人口老龄化背景下完善我国第三支柱养老保险税收政策的建议

时代税客

作 者 信 息
朱小玉（中国财政科学研究院）
施文凯（中国财政科学研究院）

文 章 内 容
人口老龄化是我国当前和今后很长一段时期所面临的基本国情和重要挑战。2019年11月，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出：“人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的体现，也是今后较长一段时期我国的基本国情。人口老龄化对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面乃至国家综合实力和国际竞争力，都具有深远影响，挑战与机遇并存。”2021年公布的第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为2.64亿人，占比为18.70%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占比为13.50%。与2010年第六次全国人口普查的结果相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。面对严峻的人口老龄化形势，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。习近平总书记在2021年中共中央政治局第二十八次集体学习上强调，要加快发展多层次、多支柱养老保险体系，更好满足人民群众多样化需求。
我国在20世纪90年代提出要建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险相结合的多层次、多支柱养老保险体系目标。经过多年发展和完善，作为第一支柱的基本养老保险制度建设取得长足进展，制度模式基本稳定，覆盖范围持续扩大；作为第二支柱的企业/职业年金顺利建立并已取得一定成效；作为第三支柱的个人养老金制度经过三年多的改革试点，即将进入全面开启的新发展阶段。但整体上看，我国第三支柱养老保险体系建设还存在不平衡不充分的问题，人口老龄化加速、经济发展进入新常态以及就业模式的改变，都对现行养老保险制度形成较大冲击。第三支柱建设还需突破各种约束条件，营造开放健康的金融生态，进一步完善税收优惠政策设计。从税收政策来看，需要合理选定税收激励方式，科学设计税收优惠政策参数，积极做好税收优惠政策宣传和引导。
一、我国人口老龄化的趋势与挑战

我国人口老龄化的趋势有其特殊性，表现为基数规模大、发展速度快、持续时间长。特殊的人口结构与特定的现代化发展阶段相交织，又为我国制定符合国情民情的老龄化应对方案增加了难度。当前，资金可持续问题已经成为我国养老保险制度的主要矛盾和最大风险。
（一）我国人口老龄化趋势及特点
1.人口红利的衰减
人口红利期是一国人口变迁过程中的必经阶段。蔡昉认为，改革开放以来的相当长一段时间，中国劳动年龄人口迅速增长，人力资本得到改善。这一时期储蓄率高、资本积累率和回报率高，人口红利成为前所未有的经济高速增长的源泉。但2011年中国的劳动年龄人口达到峰值后，人口抚养比提高，中国经济高速增长的变量发生改变。目前，中国已经过了刘易斯拐点，劳动年龄人口将从充沛逐渐走向不足，进城务工人员的实际工资水平也随供求关系变化而快速上涨。同时，由于计划生育政策影响及生育观念转变，中国人口总规模负增长的拐点也渐行渐近。根据联合国的预测，中国人口总量将在2029年达到峰值（14.42亿），从2030年开始进入持续负增长阶段，2050年降至13.64亿。
2.独特的老龄化特点
我国人口老龄化具有基数规模大、发展速度快和持续时间长等特点。一是基数规模大。由于总人口基数大，在我国老龄化高峰时期，65岁及以上老年人口规模超过4亿。二是发展速度快。65岁及以上老年人口翻一番（从7%到14%仅需27年）短于美国（60年）和法国（115年）。老年人口达到高峰后，将在很长时间（至少半个世纪）持续处在高位（33%上下），并不会快速下降（孙祁祥等，2015）。三是持续时间长。有学者认为，中国老龄化趋势呈现的是“高原”而非“高峰”的形态，将在21世纪后半叶一直处于高位。此外，由于中国处在快速工业化、城镇化的发展阶段，且20世纪实施了特殊的计划生育政策，中国的人口老龄化还伴有其他特点，如高龄化、失能化、空巢化、地区发展不平衡、城乡倒置、性别不平衡等，这些特点都增加了中国制定应对老龄化挑战方案的难度，考验着中国智慧。
3.“经济—人口”竞赛
