加密资产税收政策的国际经验及对我国的启示

李威03

作者：
陈 宇（中央财经大学财政税务学院）
牛恺玥（腾讯科技（北京）有限公司）

根据经济合作与发展组织（OECD）的定义，加密货币属于加密资产的一种类型。近年来，加密货币随着区块链技术的迅猛发展，数年内发展出了多种形式的加密资产，并迅速成为科技金融领域中一股不可忽视的力量，引发了各国政府和国际组织的高度关注。加密资产可分为同质化通证（Fungible Token，FT）和非同质化通证（Non-Fungible Token，NFT）两类，具有去中心化、不可篡改、匿名性等特点。基于区块链技术的加密资产更是因去中心化、不可篡改等独特优势在多国得到认可和应用。但由于加密资产天然具备的匿名性、去中心化等特点，其也为灰色资金逃避资本监管、洗钱、恐怖组织融资等犯罪场景提供了一定便利。因此，加大对各类加密资产的监管力度是当前各国政府和国际组织的政策导向，出台针对加密资产的税收政策几乎为各国政府和国际组织的通行做法。

一、部分发达国家和国际组织针对加密资产实施的税收政策
由于加密资产规模的快速增长，许多国家和国际组织已经意识到将加密资产纳入税收体系之中能有效避免对税基的侵蚀，同时也有利于税收公平并有助于完善对加密资产的监管，因此加快了研究制定针对加密资产实施相关税收政策的步伐。
（一）美国：不断完善加密资产税收政策体系，加强对加密资产的税收征管
1.完善加密资产性质认定及相关税收政策体系。美国对加密资产的监管起步相对较早。2013年，美国发布了《关于公布申请管理、交换、试用虚拟货币的规定》，标志着从国家层面认可了加密货币的存在与发展。2014年，美国国内收入局（IRS）发布21号公告，首次将加密货币税务属性正式认定为金融资产，同时否定其货币属性。21号公告规定，持有比特币的用户需要按年度主动上报加密货币交易产生的实际损益情况，并缴纳个人所得税。2019年，IRS对加密货币的概念和性质界定再次进行完善，进一步明确了加密货币在初始取得阶段的相关收入也应纳入应纳税所得进而缴纳相应的税款，并同时规定加密货币的赠予及加密货币在同一所有者的不同数字钱包间转移不属于应税行为。2020年，美国推出了《2020年加密货币法案》，成体系地规定了加密货币交易中涉及的金融监管问题，同时明确了税务部门的责任，促进了加密货币市场的合规化发展。
2022年以来，美国再次加快了对加密货币相关法规的完善与优化。2022年2月，美国众议院提出《虚拟货币税收公平法案》，提议对个人的加密货币交易收益设置200美元的免税额，以确保加密货币经济的良性发展。2022年3月，美国总统拜登正式签署《确保负责任地发展数字资产》（Ensuring Responsible Development of Digital Assets），首次发布了加密资产及其基础技术的风险研究对应文件，明确了对包括区块链、中央银行数字货币（CBDC）、加密货币、稳定币在内的加密资产的监管框架。2022年4月，美国发布2023财政年度绿皮书，建议将加密资产信息纳入《海外账户税收合规法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，FATCA）框架，并要求金融机构与加密资产交易代理人提交信息报告，同时要求纳税人申报境外加密资产账户。此外，FATCA框架还修订了以市值为计价方法的核算方式，使其可适用于加密资产；修订了证券贷款免税规则，使其可适用于加密资产。
此外，2022年以来，美国多个地区亦对加密货币的税收政策予以了完善，针对加密资产的地方税体系正在逐步构建。例如：新泽西州发布公告，强调将加密货币视为财产，相关交易必须在支付或收到之日以公开市场价值作为个人所得税的申报税基；亚利桑那州针对加密货币和NFT数字产品的税收待遇进行了明确，规定通过具有促销性质的方式取得的加密资产应当作为受赠项目并按其价值缴纳个人所得税。此外，美国还有多个州尝试建立了NFT等加密资产的销售税规则。
