查总统的税要认真

税智观察

特立独行的川普，打破了多年的惯例，坚决不公布纳税申报表（请参考网红总统的纳税申报表，丑媳妇怕见公婆）。越是不公布，对手越是想看。功夫不负有心人。民主党把持的众议院终于在川普离任后近两年之际，即2022年11月底，从美国税局（IRS）拿到了川普的纳税申报表。但此时中期选举已过，民主党在选举中失去了众议院的多数席位，2023年1月份换届之后将不再掌握众议院了。看到没有时间来做文章了，民主党干脆把川普的税事公开了。于是2022年12月20日，众议院筹款委员会（House Committee on Ways and Means)发布了《2017-2020期间IRS强制审计项目报告》（以下简称“《报告》”）。
《报告》以众议院筹款委员会主席尼尔（Richard Neal）的名义发布。在序言中，尼尔解释了报告的目的如下：IRS如何审计总统以及保证总统遵守税法，兹事体大，必须接受立法部门（即国会）监督。本委员会经过调查，发现IRS对总统只查了一年，这是不对的。必须强制审计所有年度，并及时披露相关信息。为此本委员会提出了若干改进建议。
这个序言说明了，虽然《报告》中揭示了川普的若干税务问题，但其目的不是为了给川普添堵，也不是为了挑IRS的错。《报告》对事不对人。问题出在制度上，要通过立法手段来健全制度。

一、暖心的IRS
对于税务审计，作为商人的川普起初是抵触的，一直吐槽说IRS为啥每年不查别人只查我（请参考总统说，税局钱多人傻）。但是坏事会变好事。竞选时候川普发现IRS审计适合做挡箭牌，就借口说IRS正查账因此不能提供申报表。就任总统之后，IRS根据规定要审计总统和副总统的申报表，这就是强制审计。IRS对川普开展了强制审计，但是直到川普离任也没有结果。现在川普想起IRS一定会觉得心里暖暖的。
民主党想看川普的纳税申报表，就通过众议院向IRS施压。国会有个尚方宝剑，就是税务规章（IRC）第6103节。该节原则上规定纳税人的申报表及相关信息不得对外公布，同时做出了若干例外规定。其中第6103(f)(1)小节规定，国会的三个委员会主席都有权凭书面要求从财政部长手中取得相关信息。这三个委员会都是负责起草税务法规的，分别是：

• 众议院筹款委员会
  
  
• 参议院财政委员会
  
  
• 两院联合税务委员会（JCT）
  
  

这个尚方宝剑好使吗？2019年4月3日众议院筹款委员会主席尼尔向IRS局长 Charles Rettig发函，要求其一周内提供时任总统川普的纳税申报表及相关信息。一周后财政部长姆努钦（Steven Mnuchin）回函说，您这个要求合理不合理我们也不知道，正在跟司法部咨询，现在还没有结果，您先等等。
这也在意料之中，因为姆努钦和Rettig都是川普任命的，司法部也归总统管辖。双方又来来回回发了几次函，直到2019年5月6日，姆努钦和Rettig各自回函说不能提供。尼尔于2019年5月10日向姆努钦和Rettig发出传唤，二人不予理睬。
这两人拿村长不当干部，还有没有王法了？由此可见，法规归法规，执行归执行。国会里面两党制衡，意见经常不能统一，面对总统一手遮天的行政部门就是弱势群体。
姆努钦和Rettig敢于藐视IRC6103法规的理由是，尼尔的要求是民主党针对川普的打击报复，动机不纯，不能执行。

二、看谁能熬过谁？
于是尼尔改变策略，开始针对强制审计制度进行调查，并派出团队听取财政部和IRS的汇报。这次汇报于2019年6月10日举行。为了显示公开，众议院团队由两党议员组成。会上众议院团队提出了上百个问题，财政税务团队都以为纳税人保密为由拒绝回答。众议院团队随后就未回答的问题向财政部和IRS发函，后者不予理睬。尼尔发函去催，仍旧石沉大海。立法机关和行政机关相持不下怎么办？去找司法部门。于是尼尔向哥伦比亚特区的联邦法院起诉，开启了漫长的诉讼程序。
那就熬着吧，看谁能熬过谁。终于熬到川普下台，拜登上台，财政部长换成了民主党人耶伦。2021年6月16日尼尔向耶伦和Rettig发函索要资料。紧接着，已经换成民主党人当家的司法部也终于得出结论了，说尼尔的要求合法有效。
行政部门终于搞定了，但是还有法院那一关要过。2021年12月14日哥伦比亚特区的地区联邦法院终于做出裁定支持尼尔的要求。但这只是万里长征第一步。川普当天即向哥伦比亚特区巡回法院提起上诉。2022年8月9日，巡回法院三名法官裁决维持原判。2022年8月18日川普申请以全院庭审的形式再审，随后联邦上诉法庭驳回的川普的请求。2022年10月31日川普向联邦最高法院申请诉讼中止，2022年11月22日最高法院驳回了中止请求。当天上诉法院发出了执行原判决的强制令。经过这一番折腾，川普成功地将审核推迟到了中期选举之后。此时民主党对众议院的掌控已经时日不多了。
2022年11月23日尼尔指定的工作组（主要由JCT成员组成）终于进驻了IRS总部。工作组于11月30日收集齐了此前索要的资料。资料没有想象中那么多，经过短短两周的工作，审核于2022年12月14日完成。

