共享发展：最优税收和国有资产收益全民分享

李威03

作者：
杨 斌（厦门大学经济学院）
黎 涵（厦门大学经济学院）

共享发展是新发展理念的重要内容。落实共享发展理念，实现共享发展和共同富裕是中华民族复兴的必由之路，也是中国特色社会主义的必然要求。本文评述并辨析财税领域有关共享发展问题研究的观点，提出财税领域落实共享发展理念的新思路、新举措。
共享发展理念具有丰富的内涵。习近平总书记指出，落实共享发展理念，“归结起来就是两个层面的事。一是充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，举全民之力推进中国特色社会主义事业，不断把‘蛋糕’做大。二是把不断做大的‘蛋糕’分好，让社会主义制度的优越性得到更充分体现，让人民群众有更多获得感。”“要自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，推动社会全面进步和人的全面发展，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。因此，共享发展既包含在经济领域，如何避免过大的收入差距、城乡差距、地区差距，如何逐步解决人民对日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾；也包含在政治和社会领域，如何避免违背公平正义，保障人民平等参与、平等发展的权利，如何尊重人民主体地位，发挥人民群众的积极性主动性，通过充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力。本文重点研究如何在经济领域特别是财税领域解决收入差距问题和社会主义条件下共享发展问题。

一、学术界有关共享发展问题的研究观点评述
中国经济社会发展继续取得巨大成就。2021年人均国民收入（GNI）按平均汇率计算为1.24万美元，接近世界银行制定的高收入国家标准（超过1.27万美元）。我们已经摆脱所谓的“中等收入陷阱”，但收入差距问题依然存在。据统计，2021年高收入组人均可支配收入是低收入组的10.3倍。长期以来，学术界对如何解决收入差距进而促进共享发展作了大量研究。概括起来主要有以下几个方面。
（一）初次分配环节收入差距及其调节的观点及评述
1.初次分配环节收入差距及其调节的观点。厉以宁（2013）认为中国所存在的初次分配收入差距问题，根本原因在于市场经济体制还不够完善，市场还没有对资源配置起完全的决定作用。吴敬琏（2014）等认为，由于资源配置中还存在相当强大的非市场力量，只有通过进一步完善市场经济体制，改善就业歧视、提高劳动报酬相对比重、消除投资和市场准入领域中的权力寻租和非竞争性障碍，鼓励市场自由竞争，才能形成规则健全、过程公平的初次分配制度。后续研究分别从保障就业公平、优化营商环境等方面，提出完善市场经济的具体措施，概括起来主要观点如下。
首先，保障就业公平。有的学者主张通过完善就业相关立法、彻底改革户籍制度、搭建劳动信息共享平台、建立就业培训和援助制度来深化劳动力市场制度改革，以破除劳动力市场就业歧视和制度阻碍，提高劳动力市场配置效率（宁光杰，2022）。有的学者认为应通过优化产业结构、完善创业服务体系等措施创造更多就业岗位，实现充分就业（谭永生，2020）。有的学者主张通过完善工资的决定和动态增长机制，搭建政府、企业和职工三方协商议价平台以及鼓励私企员工持股改革等方式，提高劳动报酬在初次分配中比重，同时完善除劳动外其他生产要素的收入分配制度，拓宽居民收入来源，扩充中等收入者比例，构建合理的居民收入分配格局（许艳华，2016）。
其次，优化营商环境，保障市场主体公平竞争。现有研究提出的具体措施包括：完善产权保护制度，保障企业和个人产权不受侵害；建立市场准入负面清单，明晰投资范围，落实“非禁即入”政策，保障各类市场主体平等进入相关投资领域；规范和简化行政审批项目，提高行政服务效率，降低企业制度成本；构建以《反垄断法》为核心的法律体系，破除包括垄断协议、经营者集中、滥用市场支配地位以及行政垄断等多种形式垄断，给予不同所有制、不同地区市场主体公平竞争权利，提高资源配置效率（韩文龙 等，2021）。