经济上的“富”与人口上的“老”是一对辩证关系，之前的判断是“未富先老”（蔡昉，2012），但在新发展阶段下有必要重新审视这个判断。实际上，“富”和“老”的发展速度一直在竞赛。中国在2000年前后进入老龄化初期，人均GDP不足1000美元，“老”的速度确实走在“富”的前面，社会财富积累相对滞后，“未富先老”的判断符合客观国情。但近20年来，我国经济上“富”的加速度变大并且在中长期规划中再次提速，如果“十四五”期末达到现行高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标，就可以赶在社会最“老”的情况（2050-2060年）出现前15～25年先跑到“赛点”。从这个角度来说，在“富”和“老”的竞赛中，中国首先需要考虑的是如何让“富”跑在“老”的前面，使全社会可用于养老的财富资源更为丰富，以及全社会的老年抚养力全面提升；其次需要考虑的是均衡性和可持续性问题，让全体人民跑向“富”的步伐更健康、更整齐、更和谐，保障全社会的老年人享受到公平、普惠、体面、可靠的养老制度安排。
（二）养老保险资金可持续问题
在人口老龄化的挑战下，资金可持续问题已成为我国养老保险制度的主要矛盾和最大风险。在“十四五”时期，养老保险体系面临包括人口老龄化、新型城镇化、就业多样化在内的诸多挑战。整体而言，有三个颇具挑战的结构性矛盾：一是地区之间基本养老保险基金结余区域失衡的矛盾；二是人均寿命提高和退休年龄偏低的矛盾；三是多层次养老保险体系内部发展不均衡的矛盾。下文将对第一个和第三个问题进行重点讨论。
1.养老保险基金的区域不平衡问题
我国区域经济发展不平衡与人口单向流动相叠加，使地区间基本养老保险基金收支不平衡矛盾越发突出。由于2020年我国为应对新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）实施了大规模阶段性减免政策，因此当年数据难以反映养老基金的发展常态，本文以2019年省级数据进行分析。根据2019年我国财政决算数据，基本养老基金地区间失衡现象在进一步加剧。以累计结余与当年基金支出之比衡量基金的可持续性，2019年当年有7个省级行政单位的基本养老保险基金当期收不抵支，较2018年的数量明显增加。2019年当期收不抵支的地方有：辽宁（-457亿元）、黑龙江（-290亿元）、内蒙古（-133亿元）、吉林（-111亿元）、浙江（-101亿元）、青海（-15.1亿元）、江西（-2.8亿元），而2018年只有黑龙江和辽宁。对比2018年，17个省级行政单位的养老金可支付月数减少，其中广东2019年可支付月数为38.3，较2018年大幅减少13.9个月，浙江、青海较2018年分别减少2.1个月和1.8个月。从各省级行政单位基本养老保险可支付情况看，经济越发达、人口抚养比越低的省级行政单位往往基金可持续性越好。
2.养老保险资金的财政依附问题
当前我国基本养老保险体系已经体现出很强的财政依附倾向，剔除财政补贴后，全国当期征缴总收入无法覆盖全部支出。为确保发放，1998年至2018年我国财政对城镇职工养老保险基金累计补助资金达到39125亿元。从绝对规模来看，财政补助资金相当于基金累计结余总额的76.9%。从2000年到2018年，财政补贴城镇职工基本养老保险年均增速接近20%，远快于同期财政收入增速。究其原因，主要是制度内抚养比的快速变化所致。早在2001年，城镇职工养老保险覆盖的国有企业和集体企业职工中，参保人数的平均增速（4.04%）就低于离退休职工的增速（6.64%）。剔除财政补贴后，我国基本养老保险基金实际收支缺口从2015年的1731亿元扩大到2020年的19717亿元。2019年实施的综合降费方案以及2020年为抗击新冠肺炎疫情而出台的社会保险费阶段性减免政策，对整个基金收支平衡产生了持续而深刻的影响，基金累计结余规模迎来阶段性拐点。根据财政部决算数据，2020年城镇企业职工、机关事业单位和城乡居民养老保险基金收入分别为30706亿元、13927亿元和4944亿元，支出分别为37701亿元、13349亿元和3391亿元，剔除财政补贴后的实际基金缺口数值为13266亿元、4870亿元和1581亿元。同时，征缴收入在整个基本养老保险基金中的占比持续下降，体现出基金自身筹资能力在持续减弱。
3.养老保险资金的中长期缺口问题
