【特别关注】EU希望用来拯救支柱二指令的“加强合作（EnC)”到底是个啥？

李威03

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来源：EU官网
编译：思迈特财税国际税收服务团队
前言
今年上半年，EU支柱二全球最低税指令草案在经过3月15日，4月5日，5月24日，6月17日等多次“折腾”后以失败而告终。在上半年法国担任欧盟理事会轮值主席国期间6月17日（周五）的最后一次ECOFIN会议上，由于匈牙利的反复，在最后一刻说了No，导致EU全球最低税在今年上半年“折戟”，因为根据《欧盟运作条约》(TFEU)第115条规定该全球最低税指令必须获得欧盟所有27个成员国一致同意才能生效。
在匈牙利否决该指令后，法国财长Le Maire及欧盟委员会等一直在寻求通过其他有效方式使该全球最低税在欧盟获得通过，如“加强合作（EnC)”就是讨论得比较多的方式。那么这个EU希望用来拯救全球最低税指令的“加强合作”到底是个啥？
EU关于加强合作（EnC)的相关法律规定
通过EnC制定立法的法律权力主要在《欧盟条约》（TEU）第20条和《欧盟运作条约》（TFEU）第326-334条中进行了相关规定。
TEU第4篇关于EnC的条款第20条规定：
1、希望在欧盟非排他性权限框架内建立EnC的成员国可以利用其机构并通过适用条约的相关规定行使这些权限，但须遵守本条和《欧盟运作条约》（TFEU）第326—334条规定的限制和详细安排。
2、EnC应旨在进一步实现欧盟的目标、保护其利益并加强其一体化进程。根据TFEU第328条，此类合作应随时向所有成员国开放。
3、当确定这种合作的目标不能由整个欧盟在合理期间内实现时，授权EnC的决定应作为最后手段由理事会通过，并须至少有9个成员国参与。理事会应按照TFEU第329条规定的程序行事。
4、理事会的所有成员国均可参与其审议，但只有代表参与EnC的成员国的理事会成员才能参与表决。TFEU第330条规定了该表决规则。
5、在EnC框架内通过的法案应仅对参与的成员国具有约束力。它们不应被视为加入欧盟的候选国必须接受成果的一部分。
TFEU第六部分机构与财政条款第三篇加强合作之第326—334条规定:
1、任何EnC都应遵守条约和欧盟法。这种合作不应损害内部市场或经济、社会和领土凝聚力。它不应构成成员国之间贸易的障碍或歧视，也不应扭曲它们之间的竞争。
2、任何EnC都应尊重未参与成员国的能力、权利和义务。这些成员国不应妨碍参与成员国的实施。
3、在建立EnC时，应向所有成员国开放，但须遵守授权决定规定的任何参与条件。除这些条件外，还应在任何其他时间向它们开放，但须遵守在该框架内已通过法案。委员会和参与EnC的成员国应确保它们促进尽可能多的成员国参与。委员会、欧盟外交和安全政策高级代表应酌情定期向欧洲议会和理事会通报EnC的进展情况。
4、希望在条约所涵盖的某一领域EnC的成员国，除专属权限和共同外交与安全政策领域外，应向委员会提出请求，并具体说明拟议EnC的范围和目标。委员会可就此向理事会提出提案。如果委员会未提出提案，应将未提出提案的原因告知相关成员国。理事会应根据委员会提案并在获得欧洲议会的同意后，授权进行以上所述的EnC。
5、希望在共同外交和安全政策框架内EnC的成员国的请求应向理事会提出。同时应将其转交给欧盟外交与安全政策高级代表，由其就提案的EnC是否符合欧盟的共同外交与安全政策提出意见，并由委员会提出意见特别是关于提案的EnC是否与其他欧盟政策一致。它还应转交给欧洲议会以供参考。EnC的授权应由理事会一致行动决定授予。
6、理事会的所有成员国均可参与审议，但只有代表参与EnC的成员国的理事会成员才能参与表决。但一致意见仅由参与成员国代表的表决构成，应根据第238(3)条明确定义合格多数。
7、任何成员国如希望参与以上所述某一领域中正在进行的EnC应将其意愿告知理事会和委员会。委员会应在收到告知之日起4个月内确认有关成员国的参与。必要时应注意到参与条件已经满足，并应在EnC的框架内采取任何必要的过渡措施，以适用已通过法案。但是，如果委员会认为参与条件尚未满足，则应说明为满足这些条件而采取的安排，并应设定重新审查请求的截止日期。在该截止日期到期时，它应根据以上规定的程序重新审查请求。如果委员会认为仍未满足参与条件，有关成员国可将此事提交理事会，理事会应就该请求作出决定。理事会也可以采用委员会提案所述的过渡措施。在此情形下理事会应一致行动。