2.初次分配环节收入差距及其调节的观点评述。可以看出，在初次分配阶段，学术界均从完善市场经济制度出发，试图通过保障就业公平和优化营商环境等手段营造公平竞争市场环境，从而发挥市场配置资源的优势。但这些举措只能在一定程度上缓解初次分配不公，并不能彻底解决该问题。究其原因，初次分配不公的根源在于市场经济本身内含不平等因素。我们赞成进一步完善市场经济体制，但应该看到完善市场机制的举措并不能解决造成初次收入分配不公的市场内在机制问题，更无法解决非市场因素所导致的起点不公问题，也不能解决经济全球化造成的初次分配不公。
首先，从市场经济内在机制看，即使是完善的市场经济也不能解决初次分配不公问题。市场经济是根据供求关系决定要素价格，并通过竞争优胜劣汰。在资本、劳动力、土地和科技诸要素中，资本要素起主导作用，即便是理想中的完全自由竞争的市场经济，也不可避免地存在因资本等要素占有状况不同导致的机会不均等，由资本和劳动博弈以及资本和资本、劳动与劳动相互竞争产生的结果不均等。在垄断情况下，市场经济的内在不平等问题尤为突出。从中国实践看，改革开放以来，市场公平竞争的范围越来越大，市场对资源配置已经起到基础作用，但初次分配不公问题并没有改善，在某些方面日益加重。这表明市场经济内含不平等因素，以市场机制为主导的初次分配必然造成收入差距扩大。这是市场经济固有的缺陷或市场失灵。
其次，从中国现实情况看，初次分配不公除了市场本身的因素和市场经济不完善因素以外，还存在非市场因素。这属于市场的环境和前提事宜，不属于市场范畴本身，不可能通过完善市场经济来解决。这些非市场因素就是通常所说的人为体制政策因素造成的地区间、部门行业间、城乡间发展不均衡和收入差异。比如发达地区和欠发达地区、城镇和农村在教育、医疗、养老等领域享受到的基本公共服务不均衡造成的待遇差别和个体发展差异。在这种情况下，不同市场主体包括个人参与市场竞争的起点不公平，市场“优胜劣汰”机制会放大市场主体的初始差异，从而导致初次收入分配差距或不公，阻碍共享发展。这无法通过完善市场经济体制解决，而是要通过推动基本公共服务均等化，消除影响个体发展的体制差异，给予公民平等地参与、创造和享受发展成果的机会才能解决。
最后，从经济全球化看，全球化造成的初次分配不公问题不可能通过国内完善市场经济体制化解。在经济全球化背景下，看上去由全球市场进行资源配置，很合理公平。但由于国家资源禀赋的差异客观存在，发达国家或资本输出国、技术输出国凭借资本或技术优势获得垄断地位，通过与发展中国家的不平等竞争和不平等贸易，获得越来越多的利益，在初次分配中占据主要份额，而发展中国家劳工工资被压得很低，造成初次分配的严重不公平。在这种情况下解决初次分配不公，不应仅限于国内，而要着眼于全球财富初次分配。这需要发展中国家在经济领域练好内功，特别是建立规模优势产业群，提高竞争力；在国际政治领域积极参与政治谈判，形成对己有利的国际政治经济规则，来改变全球化过程中要素流动不对称现状，维护自身在全球财富初次分配中的合理收益（杨斌，2013）。还需要进一步强化对外资的管理，防止引进外资时地方政府在税收、要素价格、环保以及劳工标准领域进行“逐底竞争”，避免由此导致的地区、行业间初次收入分配差距扩大。
此外，学术界有关初次收入分配的讨论，仅仅局限在市场经济范畴，有关完善社会主义市场经济体制的认识，仍然停留在如何实现公有制经济和非公有制经济之间平等竞争，扩大要素配置的市场化程度，国有企业如何进行产权改革、实现所有权与经营权分离、建立法人治理结构等市场经济问题上面，没有从中国不仅是市场经济国家，更是社会主义国家，实行以全民所有制为主体的公有制经济的视角来研究问题。也就是没有从全民角度考虑和研究让全民参与属于他们的国有资产管理监督并获得利益分享的必要性、必然性，未能考虑或回避了全民所有制的资产收益全民分享是社会主义核心机制这一根本问题。因此，没能认识到国有资产收益分享是社会主义条件下解决收入差距的基础机制，通过这一机制可以在发挥市场经济促进效率提高的同时，克服市场经济自身导致的收入差距缺陷，在国有资产收益这一基础层面打破收入差距，增强人民的获得感，推进共享发展和共同富裕，实现社会主义与市场经济的有机统一。
（二）再分配环节税收调节收入差距的观点及评述
1.再分配环节税收调节收入差距的观点。在再分配环节，多数研究认为应当通过完善累进所得税和建立财产税体系调节收入分配差距。