实际上，由于缺乏可靠的国家精算报告，学界对于养老金长期缺口（未来隐性负债）的精算结果差异较大，但总体不容乐观。刘学良（2014）在假设实际缴费率维持不变的情况下，测算得出：从2029年开始，累计结余消耗殆尽并变为负，且赤字不断扩大；2050年当年的养老金年度赤字相当于同期GDP的8.70%，累积赤字相当于同期GDP的101.90%。邓大松等（2018）将基金实现统收统支后的全国统筹和延迟退休两个关键性改革因素纳入考虑，认为延迟退休方案的实施使得“新人”领取养老金的时间后移，但2034年后随着“新人”离退休群体养老金支出规模的扩大，养老保险基金支出规模陡增；预测期内城镇职工养老保险基金当期结余始终为正值，但2038年后逐年“缩窄”，进而中长期养老保险基金收支失衡问题日益恶化。王翠琴等（2021）的测算考虑了不同参量改革对基金收支的影响：实际缴费率由16.5%提高至24%时，当期基金收支缺口出现的年份推迟至2028年；提高职工参保率可以在短期内减少养老金缺口，2034年基金累计滚存结余才耗尽，较基准情形推迟11年；基本养老金调整比例降为3%时，2019-2035年当期基金收支缺口较基准情形的减少幅度在25.7%～58.4%；基金累计滚存缺口的出现较基准情形延迟两年，2025-2035年基金累计滚存缺口较基准情形下降60.7%～85.3%。
二、构建多层次、多支柱的养老保险体系

我国早在1991年就提出要发展多层次养老保险体系，至今已有30多年时间。在人口老龄化背景下，仅靠基本养老保险难以提供充足、可持续的养老保障，也无法满足人民群众的多样化需求。建立多层次、多支柱的养老保险体系才是有效应对人口老龄化挑战、促进制度长期平衡的战略选择。
（一）实现主体责任分担的动态平衡
大国养老问题需要在“共治老龄化”的框架下来解决，即构建共同治理格局和精细治理方式下的健康、积极、成功的老龄化发展路径。要将“养老”问题与其他社会经济问题统筹协调起来思考，并坚持中长期视野、全生命周期、多主体参与的改革思路。
1.“共治老龄化”的权责框架
“共治老龄化”是多个主体以共同参与、相互协同的方式构建系统性、集成化、多层次的老龄化治理体系。判定养老的主体责任是制度健康运行的重要前置条件。国家主导的养老保障制度是随着家庭功能弱化和社会化大生产而逐步建立起来的，但它不能超越主体责任以及历史发展阶段，不能超过国家和企业的财力支付能力。养老，既是国事、家事，更是个体的事。政府管的是个人和市场难以承受的溢出的公共风险，而不是替代市场和个人去对抗风险。基于此，“共治老龄化”下的政府当有所为有所不为，有大国担当也有责任边界，既尽力而为又量力而行；市场应先建制规范再有序发展，追求效率但不破坏公平，有利益可图也有红线惩戒；企业应以履行法定义务为先，既享受劳动红利也积极保护人力资源；家庭和个人应既有自立自强意识又以亲情为纽带互助共济，将自身养老规划和储备融入全社会“老吾老以及人之老”的孝老文化之中。
2.多层次、多支柱的基本定位
比较理想的养老保险体系多支柱模式是横向多支柱、纵向多层次的。以“共治老龄化”推进多层次、多支柱养老保险体系建设，需要明确多支柱各自的基本定位。第一支柱本质上是国家主导的、与国民约定的有限责任契约，第二支柱本质上是雇主对雇员的保留激励工具，第三支柱本质上是个人抵抗老年风险的储蓄投资。多层次、多支柱的养老保险体系建设需要从中长期视野、全生命周期和多主体参与切入。我国第二、第三支柱养老保险体系发展缓慢、覆盖率低、规模有限的现状既是由国情、国力和制度发展规律决定的，也是企业和居民“用脚投票”的理性选择，既需反思，也当正视。随着多层次理念在全球实践中的不断完善与方向纠偏，我国多层次、多支柱养老保险体系建设既不能停滞不前，也不能操之过急，仍需深耕中国土壤，理性面对约束条件，慎重作出抉择。
3.各责任主体的支出与承压能力
实际上，当前我国基本养老保险“保基本”的目标基本可以实现。2020年我国城镇职工基本养老保险待遇水平达到2906元/月，是同期城镇居民人均消费支出2251元/月的1.3倍，达到城镇居民人均可支配收入3653元/月的80%，能够基本保障企业退休人员基本生活支出。与之相对应的是，我国政府和企业支付能力却有下降的趋势。连续大规模减税降费使财政收支矛盾日益凸显，“以收定支”和“政府过紧日子”成为财政预算的重要原则，民生保障需要量力而行。在新冠肺炎疫情冲击下，大量中小微企业现金流状况尚未恢复到疫前水平。因此，养老保险待遇“大跨越”式的补偿性调整阶段已经过去，应回归正常合理的养老金待遇调整政策，并应遏制福利化倾向的抬头。20世纪的福利国家危机和本世纪的欧洲债务危机，都与“福利竞赛”和“社保票仓”有一定程度的关联。从历史经验来看，根据基金收支状况和财政支撑能力来确定“保民生”且“可持续”的水平和调待区间显得极为关键。同时，风险需要在全社会、多主体间进行广泛分担，这就需要多支柱、多层次共同支撑。
（二）我国当前的养老保险体系现状
目前，我国已经初步形成了基本养老保险、企业/职业年金（补充养老保险）、个人养老保险的三支柱保障体系（见图1）。