2.持续加强对加密资产的税收监管。2021年11月，美国出台《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment Jobs Act，IIJA），进一步明确了包含加密货币在内的加密资产概念，将加密资产定义为“记录在加密安全分布式账本或其他类似加密技术上的任何价值的数字表示”，并规定相关加密资产持有人若不遵守此法案要求进行税款申报，将根据《国内收入法典》第6724条受到处罚。此外，IIJA还规定，只要纳税人在相关交易中收到超过相当于1万美元现金的加密资产，就必须在纳税申报表中向IRS报告此交易并留存交易票据。
美国对加密资产交易平台的管理也较为严格，强制要求相关中介机构向政府上报加密资产用户信息，实行“了解你的客户”或尽职审查（Know Your Customer，KYC）和反洗钱（Anti-Money Laundering，AML）协议。这在一定程度上降低了加密资产交易平台的保密性，使加密资产能够得到必要的合规性监管。
值得关注的是，加密资产交易情况已经直接体现在美国个人所得税纳税申报表（1040表）上，1040表中有一栏特别询问纳税人是否存在上一年度接收、出售、发送、交换或以其他方式获得任何虚拟货币的任何经济利益。这一情况2019年首次出现在1040表的附表中，2020年以后则被列在1040表第一页的突出位置。这一措施体现了美国税务部门对加密资产税收问题的进一步关注。
（二）英国：探索提高加密资产税收体系竞争力
2014年，英国皇家税务海关总署发布公告，将加密货币认定为类似金融资产的属性，将加密货币的相关交易行为认定为投资，与传统股票、债券等投资行为类似，需要缴纳资本利得税。但在这一时期，英国政府并未实现对加密货币交易情况的掌握，仅依靠交易主体自行申报纳税，以至于实践中加密货币的灰色监管事实一直存在，应税主体隐瞒交易实际的情况频发，相关应税主体甚至以虚假申报的方式降低应纳税所得额，导致英国政府并未实现预期的税收监管效果。2018年，英国皇家税务海关总署、英国金融监督管理局以及英国中央银行联合发布了加密货币征税指南，进一步明确了加密货币的征税细则：在取得环节，通过“挖矿”取得的加密货币应当视为收入缴纳所得税；在兑换环节，用加密货币兑换商品或服务的视同收入缴纳所得税，并进一步明确兑换时采用平均成本法计算初始取得成本，以准确计算相关所得。此外，英国皇家税务海关总署开始与英国国内几个大型加密货币交易中介机构进行信息沟通，从交易中介平台获取加密货币的交易信息，并通过引入第三方报告降低隐瞒交易或虚假申报的可能性。
2022年4月，英国政府宣布，英国财政部将监管稳定币，并且采取一系列措施规范和利用加密货币，包括比特币等代币，还将与皇家铸币厂合作推出NFT，并将探索提高英国税收体系竞争力的方法，以鼓励英国加密资产市场的进一步发展，实现使英国成为全球加密资产技术和创新中心的最终目标。
（三）法国：逐渐降低加密资产适用税率以促进行业发展
作为最早提出数字服务税的国家之一，法国对加密资产实施的相关政策与规范起步同样较早。2014年，法国最高行政法院国务委员会公布相关条例，将加密货币的收益所得归类于工业和商业利润或非商业利润。这一阶段的加密货币属性界定较为模糊，相关规定也并不完善。直到2018年11月，法国最高行政法院国务委员会明确将加密货币认定为财产属性，将交易加密资产取得的相关收益视为动产，并征收所得税和资本利得税。2019年4月，法国正式通过首个加密货币监管框架，为加密货币发行方和交易商方颁发许可证，并规定在法国注册的加密货币公司进行代理服务取得的所得以及收取的交易手续费所得，均需纳税。
