我国碳税政策设计与实施的国际经验借鉴

李威03

作者：
李 桃（哈尔滨师范大学经济学院）

随着发达国家完成工业化和步入现代化，高耗能、高污染行业逐渐转移到了技术条件相对落后和环境约束规制相对宽松的发展中国家，大气中以二氧化碳为主的温室气体占比不断提升，使气候变暖和环境恶化成为人类生存和可持续发展的共同威胁，减少二氧化碳等温室气体排放成为全球共识。而碳税因其兼具环境法与税法双重属性，以及市场与政府两方面机制功能，正日益受到世界各国重视。碳税设计与征收应以本国碳减排责任与目标设定为基础，同时必须考虑本国经济发展所处阶段，以及经济发展和人民生活水平提升的合理要求。依据“共同但有区别的责任”原则，中国作为世界人口最多、出口量最大，并且正处于工业化上升时期的发展中国家，本无强制性减排义务与责任，在国际层面也不应承担硬性指标。但作为负责任的大国，同时也出于保障我国经济可持续发展和人民健康福祉的考量，我国始终与世界各国合作减少碳排放和遏制气候恶化。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上指出，应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2021年10月26日，《2030年前碳达峰行动方案》正式发布，方案包括总体要求、主要目标、重点任务、国际合作和政策保障，并强调建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，更好发挥税收对市场主体低碳发展行为的促进作用。本文在梳理国际社会碳税制度建立与发展历程基础上，分析目前已开征碳税国家的经验与启示，对我国开征碳税提出政策建议。

一、国际碳税制度建立与发展历程
人类对于使用以碳税为代表的政策性工具来减控温室气体排放，经历了从理论研讨到相关国际机构建立和国际公约签署，再到部分国家和地区的具体实践的发展历程，具体可分为以下几个阶段。
（一）十九世纪末至二十世纪九十年代，研讨碳税制度与谋求国际合作阶段
十九世纪末，瑞典科学家、诺贝尔奖获得者斯万特·阿伦尼乌斯（Svante Arrhenius）提出，大气中的二氧化碳含量减半将足以让地球进入一个新的冰河时代。反之，若二氧化碳量增加一倍，温度将升高5℃到6℃。1920年，庇古在其代表作《福利经济学》中提出了“庇古税”主张，即根据污染造成的危害向排污者征税，来达到减少污染物排放的目标。1967年，Tullock首次主张环境税的非财政收入功能，即改善环境质量并减少其他扭曲性税收造成的福利损失。
但直到二十世纪七十年代，随着酸雨等气候恶化、海洋等环境污染及热带雨林等生态破坏日益严重且呈现国际化趋势，世界各国才开始重视环境和气候问题，并开始谋求国际合作以解决具有外部性和超国境性的环境问题。
1972年6月在瑞典斯德哥尔摩召开的第一次人类环境与发展会议制定并通过了《联合国人类环境会议宣言》，标志着人类首次作为一个整体关注全球环境问题及其对人类发展所带来的影响。1973年1月，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）成立，为联合国统筹全球环保工作。Terkla研究认为，排放污染税征收后替代劳动或公司所得税，社会福利总水平会显著提升。该结论虽未明确验证碳税的“双重红利”效应，但为后续多国碳税非财政收入功能定位提供了开创性的理论依据。1988年，政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）成立，并于1990年发布了由数百名顶尖科学家和专家参与制定的首份气候变化及影响评估报告。
（二）二十世纪九十年代至今，相关国际公约生效与多国碳税制度实施阶段
1.相关国际公约生效。1994年3月21日，《联合国气候变化框架公约》生效，其中提出的“共同但有区别的责任”等原则对后续环境问题国际合作产生了深远的影响。1997年12月，《联合国气候变化框架公约的京都议定书》的通过，使温室气体减排成为发达国家法定义务。2016年4月22日，175个国家领导人在联合国总部纽约签署了《巴黎协定》，为应对全球气候变化行动作出了安排。2021年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会达成了《巴黎协定》实施细则一揽子决议，开启了国际社会全面落实《巴黎协定》的新征程。
2.各国碳税实践进展。以国家为主体征收碳税是从欧洲开始的。从二十世纪九十年代初开始，部分欧洲国家开始实施“税制绿化”改革运动，从立法上对二氧化碳等排放物征收碳税。波兰和芬兰开征碳税的时间都是1990年。由于波兰碳税税率仅为0.08美元每吨二氧化碳当量，基本属于象征性征收，所以一般均将芬兰作为第一个征收碳税的国家。截至2021年4月，已推行碳税制度并征收碳税的国家（地区）到了35个，其中以国家作为征收主体的有27个，包括18个欧洲国家。这与欧洲完成工业化并已实现现代化，其高耗能高污染行业均转移至发展中国家有关。亚洲有日本和新加坡，非洲是南非，另有美洲的哥伦比亚、智利、阿根廷和墨西哥等。由国家的某个地区作为征收主体的有8个，共涉35项碳税制度。
依据开征时间和开征碳税国家所处地域分布情况，又可将其分成两个阶段。第一阶段是1990—2010年，这一阶段实施碳税的国家基本集中在欧洲。这些国家目前基本构建起了较为完备的碳税体系，并根据国际气候公约和本国经济情况从税率及征税对象等方面进行小幅动态调整。第二个阶段是从2011年至今，实施碳税的国家已经遍布全球。这些国家因碳税实施起步较晚，碳税制度及征收体系尚处于探索阶段。近年来，为应对全球变暖问题，尤其是《巴黎协定》生效及其实施细则决议通过后，世界绝大多数国家都在结合本国实际情况制定本国碳减排相关政策措施。