  截至2020年年底，我国第一支柱基本养老保险覆盖约9.99亿人，基金规模累计结存5.81万亿元，其中城镇职工养老保险覆盖4.56亿人，基金规模4.83万亿元；第二支柱中，企业年金覆盖10.5万户企业、2718万人，基金规模2.25万亿元，职业年金覆盖约4000万人，投资规模1.29万亿元。
由于第三支柱个人养老保险制度尚无明确管理制度出台，目前差别化口径有三种。第一种是最小口径定义，即2018年以来试点中的享受税收优惠政策的补充商业养老保险产品，截至2021年10月底，共有23家保险公司参与试点，累计实现保费收入近6亿元，参保人数超过5万人。第二种是中等口径定义，即产品名中明确带有“养老”字样的保险类理财产品600多亿元（如保险公司发行的养老保障产品等）以及基金类理财产品（如公募基金公司发行的养老目标基金）400多亿元，合计1000多亿元。第三种是最大口径定义，即中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）统计的补充商业养老保险（含各类年金性质的寿险等）规模约3万亿元。但实际上，中国资本市场上现存的大量含“养老”字样的金融产品（如养老保障产品、养老目标基金），大多并不能将资金长期锁定到退休养老保险体系第三支柱之上。诸多金融类养老理财产品的用途也并非真正用于养老，而是短期投资行为，只能称之为以“养老”为名义的理财产品，很难说是真正的养老产品。
三支柱养老保险体系应该有各自较为清晰的替代率目标设定。从国际经验来看，结合当前体系发展状况，本文认为可以考虑如下的替代率水平搭配：第一支柱，政府主导下的限额基本保障，覆盖率90%以上，替代率控制在45%左右；第二支柱，雇主主导下的有限激励保障，覆盖率30%左右，替代率控制在15%～20%；第三支柱，个人主导下的养老资产补充，覆盖率10%左右，替代率在10%～15%。以此计算，三支柱可以累计提供70%～80%的替代率水平，是国际上较为理想的老年收入保障水平。
三、推进第三支柱建设与税收优惠政策试点
当前，我国正处于第三支柱养老保险体系顶层设计和探索尝试的关键时期。税收优惠政策在第二、第三支柱养老保险体系建设中被寄予厚望，但其激励作用却弱于预期。因此，有必要对目前我国相关税收优惠政策的具体内容、试点情况进行经验总结，并根据实际国情、借鉴国际经验进一步完善。
（一）对第三支柱养老保险体系建设的基本考量
2021年5月第七次全国人口普查结果的公布，带来了我国应对人口问题“加快出牌”的压力和各类政策工具“一拥而上”的冲动。值此关键时刻，更应该慎重选择恰当的风险应对工具，根本点是分清“可选项”和“必选项”的区别，辨别“雪中送炭”和“锦上添花”的时机，探索走出一条中国特色道路。主张第三支柱养老保险体系建设要“削高补低”的观点——“挪第一、第二支柱个人账户补第三支柱”，并不能解决根本问题，还有可能改变制度性质，引发差序错乱或效果对冲。在税收优惠政策的设计上，不能过度夸大税收优惠效用而忽略其深层作用机理。不少观点将第二、第三支柱发展动力不足归咎于税收优惠政策力度不够，认为只要对标盎格鲁-撒克逊国家“高积累强激励”的制度设计就可以使第二、第三支柱养老保险体系在短期内实现“大跨越”，实则忽略了制度孕育和发展所必需的物质、机制和文化土壤因素。税收优惠政策隐含的是政治支持和方向引导，应统筹资源投放，将财税支持用在刀刃上，在引导自助养老和防止财富差距扩大间寻求平衡。
（二）第三支柱养老保险体系建设的基本情况
我国第三支柱养老保险体系建设走的是坚持从国情出发，借鉴国际正反两方面的经验教训，在金融市场活跃、经济条件较好的地区以口碑良好、经验成熟的金融机构和专营机构作为主体先行先试，再逐步推广扩展的稳健之路。2018年5月，个人税收递延型养老保险试点启动，标志着我国开始探索运用税收优惠引导个人开展养老金积累。截至2020年年末，全国共有23家保险公司参与试点，19家公司出单，累计实现保费收入4.26亿元，参保人数4.88万人。
