【通知】上海市财政局关于印发《上海市财政行政处罚裁量基准指导规范》的通知

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上海市财政局关于印发《上海市财政行政处罚裁量基准指导规范》的通知
沪财发〔2023〕2号
各区财政局、市财政监督检查局：

为贯彻《行政处罚法》和《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》（沪法治政府办〔2022〕9号）工作要求，我们结合本市财政工作实际，修订了《上海市财政行政处罚裁量基准指导规范》。现印发给你们，请按照执行。


上海市财政局
2023年1月18日
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上海市财政行政处罚裁量基准指导规范

第一条（目的依据）为规范财政部门行使行政处罚裁量权行为，提高财政执法水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，结合本市财政执法实际，制定本《规范》。

第二条（适用范围）市财政局、区财政局、市财政监督检查局（以下简称“财政部门”）对财政违法行为实施行政处罚的，应当适用本《规范》。

第三条（基准定义）本《规范》所称《上海市财政行政处罚裁量基准》（以下简称《基准》，详见附件），是指财政部门对法律、法规和规章中财政行政处罚事项的违法情节、处罚标准予以细化而形成的具体标准。

第四条（适用原则）财政部门进行行政处罚，应当遵循以下原则：

（一）合法裁量原则。实施财政行政处罚，应当严格依照法律、法规、规章和《基准》的规定，排除不相关因素。

（二）合理裁量原则。实施财政行政处罚，应当公正对待相对人，使案件处理与行为的社会危害程度相适应。

第五条（适用方法）适用《基准》予以行政处罚，应当按照下列步骤进行：

（一）根据财政违法行为的违法情节，确定应选择的裁量档次，对标确定相应的处罚标准，违法行为具有某一裁量档次中违法情形之一的，即按照该档对应的处罚标准进行处罚；

（二）当事人的同一违法行为具有基准不同裁量档次违法情形的，应当适用较重档次所对应的处罚标准进行处罚；

（三）处罚标准中规定的处罚种类原则上应当全部适用，不得选择适用；

（四）综合考虑财政违法行为是否具有本《规范》规定的从重、从轻、减轻、不予处罚的情形，确定最终的处理处罚结果。

第六条（从重处罚情形）当事人有下列情形之一的，应当从重处罚：

（一）违法情节恶劣，造成严重后果的；

（二）经财政部门责令改正后，继续实施违法行为的；

（三）在突发公共事件中实施财政违法行为的；

（四）伪造、变造、隐匿、销毁违法行为证据的；

（五）共同违法行为中起主要作用或者教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；

（六）多次实施违法行为的；

（七）对举报人、证人或者执法人员打击报复的；

（八）妨碍执法人员查处违法行为的；

（九）法律、法规、规章、《基准》规定的其他情形。

第七条（从轻或减轻处罚情形）当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；

（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（五）法律、法规、规章、《基准》规定的其他情形。

尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以依法从轻或者减轻行政处罚。

第八条（不予处罚）当事人有下列情形之一的，应当依法不予行政处罚：

（一）不满十四周岁的未成年人有违法行为的；

（二）精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的；

（三）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果，符合《基准》规定的；

（四）初次违法且危害后果轻微并及时改正，符合《基准》规定的；

（五）除法律、行政法规另有规定外，当事人有证据足以证明没有主观过错的；

（六）法律、法规、规章、《基准》规定的其他情形。

对于适用不予行政处罚的财政领域轻微违法行为，财政部门应当坚持处罚与教育相结合的原则，通过批评教育、指导约谈或者书面告知等方式，促进当事人依法合规开展经营活动。

第九条（从重处罚方式）本《规范》所称从重处罚，是指财政部门在违法行为对应的法定处罚方式和幅度内，对违法行为选择《基准》相应裁量档次高限进行行政处罚。

违法行为对应的裁量档次为最高档的，应当按照法定处罚最高限予以处罚。

第十条（从轻处罚方式）本《规范》所称从轻处罚，是指财政部门在违法行为对应的法定处罚方式和幅度内，对违法行为选择《基准》相应裁量档次低限进行行政处罚。

违法行为对应的裁量档次为最低档的，应当按照法定处罚最低限予以处罚。

第十一条（减轻处罚方式）本《规范》所称减轻处罚，是指财政部门在违法行为对应的法定处罚最低限度以下，对违法行为进行行政处罚。

减轻处罚主要包括以下方式：

（一）在违法行为法定可以并处行政处罚种类时不进行并处；

（二）在违法行为法定应当受到的一种或者数种处罚之外选择更轻的行政处罚种类进行处罚；

（三）在有处罚幅度的行政处罚最低限以下进行处罚。

第十二条（冲突情节）当事人既有从轻、减轻处罚情节，又有从重处罚情节的，应当综合考虑全部处罚情节和违法行为的社会危害程度，使处罚与其违法行为相适应。

第十三条（数个违法行为的处罚）当事人同时具有数个财政违法行为，应当按照如下规定进行行政处罚：

（一）违法行为违反财政法律、法规、规章中不同条款规定的，财政部门应当根据各行为分别适用《基准》，作出行政处罚；

（二）违法行为违反同一条款不同项规定的，财政部门应当根据《基准》，累加各项处罚标准的内容，作出行政处罚，但不得超过该法条规定的处罚范围。

第十四条（牵连关系）当事人为实现一个违法目的，实施数个财政违法行为，分别违反了数个财政法律、法规、规章中条款（或者同一条款中数项）的规定，财政部门应当根据《基准》选择其中处罚较重的一个违法行为的裁量档次从重处罚。

