原创首发：2022上半年各省份地方债发行规模与结构分析！

李威03

2022上半年各省份地方债发行规模与结构分析
（第1069期）
2022年7月26日，财政部预算司公布了2022年1-6月地方政府债券发行和债务余额情况。数据显示，2022年1-6月，全国发行新增债券40210亿元，其中一般债券6148亿元、专项债券34062亿元。全国发行再融资债券12292亿元，其中一般债券7169亿元、专项债券5123亿元。合计，全国发行地方政府债券52502亿元，其中一般债券13317亿元、专项债券39185亿元。
经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022年全国地方政府债务限额为376474.30亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。截至2022年6月末，全国地方政府债务余额347503亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务144858亿元，专项债务202645亿元。
本期，我们将对2022年上半年我国31个省份的地方债券发行规模、结构及债务负担率进行分析。
一、2022年上半年地方政府债券发行总规模
从各省份地方政府债券发行总规模看，1-6月，各地区债券发行额与经济发展水平紧密相关，各省份地方政府债券发行总规模与地区GDP的相关系数为0.87。广东、山东和浙江居前三位，分别为4717亿元、4049亿元和3097亿元，均超过3000亿元，这三个省份的经济发展水平也位居全国第一、三、四位，四川的发行额也在3000亿元以上；上半年经济发展水平排名第二位的江苏省，政府债券发行总规模则相对靠后，以2441亿元的规模排在全国第八位；河南、河北、北京、江苏、湖北、安徽、江西7个省份的发行额在2000-3000亿元之间；福建、湖南、广西、新疆、重庆、云南、陕西、贵州、山西、辽宁10个省份的发行额在1000-2000亿元之间。2022年上半年甘肃省发行债券990亿元，排在辽宁之后，上海之上。此外，上海、黑龙江、吉林、天津、内蒙古、海南、青海、宁夏、西藏9个省份的发行额也不足1000亿元，最少的西藏还未突破100亿元，仅为68亿元（见图1、2）。

图1：2022年上半年各省份地方债券累计发行额

图2：2022年上半年各省份地方政府债券发行总规模分布图
分地区看，2022年上半年东中西部地区地方债券发行总规模差距较大，东部11个省份地方政府债券发行总规模为24987亿元，占发行总规模的47.59%，显著高于中部、西部地区。中部、西部地区地方政府债券发行总规模相差不大，债券发行总规模分别为14286亿元和13230亿元。
具体到各地区省份，东部地区，地方政府债券发行规模最大的省份是广东，其次是山东和浙江，这三个省份同时也是全国地方政府债券发行规模的前三甲；上海、天津、海南3个省份地方政府债券发行规模位居东部地区后三位，均未超过1000亿元。中部地区各省份之间地方政府债券发行规模差距不大，河南以2852亿元的规模位居中部地区第一位、全国第五位，其次是湖北、安徽和江西，均超过2000亿元，地方政府债券发行规模排在中部地区后三位的分别是山西、黑龙江和吉林，但也超过了800亿元。西部地区，各省份地方政府债券发行规模差距较大，四川一骑绝尘，以3015亿元的规模位居西部地区第一位、全国第四位，且与排名第二位的广西相差1430亿元，近乎第二名的广西两倍多，省份间地方政府债券发行规模的断层现象较为严重，还需进一步均衡。青海、宁夏、西藏3个省份的规模较小，均未超过300亿元，同时，此三个省份也为全国地方政府债券发行规模最小的省份（见表1、图3）。
表1：2022年上半年东中西部各省份地方政府债券累计发行额