近三年来，我国第三支柱养老保险体系建设和探索进入了加速期。2020年10月，银保监会主席郭树清强调，银行和保险业参与养老金融业务总的方针是“两条腿”走路：一方面抓现有业务规范，就是要正本清源，统一养老金融产品标准，清理名不符实产品；另一方面开展业务创新试点，大力发展真正具备养老功能的专业养老产品，包括养老储蓄存款、养老理财和基金、专属养老保险、商业养老金，等等。2021年5月，银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》（银保监办发〔2021〕57号），在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，试点期限暂定为一年，参与试点的保险公司有6家。截至2022年1月底，6家试点公司累计承保保单近5万件，累计保费4亿元。其中，快递员、网约车司机等新产业、新业态从业人员投保近1万人。2021年12月，银保监会发布《关于规范和促进养老保险机构发展的通知》（银保监办发〔2021〕134号），明确养老保险机构应当坚持专业性养老保险经营机构的发展定位，聚焦商业养老保险、企业（职业）年金基金管理、养老保障管理等具备养老属性的业务领域，积极参与第三支柱养老保险体系建设，着力满足人民群众多样化养老保障需求。2022年2月21日，银保监会发布《关于扩大专属商业养老保险试点范围的通知》（银保监办发〔2022〕13号），将专属商业养老保险试点区域扩大到全国范围，同时允许养老保险公司参与试点。
（三）现行养老保险税收政策
税收政策是促进养老保险体系建设的重要因素之一，我国三支柱养老保险体系税收政策的基本情况如下（详见表1）。

  我国现行养老保险体系的整体税收政策情况是：第一支柱基本养老保险全阶段实行完全免税政策；第二支柱企业/职业年金以及正在试点的第三支柱个人所得税递延型商业养老保险采取的是EET税收递延政策。第一支柱社保基金作为养老储备金，不涉及缴费和领取环节，在投资环节享受免税政策。第二支柱企业年金和职业年金税收优惠政策分别由《企业年金办法》和《机关事业单位职业年金办法》等相关制度和文件予以规范。一是在缴费环节，企业年金在符合规定的前提下，企业缴费部分不超过工资薪金总额的8%，其中不超过5%的部分可在企业所得税税前扣除；个人缴费部分不超过4%，暂免个人所得税。职业年金适用于机关事业单位，不涉及企业所得税，单位缴费部分固定为工资薪金总额的8%，个人缴费部分为4%，暂免征收个人所得税。二是在投资环节，年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。三是在领取环节，符合退休规定领取年金的，不并入综合所得，全额单独计算应纳税款。
第三支柱个人税收递延型商业养老保险税收优惠政策，根据2018年发布的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号）和2019年发布的《关于个人取得有关收入适用个人所得税应税所得项目的公告》（财政部税务总局公告2019年第74号），措施有三。一是在缴费环节，个人购买符合规定的保险产品，按照当年应税收入的6%和12000元孰低标准确定税前扣除额。二是在投资环节，计入个人商业养老资金账户的投资收益，在缴费期间暂不征收个人所得税。三是在领取环节，领取的养老金收入的25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。
（四）现行养老保险税收政策存在的问题
税收政策是促进养老保险体系发展的重要因素之一，制定与我国税制相适应的第二、第三支柱养老保险税收政策，既可以促进多层次、多支柱养老保险体系建设，又可以为参与者带来更多的便利和优惠。但是，我国当前的税收优惠政策还存在系统性不强、激励性不足等问题，具体表现在以下几个方面：
第一，我国居民的税收敏感度还普遍较低，个人所得税纳税人规模有限，而税收优惠政策只能基于现有税制体系和纳税人群发挥效用。同时，第三支柱养老保险在领取环节的优惠税率7.5%（75%的部分乘以10%税率）对当期适用税率已经在10%以下的人群激励效应不明显。
第二，我国第二、第三支柱养老保险体系投资运作产生的收益部分在个人领取阶段需要缴纳个人所得税，削弱了制度吸引力。当前，我国金融市场上很多投资产品收益，如投资开放式证券投资基金取得的收入，暂不征收个人所得税和企业所得税，第二、第三支柱养老保险相关税收政策与之相比，投资收益部分积累越多，相较优势越小。
第三，企业/职业年金投资运营中的金融产品缴纳增值税，而在产品向投资者分配时还要课征个人所得税，导致投资者承担的税负相对较重，投资性收益被消减。
第四，企业年金的企业缴费部分在企业所得税税前列支比例上限为职工工资薪金总额的5%，而企业缴费上限为8%，其间存在3%的空间不能税前扣除，因此大量企业就以5%作为最高缴费率，不愿多缴费，使得匹配缴费的激励作用下降。
第五，对个人购买合规保险产品按“当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低”原则计算税前扣除限额方法复杂，个人所得税申报扣除流程手续多，参与者离不开单位、参与体验较差。
