经过谈判做出相互开放贸易和投资市场的承诺，其中包括服务贸易自由化的内容;仅限于成员方的机构或自然人能够享受自由化的特殊安排。一般来说，不同的双边或区域自贸安排之间服务贸易自由化水平存在较大差异，但多数都明显高于多边体制达到的实际水平。三是一个国家(或地区)自主设立特殊经济区域，并在其中实行单方面的贸易投资自由化政策，其中服务贸易自由化的水平由主权国根据自身战略需要决定，一般来说显著高于多边和区域、双边自贸协定。海南自贸港的服务贸易自由化体制属于第三种类型。

2月16日上午，来自卡塔尔的430辆平行进口汽车驶下货轮，这批平行进口汽车将集中在海口综合保税区存放、销售。李海珉 摄

02 海南自贸港服务贸易自由化的制度条件

为了实现更高水平的服务贸易自由化目标，海南自贸港应当具备以下5个方面的制度和政策条件。

      一是实行各类商业服务主体和自然人完全一致的服务贸易市场准入制度，形成高度公平、规范、有效、法治化的市场竞争环境。海南自贸港应当按照世贸组织等国际多边机制确立的市场规则和标准，构建跨境商业服务市场管理制度，对不同经济类型市场主体和自然人适用完全一致、高度统一的准入和监管标准，形成最为严格的知识产权、生态环境、劳工和投资者权益保护制度，有效维护政策中性、公平合理的市场竞争秩序，建成国际一流、国内领先的市场化、国际化、法治化营商环境。

      二是实行最高开放水平的外商服务业投资准入和准入后管理制度，集聚商业存在的跨境服务贸易市场主体。可借鉴香港、新加坡、迪拜等自贸港的经验，对标TPP投资准入规则，实行最高水平服务业投资准入开放和准入后管理制度，除极少数涉及国家安全和文化道德红线的商业活动外，允许境外服务商和自然人在承诺遵守国家安全和公序良俗标准基础上，进行注册机构和开展业务。政府则通过事中事后监管加强安全审查。

      三是实行和服务业有关的投资设备、物品进口零关税、零壁垒制度，形成自贸港内服务提供商的低成本、高效能竞争优势。对于设在海南自贸港内的所有服务提供商，一律实行投资设备、耗材的保税制度，即由境外进入自贸港内无须缴纳关税、增值税和其他间接税，最大限度满足服务提供商降低成本、提高技术装备水平和服务效能的需要，由此形成全球领先的服务贸易国际竞争优势。

      四是实行自贸账户资本项目可兑换和资金跨境自由流动制度，显著增强跨境结算和服务消费的便利性。跨境交付和境外服务消费的快速发展离不开自由便捷跨境结算和本币完全可兑换制度的支撑。在我国人民币暂时无法实现资本项目可兑换条件下，海南自贸港仍然需要依托自贸账户体系，建立和国际金融市场全面对接的离岸市场，实现离岸金融市场框架内的利率市场化、人民币完全可兑换和资本跨境流动自由化。在国内实现人民币完全可兑换条件下，资金跨境流动风险监管的标准和方式也要区别于内地，按照香港、新加坡等自贸港资金自由化制度标准进行管理。

      五是实行自然人跨境自由移动和自由执业管理制度，全面开放专业技术服务市场。在自然人自由流动和执业方面，可按照香港、新加坡的标准，大幅度放宽旅游入境免签和创业执业条件、扩大允许范围。全面提升专业技术资质评价和认证的国际化水平，通过签署双边和多边专业资格互认协定，全面放开协议方专业技术人员境内执业准入市场，为促进高水平专业技术服务自由化创造制度和政策条件。

海口综合保税区内的一家跨境电商体验店里，来自世界各地的商品琳琅满目。袁琛 摄

03 海南自贸港服务贸易制度和政策体系建设的路径

随着自贸港的制度体系和运营模式走向成熟，海南将具备实现高水平服务贸易自由化所需要的上述制度和政策条件。根据中共中央、国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出的要求，这将是一个较长期的过程，至少需要10年左右的时间。在这一阶段，由于服务贸易自由化所要求的高标准投资准入开放、全岛商品保税监管、资金和信息跨境自由流动、人员自由进出的立法和制度建设尚未完成，难以在中短期内实现更高水平的服务贸易自由化目标。

　　为此，推进服务贸易自由化必须根据海南自贸港制度建设的阶段性进展，确定符合实际条件的服务贸易自由化目标和标准。首先，在海南自贸港早期建设(即起步)阶段，应当将工作重点放在重要服务贸易领域的先行区建设上。可划定一些具备一定产业基础、改革创新动力较强、人才队伍较具实力的区域，设立服务贸易自由化先行区，对自贸港框架下的服务贸易自由化制度和政策进行先行先试，同时积累开放条件下的风险防范经验。