图3：2022年上半年东中西部各省份地方政府债券发行额占发行总额比重
与2021年上半年各省份地方政府债券发行总规模情况相对比，可以发现，2022年上半年地方政府债券的发行速度明显快于去年，31个省份中，26个省份的发行总规模均超出去年发行规模，仅有5个省份的发行规模小于去年同期。究其原因，主要包括两方面，一是着眼于我国各省份发展大环境与实施更积极的财政政策需要，新增专项债发行显著前置，监管部门要求今年新增专项债须在6月底之前基本发放完毕。作为落实积极财政政策的重要抓手，专项债券在带动扩大有效投资、稳定宏观经济大盘等方面发挥着重要作用。相关数据显示，今年我国安排新增专项债券额度3.65万亿元，截至6月末，各地已发行新增专项债券3.41万亿元，较以往年度大大提前，充分体现了积极财政政策靠前发力的要求。另一方面，2022年开始实行的一系列大规模留抵退税政策使地方财政趋于紧张，再加上财政支出具有刚性，新冠肺炎疫情的反复扰动等因素，地方政府对资金的需要较为迫切。
具体到各省份，广东两年间的差额最多，达2184亿元，其次是北京和河北，山东、浙江、湖北、江西、河南5个省份的差额也均超过1000亿元，上海、四川、安徽、山西、湖南、广西、福建、江苏8个省份的差额超过500亿元，甘肃差额达415亿元。宁夏、西藏、贵州3个省份的差额较小，均控制在10亿元以内；青海、内蒙古、黑龙江3个省份的差额控制在100亿元以内。地方政府债券发行规模较去年有所降低的省份共有五个，分别是贵州、内蒙古、黑龙江、天津和辽宁，但应注意的是，发行规模即使同比减少，然而其差额并不大，即使是减少最多的辽宁，差额也仅为286亿元（见表2）。
表2：2021年与2022年上半年各省份地方政府债券发行规模差额

从东中西部地区来看，东部地区上半年间的差额明显多于中部、西部地区。东部地区省份两年间的差额达10306亿元，超过10000亿元，而中部地区的差额则为5712亿元，西部地区为3072亿元。具体到各地区省份，东部地区差额最大的省份为广东，今年比去年新增2184亿元的发行额，其次是北京和河北，海南为东部地区新增发行额规模最小的省份，差额仅为290亿元。东部地区的天津、辽宁2个省份今年的发行额较去年有所减少，辽宁减少的最多，减少了286亿元。中部地区，湖北新增发行额最多，为1231亿元，江西和河南新增发行额也均超过1000亿元，吉林是中部地区新增发行额最少的省份，差额为285亿元。中部地区仅有黑龙江1个省份的发行额较去年有所减少，减少了96亿元。西部地区两年间的发行额总体较为平稳，即使是差额最大的四川，也仅为860亿元，并未超过1000亿元，其次是广西和山西，差额分别为567亿元和450亿元，西藏的发行额相比去年增加的最少，仅比去年多发行了3亿元。西部地区的贵州和内蒙古2个省份的发行额较去年有所减少，但减少的并不多，分别是10亿元和27亿元（见表3）。
表3：东中西部地区2022年上半年地方政府债券发行规模比较

二、2022年上半年地方政府一般债券和专项债券结构分析
地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是为没有收益性的公益性项目融资，由一般公共预算收入偿还，后者是针对有一定收益公益性项目，需要靠以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入来偿债。从各省份地方政府债券发行结构来看，1-6月各地区发行的一般债券和专项债券差异较大。
就一般债券发行而言，四川、河北和江苏居前三位，分别为954亿元、766亿元和751亿元，第一位的四川与第二位的河北差距较大，排在第四位的是河南，2022年上半年一般债券发行额为702亿元；湖北、山东和广西3个省份的发行额在600-700亿元之间；浙江、内蒙古、江西、广东、贵州5个省份的发行额在500-600之间，黑龙江、新疆、辽宁、云南、上海、福建、安徽、湖南、陕西9个省份的发行额在300-500之间。2022年上半年甘肃省发行一般债券为260亿元。一般债券发行额最少的省份为西藏，发行额仅为51亿元，其次是重庆和宁夏（见图4、5）。

