敦煌十年：经济发展与财政收支！

李威03

敦煌十年：经济发展与财政收支
（第1173期）
敦煌，甘肃省县级市，由酒泉市代管，位于河西走廊的最西端，地处甘肃、青海、新疆三省（区）的交汇处，总面积3.12万平方千米，下辖9个镇。敦煌是丝绸之路的节点城市，以“敦煌石窟”、“敦煌壁画”闻名天下，是世界遗产莫高窟和汉长城边陲玉门关、阳关的所在地，为甘肃省四大绿洲之一。自2100多年前汉武帝“据两关、列四郡”（两关：玉门关、阳关；四郡：武威、张掖、酒泉、敦煌）起，敦煌作为丝绸之路中西交通中转站和西域门户，曾有“使者相望于道，商旅不绝于途”的盛景，更有《旧唐书·地理志》记载“天宝年间元宵灯会，长安第一，敦煌第二，扬州第三”的辉煌。

图1 酒泉市行政区划图
2022年5月5日，敦煌市发布了2021年国民经济和社会发展统计公报，经初步核算，2021年全市生产总值83.83亿元，同比增长5.2%。其中：一产增加值12.16亿元，同比增长6.2%；二产增加值19.28亿元，同比增长7.4%；三产增加值52.39亿元，同比增长4.2%，三次产业结构为14.51%:23.00%:62.49%，人均生产总值45253元，比上年增加3279元，同比增长7.81%。2021年全年一般公共预算收入完成5.34亿元，同比增长41.8%；一般公共预算支出完成18.44亿元，同比增长7.77%。总的来看，全市经济稳步前行，乡村振兴各项工作扎实推进，民生福祉持续改善，社会事业不断进步，实现了“十四五”良好开局。
如果从更长的一个时期来回顾，可以更加全面地反映敦煌市经济财政的发展趋势和内在特征。通过分析2012—2021年新时代以来敦煌市的经济财政数据，可以更清晰地刻画敦煌市这十年间的发展和变化，同时也有助于敦煌市在未来实现经济高质量发展。

一、敦煌市十年经济发展
十年来，敦煌市GDP在波动中呈上升趋势，从2012年的78.26亿元增长到2021年的83.83亿元，增长幅度较小。具体来看，2012—2016年敦煌市GDP呈缓慢增长趋势，于2016年达到峰值106.39亿元；在之后的五年里，敦煌市GDP始终未超越此峰值。GDP增长率在十年间波动较大，2012—2014年GDP增长率均在10%以上，2015—2021年GDP增长率出现大幅波动，特别是2017年、2019年和2020年这三年，GDP呈现负增长态势，增长率分别为-12.47%、-17.28%和-4.87%，十年间GDP平均增速为3.35%（见图2）。


图2 敦煌市2012—2021年GDP及增长率
十年间，敦煌市三次产业结构均为“三、二、一”的格局。从第三产业来看，十年间其在产业结构所占的比重中整体处于上升趋势，从2012年的50.57%上升至2021年的62.49%，增加了1.24%。具体来说，2012—2018年敦煌市第三产业所占的比重持续上升，在2018年达到十年间第三产业最高比重（73.56%），之后四年开始逐渐下降。从第一、二产业来看，所占比重变化趋势不尽相同，整体来看，十年间第一、二产业所占比重呈下降趋势，第一产业从2012年的17.00%下降到2021年的14.51%；第二产业从2012年的32.43%下降到2021年的23.00%。具体来讲，第一、二产业2012年至2018年逐年下降，达到最低比重分别为9.03%、17.41%；2019—2021年，一、二产业所占比重又有所回升（见图3）。

图3 2012—2021年敦煌市三次产业结构占比情况
整体来看，十年间敦煌市年末常住人口呈下降趋势，从2012年的18.75万人下降至2021年的18.53万人，减少了0.22万人。其中，2012—2015年，敦煌市年末常住总人口在缓慢增加，2016年出现突然下降之后又开始恢复上升状态；直到2020年和2021年，年末常住人口总数出现断层式下降，从2019年的19.18万人下降到2020年的18.52万人，减少了0.66万人。从增速来看，波动幅度较大。其中，仅2017年的人口增速超过1.00%，达到2.09%；在2016年和2020年，敦煌市年末常住人口呈负增长，增长率分别为-1.32%、-3.44%（见图4）。

