加强基层税务机关“两权”智慧监督的探索与思考

李威03

作者：
刘 峰（国家税务总局山东省税务局）
邓学飞（国家税务总局山东省税务局）

一、加强基层税务机关“两权”智慧监督的重要意义
在经济社会快速发展、税收征管改革不断深化、智慧税务建设全面推进的大背景下，为了更好地保障“两权”依法规范行使，必须充分发挥税收数据对税务监督的驱动作用，不断加强智慧监督水平，以达到更好地预防和治理权力腐败的目的。
（一）新形势下税务系统全面深化从严治党的内在要求
习近平总书记在中国共产党第十九届中央纪委四次全会上强调，要一以贯之、坚定不移全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，确保党的路线方针政策贯彻落实，为决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚提供坚强保障。近年来，随着信息技术的发展与进步，公职人员、党员干部违法违纪逐渐呈现出隐蔽化、智能化、多样化的特点，对权力监督带来了新的考验和挑战。由此可见，依托互联网和信息化手段，充分发挥大数据的驱动力作用，为基层税务机关“两权”监督插上智慧的翅膀，是新形势下推动全面从严治党在税务系统向纵深发展的必由之路。
（二）顺应征管改革提高基层“治未病”能力的现实需要
大数据技术的广泛应用带动了国家治理的变革创新，对治理理念、治理方式、治理模式都产生了极大的影响。随着税收征管改革的不断深入，基层税务机关普遍面临繁重税费统管任务与税务干部队伍建设不相匹配的问题，以及“精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治”的现代化税费治理要求与传统执法能力和管税理念不相匹配的问题，可能导致管理风险、执法风险、遵从风险和廉政风险多发频发。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，将税务执法风险防范措施嵌入信息系统，实现事前预警、事中阻断、事后追责。依托大数据技术加强对基层税务机关“两权”运行的智慧监督，可以通过把税务执法和行政管理风险防范措施嵌入税务系统中，切实在日常税收工作中实现事前预警、事中阻断，助力“两权”监督向精细化、精准化、精确化转变，有利于第一时间发现“两权”运行过程中存在的问题和风险，推动广大税务人员依法依规履职，实现监督关口的前移和下沉，提高“防风险”“治未病”的能力水平，降低权力运行的危险概率和损失程度。
（三）破解基层税务机关“两权”监督难题的重要抓手
从“两权”内部监督情况来看，由于税务系统所具有的点多、线长、面广的特点，存在着上级监督远、同级监督软、下级监督弱的问题。特别是在本该发挥重要作用的同级监督上，由于不想、不敢等主观原因和缺乏必要的权限手段等客观原因的双重影响，导致监督的主动性不够，更多地依靠分析核查上级发现推送风险、外部审计反馈疑点和群众信访举报等线索，进行事后纠治。从“两权”外部监督情况来看，审计部门对税务系统组织实施审计，通过大数据分析对全国税务系统“两权”运行进行监督，呈现出常态化、全覆盖、网格式、精准性的特点。很多问题都会在大数据的比对分析中暴露出来，甚至很多时候外部监督会早于内部监督发现风险问题。要改变内部监督效果不佳和外部监督问题多发的现状，就必须推动“以人工监督”为主的传统监督方式向“用大数据说话”为核心的智慧监督方式转型。上级税务机关可以远程对大数据进行监测分析，及时发现风险疑点并作出风险提醒，有效解决传统监督远的问题；同级税务机关可以依托智慧监督平台实施全覆盖的、静默式的“无感”监督，有效解决传统监督软的问题；下级税务机关可以依托智慧监督平台查看公开范围内的“两权”运行情况，有效解决传统监督弱的问题。

