个人资本利得课税的理论逻辑、国际经验及对中国的启示

时代税客

作 者 信 息
彭海艳（上海立信会计金融学院财税与公共管理学院）
罗秦（上海立信会计金融学院财税与公共管理学院）

文 章 内 容
一、引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”这一重要目标。征收资本利得税、房地产税等税种，有利于化解阶层固化风险、完善收入分配制度，更好地促进全体人民实现共同富裕目标。资本利得（Capital gains）是指纳税人通过处置资本性资产而取得的特殊收益，最常见的包括出售或转让股票、债券、房屋、机器设备、土地等资产获取的资本增值。根据资本利得的不同属性（属于个人，还是公司、法人），可分别课征不同的税种。
本文聚焦探讨个人资本利得的课税问题。在实践中，对个人资本利得的税务处理，有的国家单独设置资本利得税，有的国家将资本利得并入个人所得税中征收（或者与普通个人所得一起综合课征，或者单独分类课征）。我国现行个人所得税法没有专门提及资本利得，但笔者认为，对财产转让所得的课税实质上就是对资本利得的课税。《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第六条第八项规定，财产转让所得，是指个人转让有价证券、股权、合伙企业中的财产份额、不动产、机器设备、车船以及其他财产取得的所得。《中华人民共和国个人所得税法》第三条、第六条第五项规定，财产转让所得以一次转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额，适用20%的比例税率。
伴随证券市场和房地产市场的快速发展，我国源自财产转让所得的个人所得税收入增长迅速。2000年至2019年期间，财产转让个人所得税收入由0.917亿元增长至1515.971亿元，占个人所得税收入的比重也由0.14%增长至14.59%，收入占比目前仅次于工资薪金所得税目，表明我国财产转让个人所得税较好地发挥了筹集财政收入的作用。2019年我国实施综合与分类相结合的个人所得税改革，同时推出六项专项附加扣除，以更好地调节收入分配差距。但这些改革措施主要集中于劳动所得，对资本所得（包括资本利得）的课税仍有待进一步完善。
从历史角度来看，大多数OECD成员国的个人所得税税制倾向于对资本所得和劳动所得综合课征累进税。20世纪80年代至90年代，许多国家纷纷对部分资本所得单独适用较低的比例税率，改革动机主要有两个：一是担心居民储蓄率水平降低；二是部分纳税人有能力将财富隐藏在海外，难以对其课征高额累进税。2008年全球金融危机后，收入和财富不平等趋势日益严重，提高资本所得适用税率的呼声也日益高涨。2020年新型冠状病毒肺炎在全球蔓延以来，居民收入不平等状况进一步加剧。多国政府积极寻求新的或未充分利用的税源，资本利得成为其重新考虑的对象。例如，2021年4月28日，美国拜登政府提议将年收入超过100万美元家庭的资本利得税税率从23.8%提高至43.4%。
基于以上国内、国际形势，本文以资本利得课税的理论逻辑探讨为基础，提炼、分析部分OECD成员国对资本利得课税的主流趋势及典型特征，以期为完善我国资本利得课税制度提供有益参考和借鉴。囿于资本利得课税的复杂性和篇幅限制，除非特别说明，本文聚焦于居民个人纳税人从境内非经营性活动中取得的资本利得（资本类型为股票时，考察的是上市公司普通小股东），对应于我国个人所得税税制中的财产转让所得。OECD成员国税收政策及数据统计的截止时间为2020年7月1日。
二、资本利得课税的理论逻辑