图4：2022年上半年各省份一般债券累计发行额

图5：2022年上半年各省份地方一般债券发行额分布图
就专项债券发行而言，受监管部门指示，2022年上半年各省份发行速度加快。广东和山东居前两位，远超其他省份，发行额分别为4177亿元和3398亿元，堪比去年本省全年发行规模。浙江、北京、河南、四川、河北5个省份的发行额在2000-3000亿元之间；安徽、湖北、江苏、福建、江西、湖南、重庆、新疆8个省份的发行额在1000-2000亿元之间；广西、陕西、云南、山西、甘肃、天津、吉林、辽宁、贵州、上海10个省份的发行额在500-1000亿元之间，其中，甘肃省发行专项债券730亿元；黑龙江、海南、内蒙古、青海、宁夏、西藏6个省份的发行额不足500亿元，其中，最少的西藏仅发行专项债券17亿元（见6、7）。

图6：2022年上半年各省份专项债券累计发行额

图7：2022年上半年各省份地方专项债券发行额分布图
就一般债券占债券发行总额的比重而言，经济欠发达省份占比相对较高，经济发达省份占比相对较低，即经济欠发达省份更偏向于发行一般债券，经济发达省份更偏向于发行专项债券。具体而言，各地区整体平均占比为33.56%，占比最高的是宁夏，比重为82.84%；青海、西藏和内蒙古3个省份的占比超过60%，分别为75.00%、71.20%和69.10%；黑龙江超过50%，为52.43%。其余26个省份均低于50%，即专项债券的发行规模超过一般债券，占比最低的5个省份分别是山东、安徽、重庆、广东和北京，占比分别为16.08%、15.84%、12.08%、11.45%和10.37%，其中，北京、广东和重庆的一般债券占比不到15%，主要以发行专项债券为主（见图8、9）。

图8：2022年上半年各省份一般债券占总发行量之比

图9：2022年上半年各省份专项债券占总发行量之比
三、2022年上半年地方政府新增债券和再融资债券结构分析
地方政府债券由新增债券和再融资债券构成，前者是地方政府地方公共机构新发行的债券，后者即“借新还旧”债券，是为偿还到期的一般债券和专项债券本金而发行的地方政府债券，不能直接用于项目建设。从各省份地方政府债券发行结构来看，2022年上半年各省份发行的新增债券和再融资债券差异较大。
就新增债券发行而言，广东以4392亿元的发行额稳居第一位，较2021年上半年增长2922亿元，是31个省份中唯一一个超过4000亿元的省份；山东新增债券的发行额超过3000亿元，为3211亿元，位居第二；浙江、河北、河南和四川4个省份的发行额均超过2000亿元；湖北、江西、安徽、福建、湖南、江苏、新疆、重庆、广西和云南10个省份的发行额在1000—2000亿元之间；陕西、北京、甘肃、山西、黑龙江、吉林、贵州、天津、辽宁、内蒙古、海南、上海和青海13个省份的新增债券发行额在100—1000亿元之间；西藏和宁夏的发行额均不足100亿元，最少的宁夏为52亿元；其中，甘肃省的新增债券发行额为860亿元，较2021年上半年增长460亿元（见图10）。

图10：2022年上半年各省份地方新增债券发行额
地方再融资债券，是指发行募集资金用于偿还到期地方政府债券本金的债券。其中再融资一般债纳入一般公共预算管理，用于偿还到期的一般债券本金；再融资专项债纳入政府性基金预算管理，用于偿还到期的专项债券本金，因此再融资债券的发行并不改变地方政府债券余额。再融资债券虽然不能将资金直接用于项目建设，但可为地方政府腾挪财力，缓解偿债压力，亦是地方投融资的重要工具。就2022年上半年各省份再融资债券发行而言，北京居第一位，为1774亿元，是唯一一个超过1000亿元的省份。江苏、山东居于第二位和第三位，分别为932亿元和838亿元；江苏、山东、四川、上海、广西、河南、贵州、安徽、辽宁、湖北、浙江、河北、江西、内蒙古、广东、福建、山西、天津、陕西、云南、黑龙江、重庆、湖南、吉林、新疆和甘肃26个省份的发行额在100—1000亿元之间；青海、宁夏和海南3个省份的发行额均不足100亿元；最少的西藏未发行再融资债券；其中，甘肃省再融资债券发行额为130亿元，较上年下降45亿元（见图11）。