　　在先行区内，除了大幅度放开服务业外商投资准入，允许绝大多数符合条件的境外服务提供商以商业存在方式为当地机构、消费者提供服务之外，对于投资和提供商业服务所需要的关键设备、器械、零部件等予以一定的减免关税安排;并且对境外人员就业、资金跨境流动等按照更加开放的条件进行管理。由于服务业投资伴随的设备、器械进口需求相对有限，并不需要对先行区采取海关物理围网封关方式进行监管，可借鉴目前国内对加工贸易普遍实行的少量关键设备、核心零部件的台账核销方式进行必要监管的经验。根据2013年“国九条”授权设立的博鳌乐城国际医疗旅游先行区，已经在医疗服务业投资先行开放，以及配套的进口药品、器械减征关税等开放方面取得了成功经验。这些经验可在旅游、文化娱乐、教育、信息和商业服务等更多服务业领域进行复制和推广。通过先行区模式在自贸港起步阶段获得更多早期收获，在为自贸港建设积累经验的同时，可以充分展示自贸港制度和政策优越性，增强参与各方的信心和动力，提高广大人民群众的获得感和幸福感。

　　随着海南自贸港制度体系建设逐步取得进展，先行区的范围和涉及重点服务业可以逐步扩大，对特定区域内或重点服务业实行的其他配套政策水平也会不断提升。到海南自贸港制度体系和运行模式更加成熟阶段，更高水平服务贸易自由化所需要的相关制度和政策条件基本具备，最终将实现覆盖海南全域的服务贸易自由化制度建设目标。

博鳌乐城国际医疗旅游先行区，琼海市食品药品监督管理局工作人员在对博鳌超级医院进口药品储存情况进行安全监督检查。袁琛 摄

04 海南自贸港早期建设阶段推进服务贸易自由化的若干必要举措

一是加强和完善海南自贸港早期建设阶段的法律保障。2019年第十三届全国人大第二次全体会议已经批准启动《海南自由贸易港法》立法工作的议案。这意味着我国将通过国家立法形式为海南自贸港建提供法律保障，这既能凸显国家重大战略的重要性，又能充分保障自贸港自主创新功能，并可突破现有管理体制机制和政策的局限性，避免出现自贸区改革过程中普遍存在的地方改革诉求与中央部门现有政策法规之间相互冲突等突出问题，同时，法治的权威性和实际效果明显优于以往自贸区的地方立法模式，也符合国际上的通常做法。但是这项立法需要较长时间，在自贸港早期建设阶段并不具备依法建立实施特殊制度和政策安排的条件。先行区内实施区别于其他地区的投资准入、保税监管和其他特殊政策缺乏法律依据。因此，建议全国人大授权海南在自贸港建设早期阶段(即《海南自由贸易港法》颁布实施之前)，以地方立法或行政法规等形式，为特殊政策的先行先试提供法律保障。

     二是加强和完善“境内关外”海关特殊监管的硬件和软件环境建设。目的是提升现有海关特殊监管区的货物贸易自由化功能，更好地服务于服务贸易自由化对服务业相关投资设备、关键器械进口的特殊需要。目前从硬件设施建设来看，可以逐步采用电子围网方式，提升监管和通关效率;从软件建设来看，可采取更为灵活和精准的监管服务。例如，博鳌乐城国际医疗旅游先行区内对特殊用途药品进口，海关主要通过保税仓方式监管，曾经对药品和器械使用的地域范围进行了严格限定，目前已经适度放宽，大大方便了医疗服务企业和患者。类似的海关监管方式创新需要进一步加大推进力度。

     三是分阶段实施具有国际竞争优势的税收制度。建议在先行区内借鉴迪拜、新加坡经验，实施简税制、低税负政策，并建立与之相配套的财政收入制度。在企业所得税、个人所得税方面要有具备国际竞争力的税制安排，否则难以与国际上较成功的国际旅游消费中心和自由贸易港竞争。早期建设阶段，可率先在先行区或者重点行业对企业所得税等税种的税率水平由高向低逐步调整，关税减免幅度也可采取逐步扩大措施。

     四是加大对海南基础设施建设的政策支持力度。在早期建设期内，建议中央加大对海南有关基础设施，尤其是和自贸港建设密切相关的港口、机场、道路和铁路、能源等基础设施支持力度。建议海南积极运用政府和社会资本合作(PPP)等创新模式推进基础设施建设，形成与自贸港高水平营商环境相适应的基础设施服务供给能力。

     五是加强风险防控体制和能力建设。今年初，新冠病毒肺炎疫情防控给推进海南服务贸易自由化制度建设提供了重要启示。一方面，为了实现更高水平的开放必须加大包括生物安全和公共卫生安全在内的国家安全风险防控体制建设，防止和减少各种来自外部或内部风险爆发可能对经济社会发展和民生造成的冲击。另一方面，海南自贸港要通过扩大开放和激励创新，充分发挥海南在气候、生态和康养环境等方面的独特优势，充分整合和吸收境内外先进的技术、管理经验和资本要素，促进医疗、健康和新药开发制造等产业加快发展，为我国提升公众卫生健康水平和公共卫生安全风险应对能力发挥引领作用。

建设中的海口江东新区  张茂 摄

(作者系国务院发展研究中心对外经济研究部原部长、海南省开放型经济研究院名誉院长)