对资本利得是否应该课税以及如何课税，长期以来一直颇有争议。笔者认为，此争议涉及对财政收入、税收公平、税收经济效率及税收成本等多目标的综合权衡。
（一）财政收入目标
筹集财政收入是税收的基本职能，也是税收管理实践活动的重要内容。对资本利得课税而非豁免，可以避免所得税税基的缺失，增加财政收入。同时，可减少将应税的普通所得、投资所得转换为免税资本利得的避税激励，堵塞避税漏洞，保持税基稳定。此外，筹集财政收入本身也是实现税收公平目标的重要保障。
资本利得课税基础的选择会影响财政收入目标的实现。资本利得的课税基础通常分为权责发生制（accrued-based system）与收付实现制（realization-based system）两种。权责发生制下，财政收入相对稳定。收付实现制下，如对资本利得课税过重，会产生“锁定效应”（lock-in effects），进而减少资产的出售量，最终可能导致财政收入的减少。反之，降低税率则有可能通过提高私人储蓄和投资水平，以及支持社会回报更高的投资等共同作用促进经济增长，由此带来的财政收入增长可能抵消税率下降所带来的财政收入损失。当然，与普通所得税税率相比，过低的资本利得税税率反过来又会激励避税行为，影响财政收入的稳定性。
（二）税收公平目标
实现税收的横向公平与纵向公平目标是各国对资本利得课税的重要因素。事实上，两种占主导地位的现代经济理论为资本利得课税提供了较为充分的理由。一是综合所得税概念（净增值说）。该理论认为，综合所得应定义为个人在一定期间消费支出和资产净值增长的两者之和。因此，将资本利得纳入综合所得范围是题中应有之义。二是最优所得税理论。根据该理论早期的简单模型，不对资本利得课税是合适的。目前该理论的一些支持者则认为，对资本利得课税是合适的；但相对于普通所得，资本利得宜适用较低税率。
在经济日益发达的现代社会，将资本利得排除在所得税税基之外可能加剧不公平，进一步扩大贫富差距。一是直接造成税制不公平。资本利得主要集中于高收入家庭，将资本利得与其他所得区别开来，不仅违背横向公平原则，还与纵向公平原则相冲突。二是间接造成税制不公平。对资本利得不征税可能会促使较高收入者将其他收入转换为资本利得。
（三）税收经济效率目标
税收经济效率通常也是决定应否以及如何对资本利得课税的核心因素。在权责发生制下，对资本利得课税可能会面临以下困境：一是资产估值。在评估资产的现行市场价值时，诸如名画、古董等商品的价值都难以评估。此外，由于配股、收购及合并等原因，金融资产的估值也较为复杂。二是缴税。资产还没有出售却需缴纳大额的资本利得税，纳税人可能由于现金流不足而无法足额缴税。市场是配置资源最有效的方式，因缴税被迫出售部分或全部资产，会导致资产配置效率的下降。
鉴于以上原因，除少数特例外，大多数国家选择采用收付实现制作为资本利得课税的基础。这也可能出现一些问题，尤其是引发“锁定效应”后，可能产生两种后果：一是降低经济的交换效率，因为出售资产可能使买卖双方境况更好，但征税阻碍了这种交换发生。二是干扰经济的生产效率，如阻止投资者分散投资组合、阻止投资者进入新领域投资等，造成资源配置的扭曲和社会福利的损失。
（四）税收遵从成本与征管成本目标
税收的遵从成本与征管成本也是应否以及如何对资本利得课税的重要因素。税收遵从成本是指纳税人为履行各项纳税义务和执行税务机关的规定要求而产生的成本。一般而言，税收负担越重，税收遵从成本越高，纳税人越可能逃税。税收制度越复杂，遵从成本也越高。而税收征管成本是税务机关在征管活动中所发生的一切费用支出。通常征管体制越复杂，征管成本也越高。
与普通所得课税相比，资本利得课税还面临更特殊的征纳困境。权责发生制下，资本利得课税面临较高的税收遵从成本和征管成本，因而多数国家选择了收付实现制。而在收付实现制下，长期资本利得很有可能部分甚至全部来自通货膨胀，征税时如要剔除该影响，会带来较高的遵从成本和征管成本。另外，在特定政策目标下，为资本利得设置的各种减免税优惠，也可能导致较高的遵从成本与征管成本，因为征纳双方都需要区分享受减免优惠的资本利得与其他资本利得。当然，对某些类型的资本利得免税，也可能是出于征管技术水平较低、征管成本较高的原因。
三、OECD成员国资本利得课税的经验借鉴
许多发达国家对资本利得课税历史较长，积累了丰富的经验。下文主要从部分OECD成员国资本利得的课税基础、税率结构、股票资本利得和不动产资本利得的税收待遇、通货膨胀和资本损失的税收处理等六个方面进行梳理和提炼。
（一）资本利得的课税基础：收付实现制还是权责发生制
囿于采用权责发生制在现实中可能面临诸多困难，大多数OECD成员国选择以收付实现制作为资本利得的课税基础。例外是荷兰。在荷兰，资本利得分为三类：一是受雇所得和住宅（估算）所得，净所得适用37.35%～49.52%的三级超额累进税率；二是源自实质性股权的资本利得，适用26.9%的比例税率；三是储蓄和投资所得，以纳税人每年1月1日所投资资产的市场公允价值减去所承担负债的市场公允价值的余额为净所得额（净资产），然后按净资产不同规模对应1.8%、4.2%和5.3%的三级累进收益率确认所得，最后所得适用30%的比例税率。即实际按净资产的0.54%、1.27%和1.6%三级超额累进税率征税。其中，第一类所得中的受雇所得和第二类所得都采用了收付实现制，而第一类所得中的住宅估算所得和第三类所得都采用了权责发生制。
（二）资本利得的税率结构：累进税还是比例税
资本利得适用累进税还是比例税，与课税模式是综合课征还是单独分类课征密切相关。现以股票资本利得税为例加以阐明。
如表1所示，许多OECD成员国对股票资本利得采用单独的比例课征模式，因而总体税收负担相对较轻，这有利于缓解“锁定效应”和提高资源配置效率。部分OECD成员国采用单独的累进课征模式。例如，西班牙最初将短期资本利得纳入普通所得范畴，课以累进税，对长期资本利得单独课征15%的比例税。由于纳税人创建新的金融工具，将原适用累进税率的收入转化为长期资本收益来进行避税，因此西班牙自2007年起对资本利得单独课征18%的比例税，2010年起单独课征19%和21%的两级超额累进税，2020年起调整为19%、21%和23%三级超额累进税。

