绿色低碳产业发展与财税政策支持

李威03

作者：
刘 蓉（西南财经大学财政税务学院）
余英杰（西南财经大学财政税务学院）
刘若水（西南财经大学财政税务学院）

习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出2030年前我国实现碳达峰、2060年前实现碳中和的重大战略决策，既展现了我国积极应对全球气候变化的大国担当，也为推动我国经济社会发展全面绿色转型提供了根本遵循。2022年《政府工作报告》提出，“有序推进碳达峰碳中和工作”，“落实碳达峰行动方案”，“推进绿色低碳技术研发和推广应用，建设绿色制造和服务体系，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳，强化交通和建筑节能”。由此可见，绿色低碳发展是当今时代科技革命和产业变革的鲜明特征，是推动经济社会高质量发展的内在要求。为推动绿色低碳产业发展，财税政策作为宏观调控的重要手段之一，需要在支持技术创新、产业结构调整等方面发力，使市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

一、绿色低碳产业的形成机制与新型财税制度保障
绿色低碳产业的形成和发展是促进低碳经济发展的重要环节，低碳经济的提出又是绿色低碳产业发展的基础。英国在《我们能源的未来：创建低碳经济》白皮书中首次提出“低碳经济”的概念。Stern（2006）在《斯特恩报告》中指出“低碳经济”是一种涵盖绿色低碳产业、低碳技术等内容的新型经济形态。国内学者庄贵阳（2005）认为，低碳经济是指依靠技术创新和政策措施，实施一场能源革命，从而形成一种排放较少温室气体的经济发展模式。厉以宁 等（2017）认为，为了培育新的国家竞争优势，必将积极发展以低耗能、低污染、低排放为特征的低碳经济发展模式。在结合了低碳经济的内涵和低碳经济发展模式后，陈文婕 等（2010）认为，绿色低碳产业将成为一个新兴产业，低碳经济发展会带来产业结构的调整，并形成以低碳技术为核心的绿色低碳产业新形态。基于这些观点，可以总结出，发展绿色低碳产业涵盖发展清洁能源产业、清洁能源支撑产业和清洁能源应用产业，推进第二产业低碳化，优化整体产业结构，建立并完善碳交易市场等方面。
当前，随着我国大力推动碳达峰碳中和目标的实现，产业绿色低碳转型已取得初步成效。从整体上看，全国万元国内生产总值二氧化碳排放量逐年稳步下降。碳交易市场方面，截至2021年年底，全国统一碳排放权交易市场共成交1.79亿吨二氧化碳排放量，总成交额超过76亿元。但是目前，事实特征显示绿色低碳产业发展与预期存在差距，仍有诸多因素限制其进一步发展。一是我国产业结构存在优化空间。2020年第一产业、第二产业、第三产业分别占国内生产总值（GDP）的比重为7.7%、37.8%、54.5%，和过往发达国家产业转型趋势相符，但与美国服务业约占80%相比，我国第一、二产业仍有下降的空间，尤其是钢铁、水泥等重工业是能源消耗和碳排放的主体，不利于绿色低碳产业发挥引导和示范作用。二是我国能源消费结构不合理。2021年，我国煤炭消费总量52.4亿吨标准煤，占能源消费总量的56.0%，同时清洁能源消费占能源消费总量的比例偏低，2021年，我国清洁能源消费仅占能源消费总量的25.5%。短期看，煤炭消费不会出现明显下降，煤炭作为能源主要消费的分布格局还将持续。三是我国低碳技术研发攻关力度不够。低碳技术专利申请总量小、增长慢，碳捕获及封存等核心技术研发仍处在起步阶段，很多关键技术需要从国外引进，存在“卡脖子”的困境。对于高端技术人才的吸引和优惠不足，缺乏统一标准的低碳技术认证和低碳产品推广，缺乏足够资金为技术研发创新风险兜底等问题，成为低碳技术发展的瓶颈。
目前绿色低碳产业发展需要新的财税政策支持已成为共识。卢现祥 等（2012）从社会发展演化的视角得出实现向低碳经济的转变实质上就是新制度对旧制度的替代，而新制度必须有新的激励体系来支撑。财税政策作为一种有效的激励约束手段，是实现经济低碳转型所不可或缺的。二氧化碳的排放难以避免产生负外部性问题，导致只依靠市场机制引导绿色低碳产业的发展会出现效率低和不公平的问题，这就要求政府通过财税政策发挥调控作用，为绿色低碳产业发展创造更好的经济环境。当前绿色财税政策体系不够健全，政策手段不够丰富，支持力度不够有力，随着我国从高速发展向高质量发展转型，财税政策体系也急需优化升级，为绿色低碳产业发展提供支持。总体而言，在粗放型的经济增长模式下，旧制度缺乏对于环境保护的激励和监督，因此，绿色低碳产业发展需要新的财税政策体系予以支持，并通过制度加以固定，保障其有持续发展的动力。