8、任何希望在共同外交和安全政策框架内参与正在进行的EnC的成员国应将其意愿告知理事会、外交和安全政策欧盟高级代表和委员会。理事会应在征询欧盟外交与安全政策高级代表并在必要时注意到已满足参与条件后，确认有关成员国的参与。理事会还可以根据高级代表的提议，就EnC框架内已通过法案的实施采取任何必要的过渡措施。但是，如果理事会认为参与条件尚未满足，则应说明为满足这些条件而采取的安排，并应设定重新审查请求的截止日期。在此情形下理事会也应一致行动。
9、实施EnC所发生的费用，除机构所需的行政费用外，应由参与的成员国承担，除非理事会所有成员在咨询欧洲议会后一致行动而另有决定。
10、如果在EnC的情况下可能适用的条约条款规定理事会应一致行动，则理事会应根据上述规定的安排一致行动，可通过一项决定规定将由合格多数行动。如果在EnC的情况下可能适用的条约条款规定理事会应根据特别立法程序行动，则理事会可根据上述规定的安排一致行动，通过一项决定规定理事会将根据普通立法程序行动。理事会应在征询欧洲议会意见后行动。注意该规定不适用于具有军事或国防影响的决定。
11、理事会和委员会应确保在EnC背景下开展活动的一致性以及此类活动与欧盟政策的一致性，并应为此目的进行合作。
结语
综上分析，在欧盟法律框架内采用“EnC”需要符合以下8个条件：1、能促进欧盟目标的实现，保护或增加其利益；2、遵守各项条约原则，且不破坏欧盟之单一制度架构；3、仅作为“最后手段”；4、至少9个成员国参与；5、不影响共同体法；6、不影响未参与成员国的权利义务及利益；7、允许未参与国可随时加入，只要后续加入国遵守在该法律框架下已作出的决定；8、未参与成员国不得妨碍其他成员国所进行的EnC。可以看出，这个EnC的程序冗长且复杂。首先，由至少9个成员国向欧盟委员会提交EnC请求；第二，欧盟委员会草拟一份提案并提交理事会。在征询欧洲议会意见之后，理事会采用有效多数规则进行表决。在这一阶段，理事会的任一成员可以请求将该事项提交欧洲议会；最后，该事项将返回理事会，交由其按有效多数规则进行表决。
此外，2018年10月欧洲议会发布了一份研究报告《欧盟EnC的实施》，该研究报告由欧洲议会公民权利和宪法事务政策部应宪法事务委员会的要求委托，根据历史背景审查了有关EnC的法律规定以及迄今为止数量非常有限的实施EnC的倡议。基于这些见解，就如何优化这种差异化整合的“标准化和通用框架”提出了具体的想法，涉及效率、效率和合法性问题。据该研究报告统计，欧盟在EnC程序方面至今仅采用了5次：申根协议、离婚条例、单一专利、国际夫妇的财产制度及金融交易税。大家应该注意到在这5次采用EnC的事项中没有EU一直在推动的共同统一企业所得税税基（CCCTB），尽管欧盟委员会花了数年时间启动和重新启动CCCTB，但最终认为没有理由足以使其引发“EnC”。而对于2012年通过EnC推进欧盟金融交易税来说，欧盟委员会当时获得了11个参与成员国的支持，其中一个成员国爱沙尼亚已经放弃了该项目。但至今10年过去了，大家还一直仍在等待该税法的实施。所以很多专家学者和从业人员等认为通过EnC使支柱二在欧盟达成一致不太现实。
因此，鉴于程序的复杂性以及时间问题（有法律专家和EU官员认为该程序将需要数月时间，而欧盟委员会最晚应在今年年底之前发布支柱二指令），如果可以避免，欧盟官员该宁愿不依赖EnC，而且这一EnC的方式也不利于欧洲大陆的团结。然而，需要特别关注的是，尽管在今年6月初欧盟委员会批准了波兰340亿欧元的复苏计划后放弃了对支柱二指令的否决，但是，据了解至今还没有一笔复苏资金发放给波兰，因此最近波兰“威胁”说，如果欧盟委员会因担心该国近年来司法系统的变化而继续冻结波兰的复苏资金，其将阻止为确保欧盟成员国批准关键的欧盟举措而做出的努力，估计其中就包括支柱二指令。
最近一次ECOFIN会议即将在10月4日举行，期待这次会议上EU全球最低税指令能获得欧盟所有27个成员国的一致同意，而不必再采用EnC方式或各成员国各自“单干”了。
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