第六，第二、第三支柱养老保险体系同属补充养老保障，但领取阶段的税收政策差异较大。第二支柱企业/职业年金领取时全额计征个人所得税，根据不同情形分别适用月度税率表和综合所得税率表，而第三支柱个人税收递延型商业养老保险领取时按单一税率7.5%（实际税率）征收，这种制度设计不利于补充养老体系第二、第三支柱内部的账户打通和适应劳动力的流动需求。
四、完善我国第三支柱养老保险体系税收优惠政策的建议
我国第三支柱养老保险体系的发展问题，需要从制度自身发展规律、国情民力以及与其他机制集成协同的角度进行更深入分析，才能提出适宜可行的政策建议。养老金融市场成熟的国家在税收优惠政策设计上有不少经验做法，可以为我国相关税收优惠政策的具体参数设计提供借鉴。
（一）第三支柱养老保险体系建设的“中国土壤”
立足中国国情是解决中国民生问题的根本出发点。第三支柱养老保险体系建设需要深耕“中国土壤”，立足于中国特殊的文化土壤、物质土壤和机制土壤，深究制约多层次养老保险体系发展的国情、国力与国民因素。
首先，文化土壤奠定了多层次发展的深层价值理念和主流社会认知。在中国，养老责任的个人化和市场化还没有被广泛接受。集体主义文化基因和孝亲共济的道德理念仍是主流价值取向和社会公约，与第二、第三支柱养老保险体系发展充分的自由主义市场经济国家有明显区别。在养老问题上，国家、用人单位、个人、家庭的责任边界正在经历剧烈的变革和重构，进一步明晰尚待时日。此外，在养老储备习惯上，我国居民选择个人养老金这一新生事物的主观意愿不强，更倾向于以传统银行储蓄、房产和贵金属投资等方式抵御老年风险。加之居民对养老金融并不熟知，养老理念尚未完全建立，参与第三支柱养老保险体系的内生意愿还不够强。
其次，物质土壤决定了多层次多支柱养老保险体系发展的资金充足性和潜在覆盖规模。企业和居民的财力从根本上决定了养老缴费能力和养老储蓄动力。由于长期处于全球产业链末端，我国大部分企业的利润率相对较低，加之制度转轨过程中设置了较高的基本养老保险名义费率，大量企业还处在千方百计做低缴费基数以少缴社会保险费的阶段，没有充足财力参与第二支柱养老保险体系。2020年年末，全国居民人均可支配收入为32189元/年，农村居民人均可支配收入为17131元/年，新冠肺炎疫情暴发以来收入增速明显放缓。城镇就业人员中仍有30%的劳动者未进入到缴费水平相对较高的城镇职工养老保险体系。在绝大多数企业和居民缴费能力提升之前，第二、第三支柱养老保险体系仍属于“锦上添花”。此外，当前居民投资理财渠道较多，对高收益的追求使得第三支柱这种相对保守稳健的投资产品被排挤在外。
再次，机制土壤限定了多层次多支柱养老保险体系发展中政策工具的有效性和精准度。一是第二、第三支柱的发展空间取决于与基本养老保险制度之间的功能互补和政策协同。先建基本保障、再建补充保障是现代社会保障制度建设的必然规律。我国的基本养老保险体系建设实践时间较短，第一支柱基本养老保险制度经过持续改革才刚定型，第二、第三支柱必然起步更晚。第一支柱养老保险体系，未来仍需投入大量的政策资源、财政资金和社会资源，并不断进行改革，在其尚未完全定型之前，第二、第三支柱尚难以得到清晰定位。从替代率情况看，第一支柱养老保险体系制度设计的目标替代率是59.2%，社会平均养老金替代率在42%～48%之间，而反映真实水平的社会缴费基数替代率在63%～68%之间。相对于缴费水平而言，实际的替代率水平较高。我国第一支柱养老保险体系的替代率水平“表面低”而“实际高”，在一定程度上削弱了民众对第二、第三支柱养老保险体系的需求。二是税收优惠政策只能基于现有税制体系和纳税人群发挥效用，既要看到税收优惠政策的利民和激励作用，也不能寄希望于税收优惠政策突破发展规律，实现覆盖率和规模“大跨越”的效果。三是中国资本市场成熟度不够，制度性缺陷依然存在，“适老性”金融产品少，转移接续和便携性不佳，投机行为还比较普遍，养老金市场化运营的风险较高。无论何种资金来源，“养老保障”的民生属性决定了其风险承受度一定是低的。
因此，对于第三支柱养老保险体系的建设不能急于求成，对于税收优惠政策的效果也不应求全责备，需要理性遵循制度发展规律，认真改进税收优惠政策参数，营造良好的制度发展环境，积极为制度发展创造良好条件。
（二）第三支柱税收优惠政策的“他山之石”
如何在一个自愿参与的制度中激励更多的个体参与，是第三支柱个人养老保险制度发展的关键问题之一。通过给予参与者一定的税收优惠，可以激励居民动用薪酬所得进行个人养老投资储蓄，由此，相关税收优惠制度便应运而生。从国际上看，税收优惠政策是养老金体系相对成熟的国家在个人养老金发展过程中的通行措施。
1.税收优惠限额的参数设计