（四）德国：认定加密资产具有货币和财产双重属性
德国对于加密资产的态度十分开放。早在2013年，德国财政部就已经开始关注加密货币的发展问题，并发布了相关的政策文件。可以说，德国实际上是世界范围内第一个官方承认比特币等加密货币交易合法的国家。在税收政策方面，德国将加密货币界定为具有货币和财产双重属性的特殊产物，并明确规定：个人投资者买卖加密货币可以适用免税政策，但若是用于经营等商业目的进行加密货币买卖，则需按规定缴纳所得税和资本利得税。
（五）日本：对加密资产的认可度较高，税收监管机制较为完善
日本对于加密货币的交易及其发展有着较大程度的包容性。2016年，日本政府通过《数字货币监管法案》，将加密货币纳入税收监管体系，并在这一法案中部分认可了加密货币的货币属性，将其界定为“法定货币的类似品”。2017年，日本政府修订《支付服务法案》，正式将比特币作为虚拟货币进行税收监管，承认其作为支付手段行使购买力的合法性，推动了比特币等加密货币在日本的发展。日本还将加密货币的税务属性认定为财产，将与加密货币交易相关的个人收入按照15%～55%的税率征收个人所得税。此外，日本还对《消费税法》进行了更新，规定在使用加密货币作为支付手段购买商品或服务时，取消税率为8%的一般消费税的征收。
（六）国际组织：加密资产税收政策的协调
1.欧盟：持续完善加密资产税收政策。欧盟对加密资产实施的税收政策首先体现在增值税上。在Skatteverket 诉 David Hedqvist 案中，欧盟法院将兑换环节的加密货币认定为金融资产属性，相关中介行为认定为金融服务。在案件结束裁决后，欧盟又根据此案就其他情形下的加密货币增值税处理进行了进一步的解释说明，即对于“挖矿”环节、储存环节、兑换环节中涉及的加密货币交易所得，均属于增值税应税范围。但“挖矿”环节、兑换环节可以根据欧盟增值税指令第135条第（1）款的相关规定适用免税政策。对储存环节而言，第三方中介平台收取的数字钱包使用手续费，可以适用金融服务免税条款，除此之外的其他中介所得应当缴纳增值税。更进一步地，欧盟委员会还提议，未来将对包括加密货币和NFT在内的加密资产的销售收益征收30%的统一税。
此外，欧盟也极为关注加密资产的监管和情报交换工作。早在2019年，欧洲银行管理局就起草了一份强化加密资产监管建议的报告。在此基础上，2021年，欧盟委员会还出台了《欧盟行政合作指令（第八版）》，规定通过帮助监管部门自动交换关于加密资产和电子货币的税务信息等方式，实现对使用加密资产、电子货币和其他数字产品的投资、支付和收入的精准税收监管。
2.OECD：持续推动将加密资产纳入税收情报交换体系。2020年10月，OECD发布《虚拟货币征税：税收处理概述与新出现的税收政策议题》，全面梳理了加密货币的概念、分类及性质，总结了50多个司法管辖区关于加密货币所持有的征税理论与征管实践的异同规律，致力于推动世界范围内针对加密货币税收征管问题形成共识，呼吁各国政府关注加密货币问题，加强对加密货币的税收监管，同时防范加密货币对全球金融稳定可能造成的潜在危害。2022年10月，OECD发布了《加密资产报告框架和对共同报告标准的修订》（Crypto-Asset Reporting Framework and Amendments to the Common Reporting Standard，CARF）报告，规定以标准化的方式报告加密资产交易的税收信息，以便每年与纳税人居住辖区自动交换此类信息，主要内容包括规定加密资产的范围、从中介机构收集的报告数据类型、定义需要报告的交易以及尽职调查程序等。CARF报告的发布表明，OECD在关注加密资产税收政策的基础上将重点放在加密资产交易相关的情报信息方面。该政策的实施有望进一步提高加密资产的全球税收透明度。