二、“两权”智慧监督的探索实践：以山东省税务局为例

为了更好地实现构建系统完备、科学规范、运行有效的监督体系的发展目标，加强对“两权”运行的制约和监督，各地税务机关已经在实践中积累了不少有益的经验和做法。本文以山东省为例，对税务系统加强基层税务机关“两权”智慧监督的探索和实践情况进行分析和梳理。
（一）聚焦“两权”监督，打造“数字纪检”平台
2021年7月，由国家税务总局山东省税务局与国家税务总局临沂市税务局联合研发的“数字纪检”平台在国家税务总局临沂市税务局开始上线试运行。
1.功能特点。“数字纪检”平台以“两权监督”为主线，注重与内控平台深度融合、互相补充，找准“双险联控”突破口，抓好“两权”监督中的廉政风险。平台下设数据廉情、监督信息、廉政积分、廉政知网、统计分析、部门沟通、以案促改等7个功能模块。其中，数据廉情下设廉情分析和风险应对2个二级模块。廉情分析从国家税务总局山东省税务局税收大数据平台提取涉税数据，从中筛选出廉政风险疑点数据，帮助各级纪检机构快速定位本级税务机关的风险归属指标和风险疑点明细；风险应对基于廉情分析中的风险疑点数据，在系统中开展任务清分、核查反馈和结果审核。
2.数据来源和指标体系。平台数据主要分为内部、外部两类。内部数据主要包括金税三期、电子底账和内控平台等税务信息系统运行中累积的内部数据，如登记信息、申报信息、发票信息等；外部数据主要包括审计、12366举报、巡视巡察、信访举报等风险指向性较为明确的数据。平台中的指标体系由若干具有明确涉税或涉廉业务含义的指标组成，目前已编写并植入3类14项指标。其中：税收执法类8项，包括“现金票证税费未及时结报缴销”“对辅导期纳税人未限量发售增值税专票”等；纪律执行类2项，包括“税务人员从事营利性活动代开发票”“在职税务人员违规参办企业”；行政管理类4项，包括“涉嫌违反办公设备家具配置标准相关规定”“涉嫌违反公款购买赠送相关物品的规定”等。每个指标都是预警的基本单元和组成部分，既行使独立监控预警功能，又针对预警（筛选）结果按照不同角度、不同切入点进行智能化综合评价。
3.运行流程。“数字纪检”平台的日常运行流程主要包括以下三个步骤。一是风险扫描。利用税收大数据集成优势，从“税收执法、行政管理、纪律执行”入手，编写制定监督指标，定期进行风险扫描筛选。二是疑点分析。打破层级、机构、业务壁垒，采取“市局与县局”“专责部门与主责部门”“内部与外部”相结合的方式，对系统筛选的疑点数据进行案头核查、验证，确保疑点数据直指“病灶”。三是实地核查。以人机协同化推进为蓝本，在充分利用信息技术和手段实现远程数据分析的基础上，建立“线上领任务—线下搞核查”的双向工作模式，推行市局—县（区）局—分局（所）闭环管理，精准进行实地核查，增强监督的实效性，使监督更加直接有力。
4.初步成效。一是对准人抓责任追究，亮起“不敢腐”的“警示灯”。依托“数字纪检”平台，国家税务总局临沂市税务局先后对14个指标、3 298条风险疑点进行了逐级推送清分和核查反馈，给予谈话提醒201人次、批评教育并作出书面检查47人次，较好地实现了抓早抓小、防微杜渐的目的。二是对准事抓问题整改，筑起“不能腐”的“防火墙”。依托“数字纪检”平台，临沂市税务系统先后开展了33次案例剖析，提出纪检建议20余条，完善制度办法2个。三是对准思想抓理念治理，树起“不想腐”的“风向标”。“数字纪检”平台上线以来，临沂市税务系统先后利用平台典型案例开展警示教育6次，参与人数约3 700人。2020年，临沂市税务系统实现了接受信访举报件数、立案数和纪律处分人数“三下降”。
（二）聚焦“两权”监督，构建“四险联防”机制
国税地税征管体制改革实施以来，国家税务总局烟台市税务局在国家税务总局山东省税务局的指导下，依托“智慧税务综合体”，从风险防控入手对“两权”监督进行了积极探索，初步构建起能够同时防控执法风险、管理风险、遵从风险和廉政风险的“四险联防”内控监督机制。
1.建立以监督纠弊为重点的执法监控体系，严防执法风险。一是建立健全“事前风险防范—事中控制纠弊—事后问责救济”的链条式执法管理监督机制。二是设立具有可视化监控、信息研判、体征监测、调度指挥、执行反馈5项功能的监控指挥中心，实现物联、事联、人联“一张网”，与前台办税、稽查办案、室外执法、风险应对、执法审计等重要场景进行“点对点”“点对面”的视频通信，做到现场可视、实时指挥、过程留痕、回溯管理。
2.建立以风险管理为导向的征管监控体系，严防管理风险。以风险管理为导向，坚持“大数据、宽视野、精分析、实应对”的理念，建立工作团队化、管理功能化、任务项目化、处置差别化和应对靶向式的税收管理风险治理机制。通过收集和分析税收收入、税（费）种管理、稽查执法、纳税服务等700多个动态指标数据，监测分析征管体征、纳税人体征和风险体征。对存在高风险体征的纳税人，及时组织应对核实和检查，同时倒查税源管理单位和税源管理网格员的管理责任，把对权力运行的监督关口前移，外防监管不力造成的税收管理风险，内防税务干部履职不到位引发的渎职风险。
3.建立以规范服务为中心的遵从辅导体系，严防遵从风险。以优化税收营商环境为抓手，厘清前台与后台、操作与管理的职责，针对“放管服”后事项前移、权力前移的现状，有针对性地加强对办税缴费服务领域特别是二手房、车辆购置税、现金税费征缴等高风险服务窗口权力运行的监督。根据营商环境评价反馈情况，结合巡察整改、纪律作风问题专项整治等，重点加强对减、免、缓、退等政策落实过程中权力运行情况的监督。以落实“一户一策”为抓手，建立完善“税企双向监督机制”，嵌入纪检监督内容，监督各级税务干部执法服务行为，约束自由裁量权。
4.建立以惩防并举为目标的内部控制体系，严防廉政风险。推行“三层内控”，即内控主责部门的职能控制、“智慧税务综合体”的流程控制、智能技术的可视化控制。对“三层内控”中发现的税收执法权和行政管理权运行风险问题，及时移交纪检部门实施“一案双查”。建立与公安、交警、纪委监委等部门的常态化信息传递机制，及时掌握税务干部酒驾醉驾、吸毒、赌博等非职务违法问题线索，并从违法当事人、所在党组织和党员领导干部、违法原因和相关参与人员等三个层面开展“一案三查”，发现问题严肃追责。