第十五条（法制审核与集体讨论）财政部门适用《基准》作出行政处罚决定，应当符合行政执法决定法制审核制度的有关规定。

财政部门拟对当事人的财政违法行为适用《规范》规定进行从重处罚、从轻或减轻处罚、不予处罚的，应当经集体讨论决定。

第十六条（裁量执行）财政部门在案件调查中，应当根据《基准》全面搜集证据，并在案卷中对行政处罚裁量的建议说明理由，阐明依据，并在行政处罚决定书中明确《基准》的适用情况。

第十七条（调整适用）市财政局在案件调查中，发现适用《基准》可能出现明显不当、显失公平或《基准》适用的客观情况发生变化的，经集体讨论通过后可以调整适用。

区财政局、市财政监督检查局因上述原因需调整适用《基准》的，报市财政局批准后，可以调整适用。

第十八条（监督指导）财政部门应当加强对本部门适用基准情况的监督，对违法或不当适用基准的行为，应当及时纠正。

市财政局应结合日常管理工作加强对区财政局、市财政监督检查局行政处罚裁量基准制度适用情况的指导及监督。

第十九条（生效时间）本《规范》的有效期为2023年3月1日至2028年2月29日。

附件（点击“阅读原文”下载）：
1.上海市财政行政处罚裁量基准（会计类）

2.上海市财政行政处罚裁量基准（注册会计师类）

3.上海市财政行政处罚裁量基准（资产评估类）

4.上海市财政行政处罚裁量基准（监督检查类）


解读材料
Q
一、修订背景
（一）贯彻新修订《行政处罚法》的要求

2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》正式施行，其中明确规定了“轻微不罚”“首违不罚”和“无过错不罚”三种不予处罚情形。2022年8月2日，上海市法治政府建设领导小组办公室印发《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，要求市级行政机关普遍制定不予处罚清单。

（二）回应执法实践的现实需要

2017年、2018年，我局根据要求相继制发了《上海市财政局行政处罚裁量指导规范》（以下简称《指导规范》）和《上海市财政局行政处罚裁量基准》（会计类、注册会计师类、资产评估类、监督检查类、政府采购类）（以下简称《裁量基准》）。其中《指导规范》和会计类、注册会计师类、资产评估类、监督检查类《裁量基准》于2022年底到期，经评估需结合近五年财政执法经验对实体内容修订后继续实施。
Q
二、修订内容
（一）修订裁量基准指导规范

根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）要求，在裁量基准指导规范中明确了从重、从轻或减轻处罚、不予处罚的适用情节和方式，同时规定了对裁量基准进行调整适用的条件和程序。

（二）建立本市财政执法领域不予处罚清单制度

汇总形成了覆盖会计类、资产评估类、监督检查类行政处罚领域共18条依法不予处罚事项，主要包括两种情形：一是从执法实践中归纳出来的情节轻微基本没有社会危害的情形，如资产评估机构未按规定办理备案或事项变更，此类行为在当事人及时改正后基本不会造成危害后果。二是法条规定当事人有违法行为可以责令限期改正的情形，如“不依法设置会计账簿”的违法行为，我局裁量基准结合该类违法行为特点及危害性，将“未按规定设置备查账簿”的行为作为责令限期改正的情形，不予处罚。

对依法不予处罚的轻微违法行为，财政部门坚持处罚与教育相结合的原则，《裁量基准》和《指导规范》明确要求当事人要在规定期限内限期改正，通过批评教育、指导约谈或者书面告知等措施，促进当事人依法合规开展经营活动。结合市司法局工作要求，将依法不予处罚清单在裁量基准中进行规定，不再单独发文。

（三）根据上位法修订情况对裁量基准作相应调整

近五年来，部分财政管理领域法律法规已进行了修订，如2019年财政部修订了《代理记账管理办法》《资产评估行业财政监督管理办法》。本市财政行政处罚裁量基准内容作进行相应调整。

（四）调整部分行政处罚裁量基准违法情节

结合本市财政行政处罚裁量基准制度实施以来的执法实践，我处对部分行政处罚裁量基准违法情节进行调整。如在部分资产评估类行政处罚的违法情节中增加了收费金额标准，对“资产评估机构对本机构的评估专业人员疏于管理，造成不良后果”行为的违法情节中增加了“疏于管理导致机构内部人员在资产评估专业人员不知情的前提下，以该资产评估专业人员的名义签署报告”的情形等。



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