二、碳税制度设计与实施的国际经验

通过对国际碳税制度建立与发展历程的梳理不难发现，碳税制度设计不是一蹴而就的，应当是在国际公约框架下，选择合理的计征方式，时刻根据本国发展情况进行动态调整。本文认为，欧美国家碳税征收能够为我国提供的经验与借鉴主要有以下几点。
（一）以排放为依据的计征方式是碳税制度未来的发展趋势
笔者调研发现，可根据计征方式将已开征碳税的27个国家划分为“燃料计征”和“排放计征”。由于二氧化碳排放主要来源于化石燃料燃烧，因受限于技术条件和征税成本，对二氧化碳排放征收碳税便可间接转换为对化石燃料碳含量的征收，即“燃料计征”方式。“燃料计征”方式是指依据化石燃料消耗量（实际操作中一般依据销售量）计税。该种计征方式技术要求低、征税成本小，是目前绝大多数征收碳税国家使用的计征方式。“排放计征”是直接依据二氧化碳（部分国家在计税时还包括甲烷、氧化亚氮等其他温室气体）排放量计税。“排放计征”方式难以将居民个人及小规模企业纳入计征范围。同时计量二氧化碳（温室气体）排放量技术要求苛刻、核算难度大、征管成本高，需要环境保护等部门密切配合，并建立与碳交易类似的监测、核查与报告制度。上述缺点也是该计征方式至今未被多数国家使用的原因。但“排放计征”方式能够直接调控碳排放企业的碳定价，更符合碳税制度的设计初衷，对能源使用效率和低碳技术发展更具政策引导和促进作用。如果技术允许，该方式能够对燃料燃烧、工业过程和逸散排放等实现全面覆盖，也更易于碳税与碳交易之间协调的实现。本文认为，以排放为依据的碳税制度是发展趋势。
（二）碳税整体税率水平及初始税率较低
1.碳税整体税率水平低。虽然各国对于减控温室气体排放已经达成一致意见，但大多数国家仍以碳交易的方式实现节能减排目标，并未开征碳税。截至目前，开征碳税的国家数量占比依然较低，且税率差异巨大，整体税率水平较低。已开征碳税的国家中近一半碳税税率低于每吨二氧化碳当量25美元，哥伦比亚、智利、新加坡、日本、爱沙尼亚、乌克兰、波兰等8个国家的碳税税率为每吨二氧化碳当量不超过5美元。当今全球碳税税率整体水平与与根据碳定价高级别委员会（High-Level Commission on Carbon Prices）预计的到2030年前至少达到每吨二氧化碳50-100美元的税率差距较大。碳税税率水平提高仍需要国际社会进一步协调和努力。
2.碳税初始税率较低，后呈逐步上升趋势。从征收碳税较早的北欧国家实践情况看，碳税开征初期税率水平普遍较低，再根据减排目标的实现情况，在综合考虑社会认知水平与承受能力的基础上，逐步提高碳税税率。这样的做法既有利于减少碳税实施对本国产业发展及产品国际竞争力的不利影响，也是出于减少实施阻力和引导纳税人逐步树立减排观念和改善行为模式的考虑。如最早开征碳税的芬兰，其碳税税率一直保持小幅提升态势。同时，大多数国家实行差别税率，即根据征税对象二氧化碳排放量高低不同实行不同的税率，碳排放量高的征税对象适用较高税率，反之适用较低税率。
（三）保持碳税中性，发挥收入再分配和产业引导作用
碳税无论征收范围大小或征税对象多寡，因价格最终由消费者承担，因此其必然具有累退性，易造成新的分配不公。现有征收碳税的国家大多遵循税收中性原则，即不以增加财政收入为目的，对某些关系居民个人和企业收入的其他课税实行减免优惠，将碳税收入返还给企业和居民个人，以抵偿开征碳税增加的税收负担，减少碳税征收给社会生产和居民生活带来的负面影响，降低碳税征收面临的社会阻力。英国以减少企业为雇员缴纳的国民保险金方式对企业进行税收返还。德国以将部分碳税收入用于补贴社会养老保险等方式，降低企业和个人的纳税负担来降低碳税征缴的社会影响。丹麦、日本等国还以补贴或转移支付等方式鼓励低碳技术研发、设备更新改造、清洁能源使用等低碳领域的创新，以实现碳税政策的“双重红利”。