图4 敦煌市2012—2021年年末常住人口数
综合敦煌市十年经济发展，可以看出敦煌市十年间GDP增长幅度小，波动较大，呈现出一定的不稳定性；产业结构均呈现出“三、二、一”结构的产业格局；近两年年末常住人口总数下滑严重，现状不容乐观。
二、敦煌十年财政收入发展
（一）敦煌市财政收入规模
敦煌市2012—2021年地方财政收入在反复波动中增长，但整体水平较低。敦煌市财政收入从2012年的2.67亿元增长到2021年的5.34亿元，增长了2.00倍；其中，在2016年达到最高值5.85亿元。从十年间敦煌市财政收入增速来看，波动幅度大。十年财政收入增速平均水平为11.99%，2016—2020年连续五年财政收入增速跌破十年平均增速，尤其是2017年和2020年，敦煌市财政收入呈现负增长，这两年增速分别为-14.49%、-30.49%；2021年财政收入增速达到十年最高，为41.80%（见图5）。这整个波澜起伏的过程也说明了敦煌市财政收入增长的不稳定性。

图5 2012—2021年敦煌市一般公共预算收入规模及增长率
（二）敦煌市税收收入和非税收入规模
敦煌市2012—2021年税收收入不断增长，从2012年的1.93亿元增长到2021年的3.76亿元，十年间增长了1.83亿元，增长了1.95倍。其中，2015年达到十年间税收收入最高值（4.08亿元）；十年间税收收入平均水平为3.25亿元。整体来看十年间税收收入增速，波动幅度较大，十年增速平均水平11.93%。在2012-2014年，税收收入增速保持在29%以上，2014年达到了47.50%；在之后的七年里，仅有2015年、2019年和2021年税收收入是正增长，三年的增速分别为6.63%、4.02%和38.93%；增速最低的是2020年，为-18.79%，这一定程度上是受到减税降费政策的影响。
敦煌市2012—2021年的非税收入也在不断增长，从2012年的0.74亿元增长到2021年的1.58亿元，增长了2.14倍。其中，2019年、2018年和2016年的非税收入最突出，2019年达到十年间非税收入最高值（2.09亿元）。从整个非税收入增速变化过程来看，波动幅度比较大，十年间增速平均水平为16.70%。在2015年、2016年，非税收入增速分别达到了82.20%、67.38%；在2014年、2017年和2020年出现了负增长，分别为-14.52%、-15.51%和-49.16%，2020年之后，非税收入增速又有所回升，到2021年达到了49.10%（见图6）。

图6 敦煌市2012—2021年税收收入和非税收入及增长率
（三）敦煌市财政收入质量
整体来看，2012—2021年敦煌市财政收入质量有所下降，从2012年的72.19%下降到2021年的70.36%，下降了1.83%。税收收入在财政收入中所占的比重便是财政收入质量，税收收入所占的比重越高，也就意味着财政收入质量越好。敦煌市十年间的财政收入质量平均水平为70.62%，十年间仅有五年的财政收入质量高于平均水平，其中2014年的财政收入质量最高，达到85.10%，2015年和2013年次之，分别达到76.98%、76.80%。2016—2019年四年的财政收入质量均不到70%。在近两年，敦煌市财政收入质量又开始呈现出下降趋势（见图7）。这十年财政收入质量变化也能够为敦煌市指明需进一步提高财政收入质量的方向。

图7 敦煌市2012—2021年财政收入质量
（四）敦煌市财政税收负担水平
从敦煌市2012—2021年财政税收的负担水平来看，总体保持缓慢上升趋势。从十年间敦煌市财政负担（财政收入占GDP的比重）来看，从2012年的3.42%上升到2021年的6.37%，增长了2.95%。在2012—2016年，财政负担水平在逐步上升，达到2016年的5.50%之后又有所回落，在2019年，敦煌市财政负担水平达到十年间最高值（6.63%）。伴随近年来减税降费力度的加强，2019年敦煌市的财政负担降到近六年最低的4.84%；十年间敦煌市财政负担平均水平为5.08%。从十年间敦煌市税收负担（税收收入占GDP的比重）来看，从2012年的2.47%上升到2021年的4.48%。其中，仅有五年的税收负担水平超过十年间平均水平（3.55%），分别为2014年（3.80%）、2015年（3.99%）、2016年（3.57%）、2019年（4.08%）和2021年（4.48%）。十年间敦煌市非税负担（非税收入占GDP的比重）也呈现出缓慢上升趋势，十年平均水平为1.53%。2014年为十年间最低水平（0.67%），2019年达到十年间最高水平2.56%，2020年下降到1.37%后又回升到2019年的1.89%（见图8）。