二、国际经验总结

总结梳理前述国家和国际组织针对加密资产出台的税收政策可以发现，由于经济和加密资产行业发展状况的不同以及税收体系的差别，各国政府和国际组织针对加密资产实施的税收政策存在较大差异，但总体而言仍有以下四个共同点。
（一）大部分国家将加密资产定性为财产，相关税收政策体系不断完善
从对加密资产的定性看，美国、英国、法国等国家都将加密资产的税务属性认定为一项金融资产或财产，在征税上借鉴了传统股票、债券投资的相关模式，根据加密货币交易时的市场公允价值，减除初始取得加密货币的原始成本，按照这部分价差确认应纳税所得额，并根据各国实际情况征收个人所得税或者资本利得税。也有部分国家如德国，将加密资产界定为具有货币和财产双重属性的特殊产物。
总体而言，随着加密资产的迅猛发展，越来越多的国家和国际组织已经意识到对加密资产进行市场监管以及从税收角度进行规制的重要性，针对加密资产实施的各类法律法规、政策文件、规范标准正在持续完善和不断发展。近期，随着更多加密资产类型如NFT、稳定币乃至元宇宙、Web3等新概念、新技术的兴起，各国政府和国际组织针对加密资产实施的相关税收政策密集出台，监管体系不断得以完善。
（二）从不同交易环节出发，确定相关税种
从各国政府和国际组织出台的税收政策看，主要结合加密资产本身特质及现有的税收制度综合进行考量后设计。以加密货币为例，其不同的交易环节均可能形成经济收入，各国主要从取得（挖矿）、储存持有、出售或兑换三个环节出发，确定加密资产的征税方式。例如：美国、英国、法国在取得、出售或兑换环节均将加密资产收入计入收入总额，投资者个人需申报缴纳个人所得税，相关中介交易机构需申报缴纳企业所得税；日本除在取得、出售或兑换环节征收所得税外，还在储存持有环节将加密资产作为私人财产的组成部分征收遗产税；此外，部分国家还针对加密资产的相关所得征收资本利得税（如英国、法国和德国）。欧盟则将加密资产的取得、储存持有、出售或兑换三个环节都纳入增值税应税范围，但部分情况可适用金融服务免税条款。
（三）针对加密资产的税收监管及信息追踪能力得到提升
加密资产作为科技发展的产物，基于区块链的分布式记账技术决定了其具有去中心化、匿名性等特性。这种特性使得加密资产易被滥用于洗钱、诈骗等违法犯罪活动中，而难以被税务部门识别并进行有效监管。因此，各国政府均积极探索从税收监管的角度降低加密资产的高保密性，以有效获取加密资产的相关交易信息。综合而言，各国主要采取的信息追踪方式为政府间接获取信息。如美国、英国等国家，在信息追踪方面采取强制上报的基本模式，并从供给和需求两侧同时进行监管，如要求加密资产交易中介、加密资产交易平台严格执行KYC和AML协议，要求加密资产所有人或使用人在纳税申报单中主动填写虚拟货币相关交易信息。这有助于从源头上对加密资产实现信息追踪，从而有效促进包括税收监管在内的整体监管体系的不断完善。
（四）信息交换机制逐渐建立，国际间互通合作加强
由于加密资产具有较强的跨国流动性，基于区块链技术的相关交易信息具有较高的保密性，使得加密资产信息隐匿的问题被各国政府和国际组织高度关注。OECD和欧盟均对将加密资产纳入国际间信息交换体系提出了新的要求，并表达了以加密资产的税收问题研判进一步推动国际间协作的愿景。