二、财税政策支持绿色低碳产业发展的现状

财政作为国家治理的基础和重要支柱，是促进经济高质量发展的重要保障。为推动经济社会高质量发展，我国目前已经出台了一系列支持绿色低碳产业发展的财税政策，其中正向激励政策主要包括财政支出、财政补贴、税收优惠、政府采购等政策，逆向调节政策以惩罚性税收为主，并取得了一定成效，但是仍然存在以下问题。
（一）财政政策方面
1.财政资金投入力度不足，投入方式不够创新。一是促进节能减排方面的财政支出总量较小，2016—2019年，全国节能环保财政支出2.4万亿元，占财政支出比重为2.82%，占GDP的比重为0.69%，远远不够发挥财政的政策导向作用。二是目前财政主要是通过专项资金支持清洁能源产业发展、节能减排，缺少科学的预算编制过程和有效的监督，导致财政资金使用效率低和财政资金来源不可持续。三是当前我国财政政策过于依赖财政支出和财政补贴这两种手段，没有充分和其他政策手段结合使用。
2.政府绿色采购机制不够完善。一是政府绿色采购缺少法律法规的强约束。目前，政府绿色采购主要是遵循《政府采购法》中“政府采购应当有助于实现国家经济社会政策目标，包括保护环境的目标”这一基本指导，再结合《节约能源法》《清洁生产促进法》《环境保护法》等法律法规中涉及节能环保的条目实行的，在实际操作中缺乏约束，存在很大的漏洞。二是政府绿色采购管理体系尚不健全。目前，我国缺乏专项负责绿色采购的部门和配套人员，降低了采购效率。同时，由于绿色采购绩效评估体系的缺失，采购流程缺乏有效的监督，财政支出获得的效益远达不到预期。
（二）税收政策方面
1.税收优惠对绿色低碳产业发展的激励有待加强。一是部分税收优惠申请门槛高，税收优惠享受对象比例较低。例如有利于低碳技术发展的研发费用加计扣除这一优惠措施，中小微企业难以达到申请条件。二是针对绿色低碳产业发展的区域性税收优惠不足。我国地区间经济发展水平和产业结构差距较大，导致各地区财政收入水平差异大，税收优惠能实施的空间也受到影响。同时，各地区节能减排程度和绿色低碳产业发展方向也不同，东部地区和中部地区能源消耗量大，二氧化碳排放多，西部地区排放污染小且适合太阳能、风能等清洁能源发展，缺少符合区域特点的税收优惠不利于绿色低碳产业空间布局的形成。
2.惩罚性税收调控作用有限。现行税制通过对超额能源消耗、碳排放行为等征收惩罚性税收，倒逼企业走绿色低碳的发展路线，把绿色低碳作为生产、投资和销售活动的目标。但主要涉及的税种包括环境保护税、资源税、消费税等都存在征税范围窄、税率设置不合理的问题。例如，煤炭是我国能源消费的主力，但目前我国没有把煤炭消费纳入消费税征收范围，而且，煤炭资源税的税率在2%～10%之间，最低税率相较原油和天然气的税率6%偏低，对煤炭消耗限制效果不佳。
3.缺乏针对碳排放约束的独立税种。我国目前的税制中还没有建立专门减少碳排放的税种，这是整个绿色税收制度缺少的重要部分。虽然环境保护税、资源税、消费税等税种能够促进节能减排，但都不是直接以二氧化碳减排量为指标来设计的，难以对二氧化碳排放进行调控，导致清洁能源发展和低碳技术研发缺少足够的动力。开征碳税已经在国外取得了可观的效果。例如，1991年，瑞典在能源税改革时引入碳税，1995年瑞典的二氧化碳排放量减少了15%，其中排放量减少的90%与碳税的征收相关。我国也应当适时考虑征收碳税，增强对二氧化碳排放的约束。
（三）财税政策协同以及配套措施
1.财税政策零星散乱，不成系统。随着我国低碳经济的转型和发展，支持绿色低碳产业发展的财税手段也逐渐变得丰富，但是财税政策体系呈现出零星散乱、不成系统的状态，缺乏有效的整合。目前财税政策细则数目多，而且分散，且地方政府也推出了各自的一系列财税优惠和金融创新政策，表现出纵向和横向之间的协同都存在不足，导致一方面政策执行成本高，另一方面市场主体解读政策的难度大，无法发挥出财税政策应有的效果。
2.财税政策的靶向性不够。绿色低碳产业的核心是低碳技术的研发创新。虽然目前财税政策覆盖范围越来越广，但是对于低碳技术研发创新的激励程度不够，针对性、倾斜性、重点性体现不足，尤其是碳捕捉与封存等核心技术的研发是我国绿色低碳产业是否具备竞争力的关键。财税政策对于低碳技术的支持靶向不足，不利于绿色低碳产业持续健康发展。
3.财税政策配套金融支持政策缺乏力度。绿色财税政策配套支持政策主要包括碳排放权交易市场的运行、碳基金、碳期货等一系列的金融政策。但我国目前金融政策发展缓慢，以绿色信贷为主，而其他的金融衍生品使用不足。例如，我国碳排放权交易市场正处于起步阶段，市场总量小且机制尚不完善。