三、强制审计制度
国会过问总统的税，这件事情有过先例。尼克松时代有人质疑总统1969年至1972年的纳税申报表有问题，于是IRS出了个“经过检查，总统没有问题”的书面证明试图帮助总统过关。但是防民之口，甚于防川，吃瓜群众没有这么容易打发。尼克松只得向众议院筹款委员会请求，让两院联合税务委员会（JCT）来查自己的纳税情况，以便还自己一个清白。JCT审核了一下，发现总统少缴税47万美元。这件事情让IRS颜面扫地。为了挽回公众信心，IRS于1977年出台了一项内部政策，正式要求对在任总统和副总统进行税务审计。这就是强制审计制度。
IRS随后为强制审计制度制定了相应程序，并将其包含在IRS手册当中。其中的主要内容体现在手册中的1977年的备忘录上。这个手册是IRS的内部文件，不对外公布。该手册中强制审计制度相关的主要内容是：“总统和副总统的个人税申报表应进行强制审计，相关纳税申报表包括遗产与继承税申报表，其处理程序与其他纳税人相同”。手册除了明确检查区域总监与总统或者副总统接触之外，还规定其他程序都参照一般审计程序执行。至于强制审计应当什么时间进行？审计范围如何确定？检查应当多长时间内完成？检查到什么程度？检查组由什么人构成？什么人来拍板？如何监督？这些问题都有没有明确。执行中灵活掌握吧。

四、磨洋工
2019年6月10日举行的那次汇报会上，财政部和IRS这一方有八人出席，其中有两名律师，一名IRS分管服务和执法的副局长，一名IRS局长顾问，一名财政部分管立法的副部长。众议院这一方经过问询，发现这八人中没有一个人参与过针对川普的强制审计。那么到底有多少人参与了这次强制审计呢？IRS回答说只有一人，一名普通员工。
你们出动了这么多大佬来应对众议院，却只派一名普通员工去查川普，到底几个意思？一名员工能应付这个工作量吗？总统的申报表很复杂，既涉及委托人信托又涉及复杂的金融工具，这名员工的专业能力够吗？
在这次汇报会上IRS还承认，手册有些过时，实际检查过程中的做法可能与手册有出入，具体做法由检查人员灵活掌握。众议院这一方对此表示诧异，质问你们有没有想过，如果这个检查人员受到来自总统方面的压力会怎么样？你们的手册中要求检查人员要事先与被检查方接触，这容易导致检查人员遭受压力啊。你们有什么应对措施和监督措施吗？检查人员灵活掌握会不会导致失控？
2021年底众议院团队拿到IRS的审计底稿之后，终于能够还原审计过程。川普上任于2017年1月20日，而IRS的强制审计开始于2019年4月3日（尼尔发函索要申报表之日）或者之后。强制审计只针对2016年度。对2015年度的审计虽然开始于2019年4月3日，但是未被标示为强制审计。那名检查人员曾经提出强制审计应当包括2015－2019五个年度，但是领导拍板决定只能针对2016一个年度。
川普似乎并不急于在任期内结束税务审计，提供资料就跟挤牙膏一样，还不时对审计中发现的事实提出异议。这无形间加大了工作量。检查人员不堪重负，要求增加两名工作人员，这立即遭受了川普律师的反对。这名检查人员心中很是郁闷。对方团队中有国际大律所的合伙人，还有IRS总前法律顾问，我们这边为啥只能我一个人扛？我太难了。
但是对方反对，领导也为难。总统毕竟有特殊性，白宫要求IRS限制参与人数道理上也说得通。我知道你工作难做，我也没办法，你尽力而为吧，什么时候完成都成。

五、县官不如现管
除过税局以外，曼哈顿的检查官办公室（以下简称“DA")也在查川普的税（请参见前总统税案即将突破）。DA费尽九牛二虎之力，通过最高法院裁决，于2021年2月从为川普服务的会计师事务所手中拿到了川普的纳税申报表。这套申报表比国会拿到的那套更全，包含了川普控制的公司。但是拿到资料不等于找出问题。DA审核了两年，只提出了一个小问题，然后就没有然后了。最近（2023年3月）风传DA要起诉川普，据说也是基于封口费的事由（请参考网红律师偷税案前传－川普笑到了最后），与税务无关。这就从侧面证明了DA在税务方面没有进展。
要找出税务问题还得靠专家。联合税务委员会（JCT）也只能做到这一步了，下来还得看IRS。在《报告》末尾，众议院筹款委员会提出了三点建议。第一点是立法方面的，建议将针对总统的强制审计和强制公布申报表的规定升格为法规。第二点和第三点则是针对IRS提出的要求，分别是：

• IRS修改相关内部手册，明确将总统和副总统直接和间接控制的所有实体都应当纳入强制审计的范围之内，明确强制审计开始和结束时间，制定专门程序来加快审计进程。
  
  
• IRS确保满足强制审计的人力需求。审计团队至少应包括五人：两个资深检查人员，一个合伙企业专家，一个外国税专家，一个金融产品专家。
  
  

立法要经过两党角力，周期很长且存在很多不确定因素。即便完成立法，县官不如现管，IRS如何执行仍旧是关键。如果IRS不出力，查税这事情就不会有进展。
（正文结束）


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