首先，完善税制结构和所得税方面。近期仍然有不少研究认为要通过提高个人所得税等直接税比重，降低间接税比重，降低税制结构整体累退性，提高累进性（岳希明 等，2021；马海涛 等，2022）。这些研究主张通过进一步完善个人所得税来提高税收调节功能，具体措施包括：建立费用扣除额动态调整机制，将费用扣除额确定与物价挂钩，保障人民基本生活需要；进一步扩大综合所得认定范围，使得个人应税收入真实反映实际收入，增强个人所得税调节能力；减少累进级次，让中低收入者适用较低税率，适度上调高收入所对应的税率；降低个人所得税减免政策普惠性，更多向中低收入人群倾斜（石绍宾 等，2021）。
其次，建立财产税体系方面。已有研究认为要通过房地产税最大限度参与居民财富分配，调节收入差距（何辉 等，2016）。有学者指出，除了房产、字画、古董等有形资产，无形资产也是个人财富重要组成部分，为了充分发挥财产税的收入调节效应，应扩大财产税征收范围。此外，还应逐步尝试征收遗产税来限制财富积累（杨志勇，2021）。
2.再分配环节税收调节收入差距的观点评述。通过税收手段进行收入再分配，存在理论误区和现实困难。
从理论上看，学术界采用的理论逻辑早已过时。最优税收理论出现以后，将税收作为再分配工具对收入差距进行调节的理论逻辑已经被证明是不正确的，但令人遗憾的是，国内多数学者仍对此津津乐道，并且通过教材和媒体影响公众。最优税收理论是由经济学家拉姆齐、莫里斯等人发展起来的理论，其精髓要义在于主张研究税收问题、制定税收制度和政策，不能只按照局部均衡分析方法，考虑税收负担和制度政策变化的初始或第一阶段效应，而要采用一般均衡分析方法，考虑税收负担和政策变化的全面效应和长期效应。最优税收理论研究表明，税收的初始效应往往与长期全面的效应相反，从局部均衡即眼前或个别事件看，基于调节需要的特定税收政策好像起到了调节作用，但从长期一般均衡看，由于其产生的代价高于正向效应，因此得不偿失。所以，最优税收理论和一般均衡分析方法发展并付诸实践后，一些传统的看法被推翻，包括多档次高税率所得税可以有效调节收入分配、直接税为主的税制结构优于间接税为主的税制结构、房地产税和遗产税可以有效调节财富分配不均等说法和观念均发生了颠覆性的变化（杨斌，2011、2020a）。
首先，通过多档次高税率个人所得税调节收入差距，无论理论还是实践都值得商榷。这一观点的理论基础来源于Edgeworth（1897）的“均等边际牺牲理论”。该理论认为收入具有边际递减效用，因此相较于低收入者，要对高收入者适用更高的税率，甚至有必要将最高边际税率设置为100%。但这是在个人所得税征收不影响社会总产出假设前提下得出的局部均衡结论。现实中，个体可以在工作和闲暇之间选择。对高收入者征收重税往往促使其减少劳动供给而选择闲暇，此时富人效用没有提高，政府税收没有增加，整个社会福利下降。因此Stern（1976）指出，收入越高，劳动供给弹性越大，此时根据逆弹性法则，所适用税率就应当越低，最高边际税率甚至为0。此时更有创造力的人积极性提高、就业增加、蛋糕被做大，政府收入没有减少，整个社会福利实现帕累托改进。虽然该结论也是建立在严格假设基础上，但其研究从理论基础上否定了边际累进的个人所得税一定可以调节收入差距的论点。
Park（2014）的研究放宽了最优所得税理论中关于劳动力工资外生以及充分就业的假定，发现在工资内生随税收变化且存在非自愿失业情况下，收入最低的非自愿失业者无法从个人所得税的扣除政策获利，使得个人所得税的收入差距调节大打折扣。实行多档次高税率个人所得税前提下，雇员与雇主会通过签订更为复杂的劳动合同，将薪酬结构复杂化，以此达到规避税收目的，同样会削弱个人所得税调节收入效应（Kroft 等，2020）。ábrahám 等（2016）研究发现，由于资产交易隐蔽性以及监管成本高昂，政府对资产课税的局限性会使个人所得税具有累退性，降低收入调节效应。