图8 敦煌市2012—2021年财政税收负担水平
从整个财政收入发展过程来看，敦煌市2012—2021年十年间财政收入发展水平较低，不稳定性较明显。从财政收入规模和增速来看，整体规模较小，增速波动幅度较大；从税收收入和非税收入来看，税收收入和非税收入关联性不高；从财政收入质量来看，十年间相对保持稳定；再从财政税收负担水平来看，十年基本保持缓慢增长的态势。基于以上分析，能够为敦煌市在财政收入方面所做的下一步努力指明方向，来进一步提高敦煌市的财政收入状况。
三、敦煌市十年财政支出发展
（一）敦煌市财政支出规模
从敦煌市2012—2021年财政支出总体规模来看，基本保持稳定增长态势，从2012年的12.04亿元增长到2021年的18.44亿元，十年间增长了6.40亿元，增长1.53倍。可以看出，2012—2014年和2017—2021年财政支出规模增长比较稳定，变化最大的是2016年，财政支出突破20亿元，达到23.62亿元，但随后又回落到原来平稳增长的状态。另外，从十年间敦煌市财政支出增速来看，波动较大，十年间平均增速为8.83%。其中，十年间仅在2017年和2020年出现负增长，增长率分别为-29.57%、-2.84%；也可以看出，十年间增速变化程度最大的是2016年，达到最高57.52%，随后又急速下降到2017年的-29.57%，降低了87.09%（见图9）。

图9 敦煌市2012—2021年财政支出规模及增长率
（二）敦煌市财政收支差额
从敦煌市财政收支差额来看，十年间财政支出规模均高于财政收入规模。2012—2015年，敦煌市财政收支差额基本保持稳定；在2016年，财政收支差额达到十年间最大值（17.77亿元）；2017年又回落到11.63亿元，之后几年又保持缓慢增长的趋势，到2020年和2021年，敦煌市财政收支差额达到13.35亿元和13.10亿元的规模（见图10）。

图10 敦煌市2012—2021年财政收支差额
（三）敦煌市财政自给率
从敦煌市2012—2021年财政自给率来看，十年间财政自给率较低，波动幅度较大，十年平均水平为28.46%。财政自给率指的是地方一般公共预算收入与地方一般公共预算支出的比值，财政自给率的高低往往能够反映一个地方的财政发展健康程度。十年间，只有四年（2012年、2013年、2016年和2020年）的财政自给率低于十年平均水平；2012—2015年，敦煌市财政自给率稳步上升，到2015年达到十年间最高值35.36%；在2016—2021年，敦煌市财政自给率在30%左右上下波动；在2020年降低至十年最低值22.01%（见图11）。因此，敦煌市需在财政收支发展健康上做出进一步努力，即需进一步稳定提高本市财政自给率。

图11 敦煌市2012—2021年财政自给率
综合以上财政支出规模、增速、财政收支差额和财政自给率的分析可以发现，敦煌市需要进一步在这几方面的稳定性上做出努力，尤其是在财政自给率层面要苦下功夫，来优化敦煌市财政的健康状况。

四、敦煌市政府债务规模
敦煌市从2015年开始公布政府债务相关数据，所以接下来我们对2015—2021年六年的政府债务规模进行分析。
（一）敦煌市2015—2021年政府债务余额
整体来看，2015—2021年敦煌市年末政府债务余额持续增长，从2015年的2.90亿元增长到2021年的29.12亿元，六年间增长了26.22亿元，增长了10.04倍。其中，2015—2017年年末政府债务余额均在10亿元以下，分别为2.90亿元、5.85亿元和7.43亿元；2018年的政府债务余额为13.13亿元；2019年、2020年和2021年连续三年年末政府债务余额突破20亿元，分别达到了23.89亿元、25.95亿元和29.12亿元（见图12）。

图12 敦煌市2015—2021年年末政府债务余额
（二）敦煌市2015—2021年债务负担率
从债务负担率来看，敦煌市2015—2021年债务负担率持续上升，六年平均债务负担率为21.16%。地方债务负担率=当年地方债务余额/地区GDP，债务负担率能够反映一个地区政府债务对本地经济的影响，国际上认为该项指标的警戒值为60%，债务负担率越高，会导致经济发展速度越缓慢。敦煌市2015—2021年间的债务负担率均在60%以下；2015—2017年的债务负担率在2%—10%之间；2018年为13.29%，债务负担率相对较低；2019—2021年敦煌市的债务负担率均突破了29%，分别为29.23%、33.37%和34.73%（见图13）。但由于这六年债务负担率一直保持增长的趋势，所以敦煌市需在债务负担率的稳定或者下降方面做出更大努力，让敦煌市政府债务对本市经济的影响进一步缩小。

图13 敦煌市2015—2021年债务负担率
（三）敦煌市2015—2021年债务率
首先，这里所说的债务率是指当年地方债务余额与地方政府综合财力的比值，因为受到转移支付等因素的影响，各个地方衡量债务水平的指标不能仅用债务余额除以GDP，还需要与政府综合财力相比，其中，地方政府综合财力=地方一般公共预算收入+地方政府性基金预算是收入+地方国有资本经营预算收入+税收返还和一般转移性支付。债务率主要测评当地政府对偿还债务能力的把控，该指标越低，表明政府偿债还能力越强，国际上通行的标准在100%—120%之间。其次，对比国际通行标准来看，近三年，敦煌市政府在债务偿还能力方面不太乐观。2015—2018年，敦煌市债务率相对较低，分别为21.79%、38.80%、49.66%、83.46%，表明政府债务偿还能力也较强；在近三年，敦煌市债务率达到了146.90%、157.47%、154.59%（见图14），超出了国际通行标准，政府债务偿还压力较大。