三、加强基层税务机关“两权”智慧监督存在的困难和制约

虽然我国税务机关已经积累了很多加强“两权”运行制约和监督的有益做法，但仍与充分发挥税收大数据作用、对“两权”实现智慧监督的目标存在不小差距，主要表现在以下几个方面。
（一）自有数据融合不足，利用度不深
当前，“两权”运行过程中累积的相关数据分散在税务系统内部的不同信息系统或平台当中。这些数据在信息系统或平台内部流转较为顺畅，但与其他系统或平台的协同运转略显不够。例如，在税收执法权方面，山东省税务机关常用的信息化系统主要有金税三期、税收大数据平台、电子税务局、自然人电子税务局、货劳一体化系统和智慧非税系统等。这些信息系统一般以条线管理为主，较难实现税费联合分析预警。在行政管理权方面，以财务管理为例，主要通过税务“云平台”网上采购系统、税务资金监控系统和财务管理系统实时监控。这些平台大都是依托信息系统发生的数据进行分析预警，但对资金支付金额等数据本身是否存在虚高等风险无法评判预警，且彼此间缺乏信息流通共享，跨系统平台信息数据融合不足，难以协同防控涉税风险。
（二）外部数据采集不足，碰撞度不够
目前税务系统“两权”监督采集的外部数据主要包括审计、纪委监委、公安、市场监管、出入境管理等部门的数据，而且数据采集常常带有定向性，数据获取范围和来源渠道偏窄。而一些与“两权”运行高风险领域相关的信息，比如科技部门的高新技术企业认定信息、民政部门的福利企业认定信息、残联的残疾人就业信息、海关的报关数据、人民银行的外汇数据、法院的破产信息，以及招标投标信息、三公消费、福利支出等，往往存在日常采集困难程度较高的问题，在一定程度上制约了系统内“两权”事项与外部数据的真实碰撞，导致一些隐形、变异的风险问题难以被及时发现。同时，在采集外部数据时，大多是通过部门间自行协调解决，尚未形成系统的、固定的、完善的机制办法，导致外部信息采集存在较多约束，一定程度上影响了外部信息采集的主动性和效果。
（三）监管指标不够科学，有效性不足
目前，税务机关日常使用的多数税务信息系统或平台中已经嵌入了一些风险防控指标，但实际应用风险防控指标进行风险预警和防控还存在监控指标不够科学合理的问题。例如：部分指标设置忽视了对后台数据合理性和有效性的分析，导致将后台抽取的无效信息也纳入了风险预警范围，增加了预警信息的数量，降低了预警信息的参考价值；部分指标设置过于简单，预警范围过于宽泛且未进行轻重缓急的分类，导致在人工核实过程中耗费大量时间精力，降低了风险应对质效。
（四）考核考评存在问题，难以充分发挥作用
在绩效考评方面，针对“两权”制约监督的考核指标和考核内容占比较少，且多由各职能部门自行考核，缺乏较为完善的考评体系，考评结果容易受考核尺度不一、标准不同及主观人情等因素的影响，难以客观反映“两权”制约监督的真实效果。在问责追责方面，部分基层税务机关对问责追责积极性不强。主要原因是在基层税务人员特别是业务骨干工作量普遍较大的背景下，可能出现“多做多错”现象。如果在一些轻微问题上动辄则咎，容易挫伤干部的积极性，让能干事、真干事的干部产生心理落差。在结果运用方面，责任追究和结果运用缺少可量化的详细标准，裁量空间较大，为结果运用留下了“商量余地”。比如，对巡视巡察、督察内审、专项检查等发现的问题，责令整改较多，追责问责较少，对干部晋升、评先树优等方面的制约较小，导致对干部的思想触动和警示作用发挥不够。