  部分OECD成员国相关税制设计较为复杂，有的在单独课征中考虑了综合因素，有的在综合课征中考虑了分类因素。例如，在英国，如果个人所得税适用高税率或者加成税率，（除住宅地产之外的）其他资产获得的资本利得适用税率为20%；如果个人所得税适用基准税率，（除住宅地产之外的）其他资产获得的资本利得适用税率为10%。2020年起，挪威对股票资本利得课征22%的普通所得税，但计税基数要乘以系数1.44，实际税率达到31.68%。
（三）资本利得的税收优惠政策：短期还是长期
为鼓励纳税人长期持有资产，避免投机行为，维持资本市场的稳定以及培植税源，许多国家对符合条件的长期资本利得设置了税收优惠政策。下面以股票资本利得税为例。
如表2所示，部分OECD成员国对长期股票资本利得实行免税、扣除法减免和优惠税率政策，但对长期持有时间的界定从最短半年到最长5年不等。例如，捷克税法规定，自2014年起，对持有时间超过三年的证券出售取得的资本利得免税。当然，长期资本利得的税收优惠政策还可能受其他因素的影响（如上市股票与非上市股票，大股东与小股东），体现了政府不同的调控目标。

  还有部分OECD成员国对长期股票资本利得适用递减法。例如，2020年起，斯洛文尼亚的股票资本利得适用税率为27.5%。个人持有股票时间5年到10年、10年到15年、15年以上的，获得的资本利得对应的优惠税率分别为20%、15%和10%。而2020年之前，股票资本利得适用税率为25%。个人持有股票时间5年到10年、10年到15年、15年到20年、20年以上的，获得的资本利得对应的优惠税率分别为15%、10%、5%和0%。表明斯洛文尼亚的股票资本利得适用税率有上升趋势，更有利于税收公平目标的实现。
需要指出的是，无论持有时间长短，在满足其他条件下，有些OECD成员国可能直接对股票资本利得给予减免税优惠。例如：韩国对上市股票实现的资本利得完全免税；德国和加拿大的股票资本利得，分别有40%和50%的部分免征个人所得税。
（四）不动产资本利得的税收待遇
为满足纳税人对住房的基本生存需求，住宅不动产资本利得可能单独适用减免税或优惠税率政策。如表3所示，一方面，大多数OECD成员国对居民销售唯一或主要住所取得的资本利得在满足一定条件下直接适用免税政策（瑞典除外）。例如：墨西哥税法规定，纳税人出售自己的住所可享受免税待遇；英国税法规定，纳税人销售唯一的或主要的住宅享受免税政策。另一方面，在满足最低持有时间要求后，许多OECD成员国对销售住宅不动产取得的资本利得也给予各种税收优惠政策。一是免税。例如：斯洛文尼亚税法规定，出售不动产前，纳税人将其作为永久性住房持有至少3年，转让此不动产取得的资本利得免税；挪威税法规定，转让个人住所房屋取得的所得，如房屋所有人在房屋转让前24个月内累计在该住所中居住超过12个月，则该转让所得免税。二是免征额。例如，日本税法规定，销售不动产取得的资本利得独立于普通所得之外，单独纳税。如果销售的不动产是纳税人的住所，则纳税人可获得3000万日元的特殊扣除。美国税法规定，如果个人出售自有住宅，且在过去5年间至少有2年将该住宅作为自己的主要居住场所，则出售该住宅的利得可享受25万美元的免税额。三是优惠税率。例如，韩国税法规定，拥有1年以下的不动产的转让所得适用税率为50%（住宅的转让所得适用税率为40%），拥有1年至2年的不动产的转让所得适用税率为40%，拥有至少2年的不动产转让所得适用6%～42%的七级超额累进税率。