图14 敦煌市2015—2021年债务率
从整个敦煌市政府债务规模来看，不管是年末政府债务余额还是地方债务负担率，又或是敦煌市债务率，都处于增长态势。如果在未来几年或几十年依然呈此态势增长下去，必然会对敦煌市经济的健康发展造成较为不利的影响。

五、结语
本文分别从经济发展、财政收入规模、财政支出规模分析了敦煌市2012—2021年的发展状况，同时也对政府债务规模做了简要阐述，分析得出：在经济发展方面，十年间GDP增长幅度较小，增速波动幅度较大；十年间三次产业结构均呈现出“三、二、一”结构的产业格局；年末常住人口变化较大，特别是近两年年末常住人口数下降严重。在财政收入方面，十年间敦煌市财政收入整体规模较低，同时具有较强的不稳定性；财政收入增速变化幅度较大；税收收入和非税收入关联度低，增速变化波澜起伏；财政收入质量相对稳定；财政税收负担缓慢上升。在财政支出方面，财政支出规模整体处于逐年递增状态；在财政支出规模均大于财政收入规模的基础上，差距也在逐渐拉大，即收支差额进一步增加；财政自给率也有待进一步提高。在政府债务规模方面，2015-2021年年末政府债务余额在逐渐上升；五年间债务负担率也在加重，即政府债务对本地区经济发展的影响也在加深；政府对债务的偿还能力有所下降。
综合以上结论，在未来敦煌市需要：第一，全面推进乡村振兴，加大财政资金方面的帮扶力度，持续加快农业农村现代化，促进农民持续增收。全面落实产业、就业、教育、医疗和兜底保障等政策措施，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。扎实推进优势特色产业三年倍增行动，调优种植产业结构，引进新品种、新技术，提升特色林果标准化生产水平。深化农村集体产权制度改革，规范农村产权流转交易市场，壮大村级集体经济。建设“数字乡村”，构建新型农村信息服务系统，推动物联网、地理信息、智能设备等信息技术与农业生产、农村生活全面深度融合。第二，加大文物遗产保护资金投入力度，落实各项财政税收优惠政策，推动优势产业高质量发展。坚持保护优先，推进区域联动，强化产业融合，将文旅资源优势转化为产业发展优势，聚力打造文化高地、旅游胜地。把文旅融合作为关键举措。实施敦煌文化和旅游品牌推广工程，高质量办好“一会一节”，吸引更多国际会议、大型演艺等会展项目落地敦煌。建立国有上市企业资源库，培育推动国有文旅企业上市。大力发展精品民宿集群，全面提升沙漠露营基地服务功能，整合策划精品徒步线路，发展研学旅游，打造高端户外旅游品牌。联合航空公司、景区景点、会展场馆、宾馆酒店、旅游公司等各方资源，培育淡季服务品牌，逐步扩大冬春旅游市场。第三，坚持以民为本理念，扎实推进民生工程，持续增进民生福祉。全力保障和改善民生，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，补短板、强弱项，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。大力发展社会事业。持续加大民生领域投入力度，优化教育资源配置，破解“大班额”“入园难”等问题。全面推进健康敦煌建设，完善疾病预防和突发公共卫生事件应急处置体系，加强基层公共医疗卫生基础建设。建设多功能、综合性、高标准的大型体育场馆，提升文化体育服务水平。实施高精度地基授时系统敦煌授时台建设项目。抓好“菜篮子、米袋子”工程，构建粮食蔬菜供销服务体系。落实就业优先战略，加大创业扶持力度，强化职业技能培训，引进教育卫生等领域急需紧缺人才，统筹做好重点群体就业。加快推进全国民族团结进步示范市创建，筑牢民族团结进步基石。积极推进双拥共建工作，做好驻地部队和退役军人服务保障。加强与青海油田公司在文化、教育、医疗、疫情防控等领域友好合作，深化地企交流，推动共赢发展，奋力谱写敦煌经济社会高质量发展新篇章！
注：本文数据资料来源于甘肃省统计局和敦煌市人民政府官方网站。
作者：李永海、杨北斗

新的一岁，万分努力！
今天是杨北斗同学的生日，兰财税海研语全体成员愿他生日快乐！愿他在新的起点、新的战场上，披荆斩棘，所愿皆所得！