四、加强基层税务机关“两权”智慧监督的建议和对策
为有效解决“两权”智慧监督中存在的上述问题，更好地利用大数据开展智慧监督，本文针对如何加强“两权”监督、防控执法和廉政风险提出以下建议。
（一）整合内部信息资源，推进数据深度融合，实现靶向监督
1.打通壁垒，在数据收集上做好加法。充分发挥税务系统垂直管理优势，在地市及以上税务机关建立风险情报中心，以金税四期工程上线为契机，运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等技术，推进内部税收数据汇聚联通。以“接入是常态，不接入是例外”为原则，加强现有数据平台之间的融合对接，充分挖掘各平台数据潜能，盘活数据“存量”，实现信息系统平台集全业务事项、全业务数据、全业务软件于一体的大集成。
2.分析归类，在数据整合上做好减法。完善数据“采集—分析—加工”链条，建立数据加工模型，对海量的无序性、重复性和缺失性数据资源进行“去伪存真”“优化提纯”。利用金税四期平台，以数据仓库技术为依托，建立类型多、价值高、颗粒度细的多维数据子库，实现税务人员信息“一员式”和权力运行事项信息“一件式”智能归集，提高监督的准确性。
3.加强管理，在数据安全上做好乘法。加强安全态势感知平台建设，常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，确保税收数据全生命周期安全。
（二）强化外部数据采集，完善信息共享机制，实现全面监督
1.多方互动实时共享，提高外部数据的时效性。税务机关可依托地方政府大数据云平台，按照管理需要，加强与纪委、监察、审计、公安、法院、住建、金融、海关、科技等部门的信息实时动态共享；依托政府公文系统，将需要核实的相关信息发送给相关职能部门核实确认，由职能部门反馈至税务部门，切实实现信息数据跨部门实时共享。
2.明晰责任统一口径，提高外部数据的有效性。根据不同使用场景，建立规范的外部数据来源渠道和采集标准，加强外部数据在采集、录入、核查等各个环节的质量控制，尽可能统一数据口径，不断提高数据资源的真实性、可用性和准确性。比如，在高新技术企业管理等税收执法高风险领域，通过建立数据传递规范，进一步明确企业资格认定主管机关和税务机关的监管责任，以便税务机关可以依托准确的、可靠的基础信息数据履行监管职责，也便于对税收执法权的运行进行精准监控。
3.加强内外数据碰撞，提高外部数据的应用度。制定外部数据处理规则，加快外部数据与内部数据的对接，尽可能实现内外部数据自动关联匹配。比如：对“三公经费”、招投标等重点和敏感行政管理事项，税务机关可突破垂直管理的监督模式，引入中国政府采购网、政府招投标平台等系统的外部信息，与系统内支出数据进行比对，进一步提高监督效能；对支出数额较大、专业性较强的非标准设备或定制服务采购等，可引入第三方评估机构，采取网上询价等合理方式，对设备或服务价格进行评估监督，充分运用外部询价数据开展对比分析，及时发现采购过程中的廉政风险。
（三）科学设置监督指标，突出事前事中监督作用，实现“无感”监督
1.合理设置事前、事中预警指标，实现无感监督。税务机关在设置监督指标时，可根据权力事项的具体流程和内在逻辑，紧扣“实体”和“程序”两个维度，发现数据之间的关联性或因果结构，科学设定编写参数，将指标编写缩小范围、提高门槛、细化标准，寻找切合实际的突破口，精准识别、科学预测可能出现的风险漏洞，强化事前预警和事中阻断，实现监督关口前移，减少对税务干部的事后追责，形成有效的“无感”监督。