在现实层面，所得税对收入的调节局限于居民的可观测收入，无法调节真正的收入不平等（Duncan 等，2016）。实证研究表明，在众多发展中国家，累进所得税调节收入分配的效应微乎其微（Bastagli 等，2012）。在中国，多档次超额累进税率也并没有缓解甚至还加剧了居民收入差距（王钰 等，2019）。即使在个人所得税实施历史较为悠久的美国，调节效果也微乎其微，且贫富差距依旧存在。根据美国商务部经济分析局提供的数据，2019年经过个人所得税调节，最高20%收入组占有收入份额从50.9%下降到47.6%，下降了3.3个百分点，最低20%收入组占有收入份额从5.0%上升至5.5%，上升了0.5个百分点，基尼系数从0.44降到0.41，下降了0.03；但从2010年到2019年，美国最富有的20%收入组税后收入占有比例从45.8%上升至47.6%，最低20%收入组税后收入占比由6.0%下降到5.5%，基尼系数从0.40上升到0.41。况且美国取得的有限的调节结果主要也不是靠多档次高税率的累进税率结构，而是依靠一项特别的税收政策即“劳动所得抵免”。
其次，通过房地产税调节收入差距的观点似是而非。从一般均衡角度，标准的房地产税，即以房地产评估价值为税基的地方税，不仅不会对收入差距起调节作用，反而会产生相反的作用，即导致区域阻隔和贫富分化。早有研究文献指出房地产税影响了地方政府公共品的供给水平，导致富人与穷人分区聚集，从而引起区域间的收入不平等（Hamilton，1975）。近期有学者通过对美国房地产税效应的实证研究再次表明，房地产税使得富人与穷人分区聚集（林庆鉴，2019）。从更宏观角度看，房地产税扭曲了资本和劳动力的相对价格，使得劳动在要素投入中比重上升，从而进一步降低了劳动边际产出，扩大了地区间人均GDP差距（张顺明 等，2018）。
从中国实际情况看，无论开征何种模式的房地产税，均存在多种多样的房价和收入分配效应，不同地区的效应也会千差万别。以房价高、市场整体求过于供、人口净流入的一线城市为例。假定按房屋评估价值且以较高税率（如2%）对拥有房子多、面积大或价值高的所有者开征房地产税，看上去好像会增加富人负担，但从长期角度即从一般均衡角度看，短期内无论房价上升还是下跌，都会导致房地产进一步向高收入者集中，从而使得房屋供应减少、房价上涨，相应也会导致房租上涨，进而打击中低收入群体。假定按套或面积课税，税率也足够高，采取第一套或一定面积的免税政策，其他条件不变，依旧有利于高收入群体，不利于较低收入群体。因为房屋是比较特殊的商品，同样面积的房子，会由于位置、建筑年代、质量、建筑风格、楼层、采光、配套设施、周边环境（教育、医疗、商业、绿化、安全、交通状况等）不同而导致价格高低不同甚至天壤之别。如此，按套数或面积课税仍然有利于高收入群体（杨斌，2014）。
最后，通过开征遗产税调节收入差距也不是理性选项。在相当长时间里，学术界都认为开征遗产税能降低财富代际传递规模，起到对收入进行调节和激励继承者努力工作的效应。然而，基于最优税收理论的分析思路，结果并非如此。一方面，开征遗产税会导致消费提前，降低储蓄率，其结果将降低资本积累，导致资本对劳动的相对占比下降，如果资本和劳动之间替代率小于1，资本边际回报将会大于劳动边际回报，进一步加剧收入差距（Stiglitz，1978）。另一方面，当财产所有者知道生前努力工作积累的财富会在身后被课以重税，会降低工作积极性，导致“蛋糕”缩小，可再分配的总收入规模减少，从而出现更不利于低收入群体的局面。科彻拉科塔（2013）按照最优税收理论的思路进行研究，得出基于社会福利最大化，应当对遗产进行补贴而非征税的结论。从遗产税征管角度看，遗产税是一个负面影响很大的“恶税”。一方面，某些财产查实困难，估价不易准确，易于逃漏，会产生巨大的征管成本（马克和 等，2021）；另一方面，纳税人很容易通过信托等方式避税。因此，实际上只有那些疏于税收筹划的人才需要纳税，而进行税收筹划的人实际上也产生了超额负担和遵从成本。
（三）第三次分配环节税收调节收入差距的观点及评述
1.第三次分配环节税收调节收入差距的观点。已有研究认为市场主导的初次分配重效率轻公平，政府主导的再分配比重过高会限制市场活力，限制经济发展，而以捐赠为主的第三次分配相较于初次分配和再分配，筹资成本低且能够精准地满足社会需要；捐赠行为能够弘扬社会美德，缓解社会仇富情绪，有利于社会和谐稳定（邓国胜，2021），是对初次分配和再分配的重要补充（元晋秋，2020）。有学者主张应当通过税收减免、开征遗产税等措施激励第三次分配扩大其规模（王名 等，2020）。