  （五）名义资本利得中通货膨胀部分的处理
在通货膨胀环境中，资产价值会出现虚增现象，如不加以调整，会增加纳税人的额外税收负担。因而采用各种方法缓解通货膨胀的影响并鼓励长期持有资产，是各国资本利得课税政策的重要内容（见表4）。

  一是指数化。例如：葡萄牙税法规定，纳税人获取不动产所有权超过24个月后，可调整购置成本以缓解通货膨胀的影响（处置不动产所获利得仅50%需要缴纳税款）；土耳其税法规定，不动产购置成本可根据生产价格指数的增加进行调整；以色列税法规定，资本利得可通过消费者价格指数对资产的原始成本进行调整，对应的通货膨胀部分不需要纳税。
二是免征额。例如，加拿大税法规定，2014年后免征额与通货膨胀率挂钩，2018年该国通货膨胀调整后的免征额为848252加元；墨西哥税法规定，不超过700000投资单位的转让住所的资本收益免税（投资单位是经通货膨胀调整的价值指标）；卢森堡税法规定，购买2年以后出售的房地产收益进行通货膨胀调整，再适用50000欧元的标准豁免（共同纳税的配偶/伴侣免税额为100000欧元），每10年重新申请享受豁免（例如，如果个人将免征额在1年内全部用完，则必须等待10年才能再次申请享受）。
三是其他方法（如扣除率法、递减法）。例如，在澳大利亚，1999年9月21日起，如果个人持有资产时间已满12个月，则获得的资本利得可扣除50%后缴税；在此之前（1985年9月到1999年9月期间）购置的资产可继续使用指数化法调整。在希腊，不动产资本利得视持有时间递减调整，持有时间越长，应税资本利得越少。1998年4月起，英国放弃指数化调整，也选择了递减法。
（六）资本损失的弥补政策选择
个人非经营性资本损失与资本利得是一组相对的概念。理论上讲，两者应适用对等的税收待遇。如果对资本利得课税，则资本损失可以扣除。相反，如果资本利得免税，资本损失则不能扣除。但大多数OECD成员国对资本损失选择适用限制性扣除政策（见表5）。

  首先，资本损失通常只在同类资本利得中扣除。在实践中，多数国家的资本损失通常能在同类资本利得中弥补，而不能从非同类的资本利得和普通所得中弥补。有些国家有例外规定：在以色列，同一纳税年度产生的资本损失，可以抵消证券的利息或股息所得；在美国，超过资本利得的损失可以用普通所得抵扣，但每年最多扣除3000美元（分别申报的已婚人士为每年1500美元）；在日本，住宅性房地产出售的损失可以抵消其他类型的所得，上市股票或特定债券出售的损失还可抵消与普通收入分别申报的上市股票的股息收入或债券的利息收入。此外，每年资本损失弥补的金额也可能受到限制，例如，在法国和波兰，每年实际弥补金额不得超过可弥补资本亏损额的50%。
其次，资本损失通常可以向后结转。除少数国家外，大多数国家允许将当年未弥补完的资本损失结转至以后年度，但结转时间受到限制。例如，在斯洛伐克，资本损失弥补的结转期限减至4年，且每年亏损金额平均分摊至以后年度（2014年之前，结转期限为7年，每年弥补金额可以不相等）。少数国家（如澳大利亚、英国）对资本损失实行更宽松的政策，允许向后无限结转。
最后，资本损失通常不能向前结转。主要例外国家如日本，及时提交上一年度和本年度蓝色纳税申报表的纳税人，可以将资本亏损向前结转1年。
四、完善我国个人资本利得课税制度的几点建议