2.突出关键领域和高风险事项，强化重点监督。税务机关可在预警指标设计中，对涉及自由裁量权使用、大企业管理、发票管理、现金税费征缴、信息化建设等风险多发的权力事项，开展典型剖析、深挖管理流程，实现精准画像、动态画像，找准可能存在廉政风险的方向和节点，精准设置预警指标。抓住“关键少数”，突出对领导干部特别是“一把手”等权力集中人员和岗位的监督，科学设定触发预警的指标区域，及时发现线索、防止发生重大问题。比如，对以涉及非标准的特殊设备采购、定制软件开发等专业服务采购为代表的大额财务支出事项，应当进行重点监督。税务机关可通过预算系统程序设置支出预算前的专家认证程序，未经相关领域专家论证的不得列入预算支出，防止出现预算虚高及其他廉政风险；如在预算系统内未经过专家认证程序，则自动触发预警，可重点进行核查监督。
3.探索风险问题红黄蓝分级管理，提高监督效能。税务机关可从风险发生概率、风险影响程度和违规违纪程度等方面，采取定性与定量相结合的方式对涉税风险进行综合分析评价，在指标设置时即将各类涉税风险自动分为高风险、中风险和低风险三个风险等级，进行“红黄蓝”三色标注管理和分级分类处置。对蓝色低风险事项，可由县级税务机关相关职能部门自行核查并解除；对黄色中风险事项，可由县级税务机关纪检部门与相关职能部门在联合核查后共同解除；对红色高风险事项，可由市级或省级税务机关进行分析研判，采取跨区交叉核查或上级直接核查的方式进行风险应对。同时，可抽调纪检骨干加大对红色高风险问题的监督力度，确保对红色高风险事项的监督和核查有效落实。
（四）深化监督结果运用，从严从实追责问责，实现“有感”落实
1.加大问责追责力度，强化以案示警，形成不敢腐的震慑。税务机关应当充分运用监督执纪“四种形态”，对查实的违法违纪行为进行严肃查处，依规追究有关人员的直接责任、监管责任和领导责任，使“两权”监督发挥真正的效力。可依托数字人事系统，探索建立税务人员个人“负面清单”子集，把税务干部发生的“负面清单”行为及处理情况记入数字人事系统，与重点岗位任职、职务职级晋升、日常考核考评等事项挂钩，通过日常管理的约束，深化落实监督效果，警示干部自觉规范用权、廉政用权。
2.加强制度机制建设，强化制度约束，扎牢不能腐的笼子。税务机关应当按照“强基础、促规范、防风险”的逻辑链条，深入分析各类信息系统收集的税收大数据，查找“两权”行使中存在的潜在风险，及时制定应对措施。针对违纪违法问题多发易发领域，从实体入手，明确权力归属，理清权力边界；从程序入手，规范岗责流程，制定手册式操作指引；从风险入手，强化权力制衡，给权力涂上“防腐剂”，戴上“紧箍咒”。
3.加强法纪宣传教育，强化正向引领，筑牢不想腐的自觉。税务机关应当继续加强对习近平法治思想和相关法学知识的培训和教育，帮助基层税务干部筑牢法治理念，做到知法、懂法、敬法、畏法，提高依法行政的思想意识和能力水平。要利用新媒体技术，用好用活新媒体平台，让监督成果得到多种形式的运用，让廉政文化内化于心、外化于行，着力营造崇廉尚洁的浓厚氛围，切实强化监督结果运用的实际成效，达到“教育一片、规范一方”的实际效果。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
刘峰，邓学飞.加强基层税务机关“两权”智慧监督的探索与思考[J].税务研究，2022（6）:137-142.


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