上述观点的某些政策思考如完善市场经济的举措具有针对性和可行性，但仔细分析，不论在思维方式、理论逻辑还是结合全球化和中国实际方面均存在可商榷之处。
2.第三次分配环节税收调节收入差距的观点评述。通过舆论宣传、政策激励、表彰授职等各种措施鼓励人们自愿捐赠，有利于激发社会成员特别是富有人群的社会责任心，提升社会道德水准，塑造文明和谐社会。但当前中国慈善捐赠事业刚刚起步，无论从募集资金的规模、运营管控的规范，还是从影响社会的力量、政策激励的效果看，捐赠还难以成为调节收入差距的第三次分配常规渠道。
首先，从社会捐赠总体规模和结构看。窄口径统计，2020年全国社会组织捐赠收入1 059.1亿元。宽口径统计，2020年全国接受款物捐赠共计2 086.13亿元（不含港澳台）。即使按宽口径计算，捐赠总额只相当于同期全国税收总收入的1.35%，全国个人所得税收入的18.03%。从增长趋势看，扣除少数出现疫情、地震等灾难性事件的年份，社会组织捐赠收入不是稳定增长的。例如，2015年社会组织捐赠收入为610.3亿元，2016年增长到786.7亿元，但2017年又下降到754.2亿元，2018年上升到919.7亿元，但2019年只有873.2亿元。从捐赠主体看，企业一直是捐赠主体，以企业捐赠为主要来源的社会捐赠资金，极易受到经济波动的影响，缺乏稳定性。从捐赠结构看，大部分捐赠属于锦上添花和献爱心的捐物捐款，如向大学母校教育事业、其他层次公立学校、体育赛事、重大灾害救助等的捐赠，真正起再分配作用的捐赠比例不是很高。如2020年，社会各界向扶贫领域的捐赠385.58亿元，占捐赠总额的比例仅为18.48%。
其次，从慈善事业的营运管理看。慈善机构社会公信力和信息公开制度有待完善，骗捐逼捐、借捐谋私、滥用捐款、私吞捐款、用捐炫富等现象时有发生，极大伤害了捐赠事业，影响了个人捐赠热情和慈善信托的发展。截至2021年12月31日，全国慈善信托备案累计只有773单，财产规模仅有39.35亿元。
最后，从慈善捐赠的激励方式看。我国还没有建立起鼓励自愿捐赠的理性舆论氛围。慈善捐赠的本质和优势在于“捐”而不是“征”或“纳”。不像税收是公民的法定应尽义务；捐是一种志愿行为，是企业家和社会公众为追求高尚价值、提升道德境界，力所能及并自发自愿，无偿提供钱财，贡献社会，助力公益，扶助他人。当前，舆论氛围还存在一些非理性现象，当企业或公众人物捐赠未达到公众预期时，大众会通过网络舆论方式进行“逼捐”。该行为不仅将企业和个人自愿捐赠行为转变为强制性义务，还迫使捐赠人出于在重大紧急事件中维护企业品牌或个人形象的需要，费时费力进行相应的公关安排，增加了不必要负担。过度强调捐赠在企业社会责任中的重要性，会诱导部分企业通过捐赠进行善因营销，而非通过提升产品和服务质量进行正当竞争，损害公平竞争秩序。捐赠的所得税税前扣除政策发挥了好的效应，但还存在鼓励对象和扣除条件不够具体明确的问题，激励效果有待提高。此外，慈善信托相关法律法规不够健全，慈善信托的税收政策缺失，也影响了长期性、习惯性捐赠行为的产生。
因此，捐赠在相当长时间里还难以成为调节收入分配的基本手段或常规渠道。调节收入差距还必须主要依靠基于最优税收的财政机制转变和公共服务均等化。

二、最优税收和公共服务均等化

按照最优税收的思路，在税收功能上，要以筹集适度、足额的财政收入以满足公共服务均等化之需为主要出发点，坚持经济—税收—经济的总思路，坚持减少干预具体市场行为的思维方式，坚持税收中性原则。中性不等于降低或减少税收的作用，而是让税收发挥更大的作用。税收要从战术性工具转变为战略性手段。税收政策要从主要针对个别行业和企业，着重所谓结构性减税降费，转变为主要根据经济形势和纳税人生产经营、劳动供给状况以及社会需求变化，实施税收总量调节，对经济周期起战略性稳定器作用，促进社会财富可持续增长。当经济处于下行周期时，要着力调低宏观税负率；当经济周期处于过热阶段时，采取相反的办法。
调整宏观税负率会产生乘数效应，与其他宏观经济政策配合，会连锁性地改变经济主体的行为，熨平经济波动，稳定宏观经济。在经济下行时，调低宏观税负率对释放经济主体的动能也最有效，所造成的副作用即经济效率损失也比结构性减税降费小。因为结构性减税降费的对象难以准确选择，决策的信息难以完全收集，决策存在时滞，决策决定及实行过程中经济主体竞争态势可能已经发生变化，导致决策可能出现反向负作用。