三、对我国的启示

加密资产诞生至今，已经历了十余年的发展与创新。随着市场的逐步完善，越来越多投资者开始加入其中，形成了万亿元级别的交易规模。同时，由于加密资产本身具有较高的跨国流动性，相关交易不受国界限制，伴随新的加密资产类型及应用不断衍生发展，对加密资产的税收监管问题需引起足够的重视。
（一）适时考虑将加密资产定性为财产，纳入税收监管体系
2021年以来，我国本着对人民负责的态度，对加密货币的“挖矿”、炒作等行为发布了系列禁令，有力打击了加密货币相关违法犯罪活动，保护了人民群众的财产安全。然而，随着加密资产概念内涵和外延的不断扩展，元宇宙、Web3等领域持续创新以及相应资产规模的不断增长，加密资产对当前资产体系的替代和侵蚀不容小觑。有鉴于此，在当前做好防范和处置加密货币“挖矿”、炒作等行为的同时，应密切关注各国和国际组织针对加密资产出台的一系列相关税收政策，综合研判国际国内相关局势，待时机成熟时，可将加密资产定性为财产，纳入税收监管体系，通过税收手段加强对加密资产的监管。这不但有利于促进税收横向公平和纵向公平，也有助于完善跨部门综合金融监管体系，防范治理洗钱等非法金融交易，进一步规范财富积累机制。同时，可结合美国和欧盟针对加密资产的相关经验，对个人或某些特殊环节的加密资产交易免税或设置一定阈值，以利于相关政策的平稳有序推进。
（二）从交易环节出发，结合我国税制相机确定征税方式
在具体的政策设计环节，可积极借鉴国际经验，结合加密资产的取得、储存持有、出售或兑换三个交易环节的经济实质以及我国现行税收制度，审慎确定加密资产的征税方式。
对于取得环节的收入，在条件成熟时可考虑将其纳入所得税和增值税的征税范围，根据取得的加密资产公允价值，扣除相应成本费用，通过汇算清缴的方式计算缴纳企业所得税、个人所得税以及代理服务的相关增值税。
对于储存持有环节的收入，暂不纳入征税范围。基于持有人的所有权和支配权，这部分价值波动实际上是属于持有人所属财产的价值波动，因而部分国家将这部分收益纳入财产税、遗产税征收范围。当前，我国尚未对金融资产开征财产税或遗产税，因此，在储存持有环节，可暂不将加密资产纳入征税范围。
对于出售或兑换环节，可以考虑比照其他财产纳入所得税和增值税征税范围。大部分国家将加密资产认定为财产性质，并将其纳入适用于传统资产交易的相关税收政策之中，并与传统股票、债券等投资性资产同等考虑。对加密资产在出售环节获得的收益课征所得税、增值税，已经开征资本利得税的国家还会征收资本利得税。就我国而言，在出售环节可将加密资产与其他资产统一处理，征收所得税和增值税。在加密资产的兑换环节，应当根据加密资产兑换标的不同予以区分。使用加密资产兑换法定货币，应当视同资产处置出售，按照兑换时的实际公允价值所得确认收入。同时，相应的原始取得成本及相关费用应当允许在收入中进行扣除。如果使用加密资产兑换其他商品或服务，应当进行视同销售处理，适用“以物易物”及非货币性资产交换的相关处理准则。
（三）加强监管，推动建立加密资产信息追踪机制
在对加密资产开展监管的诸多环节中，将会存在各类困难与挑战。但亟须关注的是如何解决因加密资产的高保密性、匿名性等特征而无法对其交易信息进行有效追踪与获取问题。对于此类问题，可借鉴国际经验，在合适的时机强化NFT等加密资产的监管，规定交易平台以及各交易主体履行强制上报义务，要求加密资产交易中介、加密资产交易平台执行KYC和AML协议，要求加密资产所有人或使用人在纳税申报或汇算清缴中主动申报加密资产的相关交易。通过对交易双方上报信息的交叉稽核，从源头上对加密资产的交易信息进行追踪，防范错报、少报、漏报和偷逃税等问题的发生。同时，还要加强市场准入制度，加强加密资产市场的规范化管理。
（四）纳入信息交换体系，加强国际间互通合作
加密资产存在较强的跨国流动性，推动实施针对加密资产的国际间信息交换机制十分必要。当前，欧盟已出台《欧盟行政合作指令（第八版）》，将加密资产和电子货币纳入国家间自动信息交换。OECD已发布新的全球税收透明度框架，以标准化的方式自动交换加密资产交易的税务信息，同时也在对共同申报准则（Common Reporting Standard，CRS）进行一系列修正，将新的金融资产及相关的中介机构纳入。作为CRS参与国，我国应积极关注并参与CARF和CRS的制订和修改，完善相关国内法，实现对加密资产全球化监管体系的逐步构建，进一步防范通过加密资产跨国交易等方式实现资产转移、隐藏真实交易等非法行为。
此外，加密资产作为数字经济的一部分，在税收管辖权分配上可能存在争议。因此，要加强与各国间的良性沟通，努力构建双边、多边合作机制，通过完善税收协定等方式共同解决因加密资产等新兴资产带来的税收管辖权冲突。例如，可通过明确所得来源地的认定方式，保障来源国的合法征税权，并对加密资产所有者居民国的征税权予以详细规定，从源头上防止出现双重征税或双重不征税问题。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）

欢迎按以下格式引用：
陈宇，牛恺玥.加密资产税收政策的国际经验及对我国的启示[J].税务研究，2022（12）：86-92.


-END-
●“构建高水平社会主义市场经济体制”中的税收定位
●国家现代化与税收法治的完善
●坚持以人民为中心的发展思想 持续深化税制改革
●优化留抵退税“快退、退准”机制 夯实增值税全链条管理基础
●深化留抵退税“五措并举”工作机制应用研究
●税收大数据在国家治理中的价值实现路径探析
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