加快收入分配制度改革，解决贫富差距过大问题，是实现共同富裕的必然路径。笔者认为，应进一步完善收入再分配机制，尤其是加大税收调节收入分配的力度和精准性。结合部分OECD成员国资本利得课税的经验，对完善我国个人非经营性资本利得课税制度有如下建议。
第一，逐步扩大个人所得税的综合课征范围。许多OECD成员国采用了综合所得课征模式或综合与分类相结合的课征模式，将全部或部分资本利得纳入综合所得课征范畴，有利于更好地调节收入分配。我国也宜适时扩大征税范围，堵塞税收征管漏洞，更好地实现税收公平目标。例如：《国家税务总局关于做好限售股转让所得个人所得税征收管理工作的通知》（国税发〔2010〕8号）规定，自2010年1月1日起，对个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税；《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）的公告》（国家税务总局公告2014年第67号）规定，自2015年1月1日起，个人转让股权需缴纳个人所得税。但是，财产转让所得税的分类比例课税模式限制了税制收入再分配功能的发挥。建议逐步将部分财产转让所得纳入个人所得税的综合所得课征范围。
第二，引入免征额。有关研究表明，资本利得课税的税前扣除设计相对简单，而难度较大的是如何有效缓解通货膨胀的影响。大多数OECD成员国并不采用指数化法调整名义资本利得，原因有二：一是通货膨胀现象不像过去那样普遍。例如，土耳其的通货膨胀率在2020年达12.28%，是OECD成员国中唯一超过5%的国家，OECD成员国非加权的通货膨胀率平均水平仅为1.2%。二是计算过于复杂。澳大利亚（1999年9月之后新购置资产）和英国都放弃了指数化法，而采用更简单的扣除法。但是，用扣除法调整通货膨胀并不准确，也不符合税收公平原则，因而许多OECD成员国为非经营性资本利得设置了一定数额的免征额。我国也可针对财产转让所得设计适宜的免征额。这样不仅操作简单，有助于提高征管效率，也有利于通过免征额的间接累进性，实现税收的纵向公平目标。同时，由于财产转让所得低于免征额的投资者不需缴税，因此免征额更能有效地缓解“锁定效应”。
第三，灵活调整税收优惠政策。在许多OECD成员国，个人长期资本利得才能享受税收优惠。在我国，《财政部 国家税务总局关于个人转让股票所得继续暂免征收个人所得税的通知》（财税字〔1998〕61号）规定，1997年1月1日起，对个人转让上市公司股票取得的所得继续暂免征收个人所得税。经过多年的发展和规范，我国的股票市场取得了长足的发展，笔者建议适时取消该政策。此外，《国家税务总局关于个人转让房屋有关税收征管问题的通知》（国税发〔2007〕33号）规定，个人转让自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房，取得的所得免征个人所得税。与OECD成员国相比，我国政策规定更为严格。笔者建议，不论持有时间长短，不动产住宅的资本利得都能享受免税政策，以更好地保障居民个人基本生活需求，并在一定程度上缓解资本利得课税的“锁定效应”。
第四，选择适宜的资本损失弥补政策。大多数OECD成员国规定，可在同类资本利得中弥补资本损失，并可向后结转（结转时间可能受到一定的限制）。我国《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》（财税〔2000〕91号）第十四条规定，企业的年度亏损，允许用本企业下一年度的生产经营所得弥补，下一年度所得不足弥补的，允许逐年延续弥补，但最长不得超过5年。除以上政策外，我国个人资本损失并不允许弥补。考虑到财产转让的资本损失对税基的侵蚀以及可能对避税行为产生的诱导，笔者建议，允许个人非经营性财产转让的资本损失在同类资本利得中弥补，且不足弥补部分能够向以后年度结转（例如连续5年内）。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第5期）
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