图11：2022年上半年各省份地方再融资债券发行额
四、2022年上半年地方政府债务负担率分析
2022年上半年，全国发行地方政府债券占全国地方一般公共预算和地方政府性基金预算本级收入合计的比重达62.78%。由于大部分地区上半年地方政府性基金预算收入数据未进行公布，本文仅以2022年上半年31个省份地方政府债券发行规模占其一般公共预算收入之比来反映地方政府债务负担率。就地方政府债券发行总规模占一般公共预算收入之比来看，西部地区和东北地区的总体债务负担率较高，东部地区的总体债务负担率较低，地区总体债务负担率与地区GDP的相关系数为-0.47，呈负相关趋势。
地方政府整体债务负担率最高的是吉林，超过230%，达到了236.68%，甘肃排第二位，也超过了200%，为221.97%；青海、广西和新疆3个省份均超过了150%；黑龙江、云南、湖北、重庆、贵州、四川、江西、河南、河北、安徽、湖南、海南和山东13个省份也超过了100%；福建、天津、北京、西藏、辽宁、陕西、广东、浙江、山西、宁夏、江苏和内蒙古12个省份超过50%，债务负担率最低的是上海，仅为25.16%（见图12）。各省份平均总体债务负担率为112.37%，最高的青海和最低的上海相差了9.41倍。
与2021年上半年的同期数据相比，各省份债务负担率总体呈大幅度上升趋势，只有内蒙古、辽宁和黑龙江3个省份的债务负担率有所下降，其他28个省份债务率均有所上升，其中，吉林和甘肃的债务负担率上升超过100%，吉林的债务负担率上升了144.47%。


图12：2022年上半年各省份地方政府债券占一般公共预算收入比重
就地方政府一般债券发行规模占一般公共预算收入之比来看，基本呈现较为一致的趋势，西部地区和东北地区的一般债券债务负担率较高，东部地区一般债券债务负担率较低，地区一般债券债务负担率与地区GDP的相关系数为-0.55，呈负相关趋势。最高的是青海，也是债务负担率唯一超过100%的地区，达到了133.83%，债务负担率较高；黑龙江、吉林、广西和西藏4个省份也超过了60%，其他省份均在60%以内，广东、北京和上海的债务负担率较低，均不足10%，最低的广东仅为8.02%（见图13）。各省份平均一般债券债务负担率为37.25%，最高的青海和最低的上海相差了16.69倍。
与2021年上半年的同期数据相比，各省份一般债券债务负担率总体变化幅度不大，有西藏、广西、青海和吉林等15个省份的债务率有所上升，湖南、新疆、重庆和内蒙古等16个省份的债务负担率有所下降，总体变化幅度较小，均未超过35%。


图13：2022年上半年各省份地方政府一般债券占一般公共预算收入比重
就地方政府专项债券发行规模占地方政府性基金预算收入之比来看，地方专项债券的债务负担率相对较高，尤其是东北和西部地区尤为明显。2022年上半年，全国地方政府专项债券发行规模（39185亿元）占地方政府性基金预算收入（26070亿元）的比重为150%，依据已经公布的14个省份数据分析发现，地方专项债券债务负担率最高的是吉林，达到了529.21%，其次为甘肃，也高达478.37%，云南为390.83%，也超过了300%；天津、辽宁、河北和重庆4个省份也超过了200%；江西、海南、湖北、福建、贵州和陕西6个省份超过100%，最低的是浙江，仅为63.15%（见图14）。

图14：2022年上半年部分省份地方政府专项债券占政府性基金收入比重
作者：兰州财经大学李永海、王怡婷、杨北斗
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