三、推动绿色低碳产业发展的财税政策选择
2021年2月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确提出要继续加大财税扶持力度，加快建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。财税政策是支持绿色低碳发展的重要政策选择。进一步深化财税制度改革，要以加快构建清洁能源产业体系，推动产业结构转型升级，减少企业排放为导向。
（一）财政政策完善建议
1.增加财政投入总量，强化财政政策导向。一是增加节能环保财政支出和财政补贴投入总量，优化支出结构，完善财政支出绩效评估管理体系，建立有利于经济低碳转型的财政预算体系，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率。二是加大对低碳技术研发的倾斜，支持创新平台建设，强化财政政策导向。三是增强财政政策和金融政策协同作用，创新财政投入方式。通过财政政策支持绿色投融资发展，以金融工具为载体，优化升级传统财政投入方式。设立绿色发展基金，并给予税收优惠，实现财税金融工具与绿色发展有机结合，支持绿色发展目标实现。
2.健全政府绿色采购机制。首先，完善政府绿色采购的法律制度，建立符合我国实际情况的采购标准。其次，扩大政府采购范围和规模，及时更新绿色采购清单，引导企业生产更多的绿色节能产品。同时，设立专门负责绿色采购的部门，规范政府采购操作，完善绿色采购内部绩效评估和监督机制，对外公开采购信息，方便公众监督，防止采购过程中腐败行为产生，提高政府绿色采购的效益。
（二）税收政策完善建议
1.进一步落实税收优惠，激发各类市场主体活力。一是降低税收优惠门槛，扩大税收优惠覆盖范围，使更多中小微企业满足申请税收优惠条件，调动企业节能减排、技术创新的积极性。二是完善区域性税收优惠政策，统筹考虑各个地区产业结构和经济发展的实际情况，鼓励东部地区积极进行低碳技术创新，夯实中西部地区经济平稳发展基础，促进区域绿色低碳产业协调发展。三是加强税收政策服务和宣传，避免出现企业对于税收优惠政策了解不充分的情况，确保税收优惠红利应享尽享。
2.加大惩罚性税收的逆向调节力度。一是继续深化消费税、资源税、车辆购置税等改革，扩大征收范围，适当提高限制性税率，增强对煤炭资源、能源利用的调控作用，促进节能减排，通过消费税对化石能源、高碳产品消费行为的调控，引导经济主体进行低碳活动。二是加强税收征管，通过引入信息化应用管理、加强部门协同等降低征管成本，提高经济主体纳税意识，充分发挥限制性税收约束效果。
3.适时开征碳税。碳税是专门针对碳排放而设置的税种，碳税的征收能有效激励清洁能源产业发展以及工业低碳化转型。我国应适时考虑开征碳税：一方面要明确碳税开征的实施路径，要结合我国具体情况选择在现有的税种的基础上引入碳税还是设立新的税种；另一方面，要考虑到开征碳税对我国经济社会发展的冲击，确定合理的征收范围和税率水平。
（三）财税政策协同以及配套措施完善建议
1.加快对财税政策的优化和整合，加强财税政策的协调性、系统性。从横向看，需要通过建立部门间信息共享平台，继续增强部门间沟通交流，加强政策系统集聚，充分利用各类资源，及时清理部分低效的政策。从纵向看，需要进一步评定和规范地方政府推出的财税政策，为这些政策确定统一的标准，在此基础上考虑一定程度的差异化，避免政策推出得过于频繁细琐且差异化过大。
2.加大对低碳技术研发创新的支持力度，增强财税政策的靶向性。一是完善低碳技术的认证与标准划分体系，根据不同的技术层级实施不同程度的财税政策支持。二是强化财税政策对于低碳技术研发风险的保障，提高企业投入研发的意愿和信心。三是完善鼓励高端人才引进和培养的财税政策，加大力度解决目前我国低碳核心技术领域人才紧缺的问题，使我国加快走上自主研发的道路。
3.完善财税政策配套金融支持政策的建设和发展。应继续健全绿色金融政策体系，包括加大绿色信贷投放力度，推进刚起步的绿色保险、绿色基金等金融政策发展。同时，还需进一步激发绿色投融资的动力，完善和规范碳排放权交易市场，有效激发市场活力，提高财税政策实施效率。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第6期。）

欢迎按以下格式引用：
刘蓉，余英杰，刘若水.绿色低碳产业发展与财税政策支持[J].税务研究，2022（6）:97-101.


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