按照最优税收思路，在宏观税收政策选择上，发挥税收总量调节经济周期的战略性作用，针对当前经济转向高质量增长、新冠肺炎疫情以及国际环境不确定性增强等因素叠加的新形势，着重调低有效税率或宏观税负率，体现为降低主体税种基本税率。比如，增值税基本税率从17%降为13%或更低，企业所得税的基本税率从25%降为15%，等等。着眼长远，激励经济主体活力，做大“蛋糕”，培植税源，扩大税基，实现税收收入稳定增长，为公共服务均等化提供资金保障，也为调节收入差距提供日益丰富的物质基础。税收筹集应始终坚持税收中性原则，减少税收对社会经济行为的扭曲，降低税收带来的社会福利损失。
在进一步优化税收制度上，税收制度特别是主体税种要致力于促进公平竞争，宽税基低税率少减免，全面推行标准化的增值税，减少对企业生产组织形式的税收干扰，让企业较少或最好不考虑税收的影响，而完全按市场规律办事，根据产品和技术的市场选择进行决策。相应的举措如下。第一，精简税制：在个人所得税方面，精简税率级次；在增值税方面，尽量实施单一税率，避免多档税率弊端，对于小规模纳税人予以免税或让中小企业自主选择成为增值税一般纳税人还是小规模纳税人，对农业实行“进项税额补偿”。第二，注意税收优惠政策的一致性和平等性，防止差异化的税收优惠政策阻碍市场公平竞争，支持国内统一大市场的建设。第三，积极推动流转税由生产地课税转变为消费地课税，或在中央政府主导下，将不发达地区居民承担的流转税，通过地方政府间横向转移支付的方式进行返还。
贯彻最优税收的思路，还要结合财政支出。财政是一个包括收入和支出的体系。当前，只有优化财政支出结构，消除逆向财政机制，推动基本公共服务均等化，让纳税人的纳税义务与享受公共服务的权利相匹配，才具备解决收入差距的基础条件。其中最重要的事项是彻底消除“逆向财政机制”。
当前中国财政还没有完全改变“逆向财政机制”。在以流转税为主体的税制结构和公共服务城乡差别、地区差别较大的情况下，相对较穷的农村居民和较不发达地区居民的广义税收负担大于其财政收益，本来应该起收入分配调节作用即“劫富济贫”的财政体系，却存在相反的机制即“劫贫济富”，此为“逆向财政机制”。近几年随着国家开展脱贫攻坚战，加大对农村地区和落后地区的财政转移支付力度，财政逆向机制情况有所改善，但仍然存在以下问题。
首先，较穷的不具有本地户籍的城市新居民（即进城务工的农村居民）在创造财富、消费时与其他具有本地户籍的市民一样缴纳税收，却不能享有同等的公共产品利益，如不能享有同等的义务教育、社会保险、社会保障住房等公共服务。在正常的顺向财政机制下，他们作为低收入群体，不仅可以享受同等的公共服务，甚至还可得到税收优惠和补贴，但实际情况是他们向所在城市进行了逆向财政贡献——获得的公共服务利益低于缴纳的税收。这是目前造成城乡收入差距和居民收入差距的主要的非市场原因。
其次，由于中国推行以增值税为主体的税制体系，企业所得税以法人为纳税单位，不论是增值税的纳税人还是企业所得税的纳税人，多是位于发达地区的工商企业，而实际的税款负担人为分布于各地的消费者或没有法人资格的工厂、分公司等，后者所在地才是税收的实际创造地（税源地），这就产生纳税地和税源地的不一致。在现行分税制财政体制下，较贫穷的税源地居民负担的税收，很大一部分被较富有的中心城市用在了为本地居民提供越来越丰富的公共服务上，使这些发达的城市具备更好的条件吸引优秀劳动力和资金等生产要素，导致城乡差别和区域差别，甚至出现发达的中心城市对周边地区的财富虹吸效应，进而出现相邻地域中心的富有和外围的贫穷的两极分化。