在个人所得税累进税制下，由于税收优惠政策的存在，高收入人群将在每一单位的缴费中获取更高的边际税收福利。第三支柱的参与群体往往已经在第一、第二支柱中被覆盖，若参数设计不当，税收优惠带来的福利很有可能在高收入群体中累积，进而进一步扩大收入差距，损害群体间社会公平。此外，个人所得税收入是国家财政的一大来源，若第三支柱养老保险体系税收优惠力度过大，则有可能造成较多的税收流失，破坏代际公平。因此，各国都对相关税收优惠政策和递延缴费的额度进行了限制。额度限定一般有三种模式：一是简单的金额制；二是与个人收入挂钩的比例制；三是同时使用金额制和比例制的混合制。为保证税收制度的公平性，一般不会单独使用比例制。
美国个人退休账户制度（IRAs）是第三支柱养老保险体系的代表性制度，诞生于1974年。截至2019年年末，已有54%的美国家庭参与了至少一类IRA计划，各类型IRA的资产规模合计达到11.03万亿美元。IRA诞生之初，税前扣除上限为每年1500美元且不超过年收入的15%。1981年，美国国会通过《经济复苏税收法案》（ERTA），提出了“普遍适用”原则，将税收优惠政策的覆盖面扩大到已参与雇主养老金计划的个人和家庭中，并将税前扣除限额提高至每年2000美元。1986年颁布的《税收改革法案》（TRA），实质上取消了“普遍适用”原则，对IRA的家庭联合缴费作出限制：夫妻双方中如有任何一方参与了雇主养老金计划，则该家庭被视为参与了雇主养老金计划，只有当收入低于一定标准时该家庭向IRA的缴费才可以享受税前扣除，且超出缴费上限的部分还将被加征15%的惩罚税。2002年实施的《经济增长与税收减免调整法》（EGTRRA），提出将根据物价水平逐步上调税前扣除限额，并且对50岁以上的参与者每年提供额外1000美元的税前扣除额度。近20年来，IRA的缴费上限历经5次调整，从2001年的2000美元/年调整到2019年的6000美元/年。2019年美国制定了罗斯计划IRA（Roth IRA），其缴费的收入限额规则见表2。


2.领取阶段的参数设计
为鼓励参与者延迟领取和长期领取，领取阶段的税收优惠政策往往与领取人首次领取年龄相挂钩。法国在养老金领取环节引入了按领取年龄确定征税基数的方法，对于首次领取年龄在50岁以下、50～59岁、60～69岁、70岁以上的情形，税基分别确定为领取金额的70%、50%、40%和30%。日本的个人缴费确定型养老金计划（iDeCo）对于领取年龄的规定较为严格，在达到领取年龄后，参与者可以选择一次性全额领取或在一定年限内分期领取，但税负差异较大。分期领取的年限最少不低于5年，最长不高于20年。在退休阶段，居民全部养老金收入将被合并征收个人所得税以及税率为2.1%的复兴特别税，但会提供一定额度的税前扣除。若参与者选择一次性领取，会根据工作年限计算税前扣除额度，但最低不少于80万日元（详见表3）。若进行分期领取，扣除50万日元定额后的360万日元以下的部分，税前扣除比例为25%；达到360万日元不满720万日元的部分，税前扣除比例为15%；超过720万日元以上的部分扣除比例为5%。


（三）完善我国第三支柱养老保险体系税收优惠政策的具体建议
完善我国第三支柱养老保险体系税收优惠政策的关键是要对公平与效率、制度成本和收益、普遍规律和特殊国情之间的各种关系进行权衡。针对我国现行的第三支柱税收优惠政策的改进，本文提出以下建议。
1.理性看待税收优惠政策的激励效用
在我国当前的国情下，不宜过分夸大或苛责税收优惠政策的激励效用。支持第三支柱养老保险体系的发展，对于资本市场期许的“大跨越”有无基础、是否合理，通过税收优惠政策打“强心针”是否合理、如何推进，都需要理性分辨。税收优惠政策的调试与完善是一个渐进过程，需要与其他税制改革相互协调配合，需要认清目标、逐步修正，其激励效用才能逐步彰显。
2.以“适度普惠”为基本原则
提高第三支柱养老保险体系的覆盖范围、增加国民养老保障财富积累是税收优惠政策的初衷。基于此，在制度发展初期，应以“适度普惠”作为税收优惠参数设计的基本原则，可考虑通过适当降低门槛、放低标准、减少限制来扩大第三支柱养老保险税收优惠政策的适用对象，使更多群体有意愿利用商业养老保险积累个人养老金，增强全社会的养老保障和风险抵御能力。
3.完善缴费环节的限额设置
当前我国第三支柱养老保险体系缴费环节税收优惠限额仅与个人收入挂钩，而国际上则普遍将此类税收优惠与个人收入、社会平均收入水平、物价水平、参与者是否同时参与其他养老金计划以及参与者的职业等多种因素挂钩。简单挂钩利于操作执行，缺点是未能充分考虑参与者的综合财务状况和养老保障状况。随着我国个人所得税税前扣除政策和个人与家庭信息库的不断完善，构建多维度的限额设置政策应成为未来发展方向。此外，为顺应我国个人所得税综合课征的改革趋势，在拟定限额条件时，可以考虑以年总收入为标准，以家庭为单位。在限额动态调整机制方面，由于缴费期间长、跨周期，需要根据经济增速、工资水平、物价水平等指标适时调整，保证限额设置的科学性、合理性。