上述问题的存在，意味着作为收入分配调节工具的财政体系本身存在不公平的内在机制。如果上述问题不解决，所谓收入分配调节就无从谈起。改变逆向财政机制，实现财政机制顺向化，是市场经济条件下发挥财政税收调节收入分配作用的必要条件。一种解决办法是，改革流转税（包括增值税、消费税和关税）征税模式，探索从生产地课税转变为消费地课税的可行途径，从税制本身解决税源地与用税地不一致造成的税制不公平问题；另一种解决办法是，改革分税制，将流转税作为中央税，由中央按各地人口和消费水平等因素实行转移支付，先将较不发达地区居民实际负担的流转税返还给居住地，然后根据公共服务均等化原则再进行另一层面的转移支付，通过优化转移支付制度，实现公共服务供给在城乡间、区域间均等化，促进个人平等发展。中国目前应从保障全体公民生存和发展基本需要的基本公共服务均等化开始，逐步实现地理意义上的公共服务均等化；同时着力实现身份意义上的公共服务均等化，即非本地户籍的税收居民只要在本地居住一定时间同时依法纳税，就可以享受与本地户籍居民同等公共服务（如义务教育、医疗保险等）；还要逐步消除对农村居民财产权法律制度上的歧视性安排（如农村住房不能上市交易等），让城乡居民享有同等财产权利。只有如此，才能为解决城乡差距和地区差距提供必要条件（杨斌 等，2017）。
总之，我们主张：通过最优税收安排，即税收负担适度、税收制度和政策基于中性原则，税收从战术性工具转变为战略性手段，促进公平竞争，激励市场主体积极性，以做大“蛋糕”，扩大共享的财富规模；改革税收制度和财政体制，消除“逆向财政机制”，同时筹集足额财政资金，在更大范围和更高层次上实现公共服务均等化，建立在市场经济体系内调节收入差距的必要条件。
在此基础上，从中国实行社会主义市场经济制度出发，通过建立国有资产收益全民分享的机制，推进社会主义条件下的共享发展和共同富裕。

三、实现国有资产收益全民分享，促进共享发展

（一）国有资产收益全民分享是共享发展的基础性机制
学术界在讨论共享发展时似乎只在意市场经济的有关事项，而忘记和忽视了中国推行市场经济制度的前提或基础是中国首先是社会主义国家的现实。社会主义经济就是共享发展的经济，共享发展是社会主义的应有之义。实际上，只要找到一种机制真正地落实了社会主义经济制度，共享发展就会自然而然地出现在人们的面前。这一机制就是国有资产收益全民分享。
全民所有制的资产所有权不可分割，往往委托政府管理和运营，最终以国家所有的方式体现，归全体人民所有的资产也就表现为国有资产。国有资产所有权不可分割，并不意味着所有者的权利可以不加以体现和落实。在以往包括市场经济形态的所有经济形态中，使用他人所有的资产必须缴纳租金，当资产增值或经营资产有盈利时所有者要参与收益分享，这都是天经地义的。但在我们的全民所有制经济中，似乎还不存在让所有者即全体人民直接参与国有资产增值和经营盈利分享的机制。虽然，由于国有资产产权不可分割，必须委托国家（具体是政府一个部门，再具体是一个或一群工作人员）来经营管理，全民所有制表现为国家所有制无可厚非，但并不意味着全民所有制不存在了。国家所有制只是委托方式和呈现方式，国家可以代表人民的利益，但毕竟国家还只是受托者，还不是人民本身，全体人民才最终拥有国有资产的所有者权利。这种权利的体现就是全民参与净收益分享。没有无权利的所有权，也没有不参与利益分享的所有者。中国实行社会主义制度，必然坚守《宪法》第六条规定的“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。坚持全民所有制为主体的公有制经济制度，就必然要建立一个机制，让国有资产所有者（全体人民）分享属于他们的国有资产收益，这个收益当然是盈利扣除了应纳所得税和用于扩大再生产的发展基金以后的净收益，这就是国有资产收益全民分享机制。没有这样的机制，全民所有制就没有得到完整落实（杨斌，2020b）。
国有资产收益全民分享可以有两种方式。第一种是直接分享，即将国有资产税后收益进行必要的扣除后，以现金红利或收益权权证的方式平等分发给全体人民。第二种是间接分享，即保障全民在某一个时间段都有相同的机会享受国有资产收益。在当前社会主义初级阶段，采用间接方式更具有现实可行性。一方面，国有经济还不够强大，国有资产净收益的一大部分还要继续用于高质量发展，以进一步壮大国有经济，增强国有经济竞争力，因此，可供全体人民分享的国有资产净收益还比较有限。另一方面，由于人口基数庞大，如果采用直接方式，全民同时直接平等地分享国有资产收益，数额还不够多，共享效果还不够显著。
我们主张在社会主义初级阶段，将可分享的国有资产收益用于建立共同养老金，即一种与现行社会保险体系中养老保险金并行的养老金。所有达到法定应该退休年龄的人民群众，作为国有资产所有者获得均等的养老津贴。这是一种市场经济国家没有也不可能有的养老金制度（具体制度设计将另行专文阐述）。随着国有经济不断发展壮大，可分享的国有资产收益越来越多，再逐步扩大共同养老金的覆盖范围，健全全体人民都可得到普通意义的共同基金，在更大程度上实现共享发展，最终实现全面的共享发展。
（二）国有资产收益全民分享是共享发展的可持续保障
通过国有资产收益的全民分享，让全民获得一份与市场经济无关的基本生活保障收入，根本上消除居民陷入贫困的可能性，为人民全面发展提供基本物质保障。在此基础上，居民得以平等进入市场参与竞争，获得与努力相对应的更高的劳动收入，并通过缴纳税收享受与之相对应的公共服务，从而使得社会主义与市场经济相得益彰，真正融为有机整体。
国有资产收益全民分享，把国有经济发展成果与全民的切身利益挂钩，使得最广大人民群众将国有经济发展当成是自己的事情，有利于解决国有资产运营监管中所有者缺位问题，在具备信息公开透明制度下，可有效地引导人民群众对各种形态的国有资产运营进行广泛、深入和及时的监督，防止国有资产被侵蚀被转移，克服当前国有企业内部存在的过度投资和在职消费等问题，提高国有经济运行效率，从机制上形成巩固和发展公有制经济的强大驱动力。同时，也能增强人民群众对社会主义的认同感和自豪感，有利于凝聚人民力量，朝共同富裕迈进。
国有资产收益全民分享，国有经济的发展成果与全体人民直接挂钩，人民群众就会以主人翁的态度更多地购买和消费国有企业的产品，极大地提高国有经济的竞争力。有的同志担心，实行国有资产全民分享，使一部分资金流出国有企业，会影响国有企业扩大再生产，进而降低国有企业的竞争力，导致国有经济萎缩。我们认为这种担心是多余的，国有资产收益全民分享不是将全部收益都拿去分享，分享的部分是扣除发展基金和税收以后的净利润，这种净利润是所有者应得，也是所有者委托经营的动力所在。国有资产收益全民分享也不是将国有企业进行特殊管理和封闭管理，而是要进一步塑造国有企业的市场主体地位，所有者出于自身利益考虑，也必然鼓励国有企业招聘能提升企业经营竞争力和科技竞争力的优秀人才，同意他们按照市场规则确定薪水，因才而异。但要通过公开透明的程序，防止“一刀切”随意增加国有企业管理人员和员工的薪酬待遇以及其他物质待遇，防止国有企业成为超市场主体的垄断者和特权阶层，从而侵犯所有者全体人民的利益。国有资产收益全民分享不仅不会影响国有企业和其他国有单位的积极性，还会促进其竞争力不断增强。
国有资产收益全民分享，可以克服市场体系固有的收入差距并且无法有效调节的弊病，使全面共享发展具有可行性和持续性。无论是推行最优税收制度和政策，还是在更高水平、更高质量上实现公共服务均等化，都只能实现局部有限的共享发展。因为不论是税收调节还是公共服务均等化都属于市场经济范畴，是包括西方国家在内的市场经济国家共有的形象。只要实行市场经济制度，就不可避免要将市场作为配置资源的基础机制，也就不可避免要按照要素进行收入分配，进而导致初次分配的收入差距。无论通过税收手段和公共服务均等化进行再分配，还是通过鼓励捐赠进行第三次分配，都属于市场经济范畴，都具有局部性、有限性，更会产生成本和后遗症。因为税收在宏观上存在最大数量限制，决定了公共服务数量上的有限性，过大的公共服务或过高的社会保险福利，都会造成财政收支不平衡，导致公共服务、社会福利不可持续。公共服务对象的差异决定了公共服务均等化的局部性，因为并不是任何人任何时候都有必要或必须接受公共服务。中国不仅是市场经济国家，更是社会主义国家，只要社会主义存续，国有资产持续运营，国有资产就会日益庞大，国有资产收益就会日益增加，扣除税收和发展基金以后的净收益就源远流长。可在公共服务均等化的基础上，通过国有资产收益全民分享，让人民能够平等享受国有资产收益，实现全面高质量共享发展。同时让社会主义持续展示优越性，成为人类理想的社会形态，彻底打破日裔美国著名社会学家福山（Fukuyama）关于历史将终结于资本主义这一社会形态的断言。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第7期。）

欢迎按以下格式引用：
杨斌，黎涵.共享发展：最优税收和国有资产收益全民分享[J].税务研究，2022（7）:5-15.


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