4.优化领取环节的税收优惠参数设置
为鼓励参与人长期领取、终身领取，应当对养老金一次性领取和分期领取养老金设置不同的税收优惠政策。现行税收优惠政策采用固定税率将导致养老金积累较少的参与者税负偏重，而积累较多的参与者税负偏轻，破坏了税收优惠的公平性，且对个人所得税边际税率在7.5%以下的人群吸引力不足。因此，可以考虑引入分档累进税率，使税收优惠能够向中低收入人群倾斜，增强制度再分配功能。对于提前领取、超额领取、一次性领取的行为，可以逐步引入惩罚性税收措施。同时，建议随着家庭信息库的完善，将失业、残疾、重疾、破产等特殊困境纳入特殊领取的范畴，既满足参与人在紧急特殊情况下的资金使用需求，又兼顾了制度的灵活性、公平性和体现人文关怀。
5.探索多种税收优惠模式的组合使用
递延纳税的EET模式对于高收入群体有较好的激励作用，也是目前国际主流的税收激励模式。EET模式在领取阶段征税时，可比照个人所得税模式设置较高的免征额，按照超额累进税率课征。由于EET模式对低收入者的激励作用有限，且个人所得税免征额提高会导致纳税人规模减小，如探索将TEE和EET模式相结合能起到更好的税收优惠效果。对于低收入者而言，TEE具有免税或减少应缴税额的作用。同时，为避免高收入者借此逃避税收及保证税收激励的公平性，应限制其选择TEE模式。
6.统筹第二、第三支柱养老保险体系税收优惠政策
我国多层次、多支柱养老保险体系需要在制度构建上有系统性思考，统筹不同支柱的优势作用，充分考虑就业形态的变革，构建第二、第三支柱之间的资金流转通道。建议在制度设计上为未来统筹第二、第三支柱税收优惠政策预留一定空间，确定第二、第三支柱共用的税前扣除上限，借此规避部分人群同时参加第二、第三支柱叠加享受税收优惠政策而带来的不公平。同时，尝试在三支柱之间打开转续通道，让后者能够接住前者“溢出”的需求，如基本养老保险超基数上限的部分缴费可选择进入第二、第三支柱，第二支柱超免税上限部分可选择进入第三支柱。
END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第6期）
  （为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）

●岳树民 肖春明：研发费用加计扣除与中小企业发展能力——基于新三板的实证检验
●张斌：减税降费、资源统筹与增强财政可持续性
●彭海艳 罗秦：个人资本利得课税的理论逻辑、国际经验及对中国的启示
●余雅娴 黄江 石坚：遗产税制度的国际比较与我国的选择
●邱冬梅：“双支柱”多边共识背后的碎片化
●赵书博 陈乐 陈静琳：近期部分国家税制改革趋势分析
●李貌 胡桃：“新资本主义”政策下日本新财年税制改革介绍与评价——基于法政策学视角的分析
●励扬 任艳琴：单一市场税制：21世纪欧盟的雄心与愿景
●胡天龙 Shay S. Moyal 朱春妮：从BEAT到SHIELD再到UTPR：美国反避税措施的嬗变之策
●马海涛 朱梦珂：助力我国经济高质量发展的减税降费政策：演变路径、成因特点与未来走向
●田川：优化我国双边预约定价安排机制的思考
●孙奕：OECD支柱一方案税收争议预防与解决机制研究
●励贺林 文悦逸 于红：支柱一收入来源地规则制定进展及方向
●熊惠君 胡怡建：现行增值税制度是否有利于我国生育政策的推进？
●马珺：加快构建中国生育支持政策体系：基于现有实践与文献的思考
●高金平：新发展格局下税收助力离岸贸易发展的若干建议
●杜莉 李钧帆：用户参与、企业利润率与跨境数字服务所得征税权的划分
●徐海燕 徐伟：跨境所得税征收规则的反思与重构
●叶永青 马晓煜 刘璐瑶：大数据对转让定价规则的挑战——基于互联网公司关联交易的讨论
●康拉德·特雷 池澄 王俪儿：BEPS 2.0时代来临：“双支柱”方案对五大关键领域的深远影响
●韩霖 高阳 邓汝宇：数字经济国际税改“双支柱”方案的历史意义与现实应对——专访中国国际税收研究会会长张志勇及国家税务总局国际税务司司长蒙玉英
●国家税务总局深圳市前海税务局课题组：强制披露规则在国际税收中的运用——以境外上市的红筹架构企业为例
●任强 欧阳宇琦 邵磊：房地产税累进（退）性的衡量、各国状况及对我国的启示
●蒋震：以共同富裕为导向完善现代税收制度研究
●岳希明 范小海：共同富裕：不同的收入分配目标需要不同施策
●龚辉文：碳达峰、碳中和背景下应对气候变化的税收政策框架与建议


点击“阅读原文”快速订刊~