三、对我国开征碳税的政策建议
近年来，我国在低碳环保绿色发展方面取得了长足的进步。在经济始终保持中高速发展同时，我国能源消费总量一直处于低速增长状态，能源消费结构持续优化，煤炭消费占比持续下降。但我国依然是世界最大的发展中国家，工业化现代化尚未完成，生产发展和生活改善对于能源依赖短时期内难于改变。在我国能源结构中，煤炭依然处于主体性地位。开征碳税相当于实施更严格的碳定价政策，必将深刻影响经济社会发展和人民生活水平提升。因此，设计碳税制度必须结合我国经济社会发展实际，审慎选择计征方式，合理控制税率水平，在不影响节能减排目标实现的同时，保证经济社会平稳较快发展。
（一）选择与我国国情相适应的碳税计征方式
“燃料计征”和“排放计征”两种碳税计征方式各有利弊，适用的生产力水平、技术条件和产业结构也不尽相同。从世界各国碳税征收实践看，2017年前开征碳税的国家大多采取“燃料计征”的方式。但是，“排放计征”方式与碳税本身的减控属性具有一致性，且2017年后开征碳税的荷兰、新加坡和南非等国家在碳税“排放计征”方式选择及制度设计上也积累了很多经验。两种计征方式并无明显优劣之分，都可作为我国开征碳税时的计征方式。建议我国在选择碳税计征方式时，要根据开征时点的产业技术发展水平、能源市场价格改革进程、温室气体核算能力、碳税征管成本，以及二氧化碳等温室气体减排具体目标需要等具体情况，系统综合考量，审慎作出选择，助力碳达峰和碳中和目标加速实现。
（二）合理确定碳税税率，统筹区域协调发展
从我国经济发展所处阶段及发展目标看，我国碳排放需求在未来较长时间内将维持在较高水平。无论是为了更好地实现第二个百年目标，还是为了应对新冠肺炎疫情影响、保持我国产业及产品的国际竞争力，都需要包括税收政策在内的财政货币政策持续激发市场主体活力。为减少碳税对经济的负面影响和实施阻力，相关部门应当在做好前期舆论宣传和市场培育工作的基础上，借鉴国际经验，在碳税征收初期设置较低水平税率，再根据社会认知水平和承受力的提高逐步提升碳税征收标准。同时，还应根据不同行业和不同地区的实际情况，实施差别税率，分类分地区推进碳税征收工作。我国东部地区与中西部地区产业结构和发展水平差异较大。东部地区经济发展水平较高，产业结构以高技术水平和低耗能、低排放产业为主；西部地区经济发展水平和技术条件相对落后，且产业结构以高耗能、高污染产业为主。为了充分发挥碳税对经济发展的引导作用，统筹区域协调发展，避免地区差距进一步扩大，相关部门在开征碳税时可在中西部地区设置较低税率，再根据区域发展情况逐步提高。
（三）坚持税收中性原则，注重分配公平
碳税制度的设计初衷并不是为了增加财政收入，而是通过征税调节纳税人的能源消费行为，达到减少温室气体排放、保护生态环境的目的。因此，在开征碳税时必须坚持税收中性原则，通过多种方式和手段解决征收碳税可能造成的分配公平问题，不增加社会整体税收负担，减少碳税征收对资本、劳动等生产要素的扭曲，切实发挥碳税的调节作用。因此，借鉴国际经验，我国碳税收入应当用于以下两个方面：一是用于充分发挥开征碳税对优化产业结构的促进作用，以补贴或转移支付等方式鼓励低碳技术研发、设备改造，加强对低碳环保相关技术的宣传、推广与使用力度，促进减排降碳目标实现；二是用于发挥碳税开征对收入再分配的作用，加强补偿和返还机制设计，切实减轻社会负担，提高碳税的社会接受性。具体可通过税目冲抵方式，减少相关税种税目，或通过削减个人所得税与企业所得税，以及降低企业社会保险费负担等方式，减轻企业负担，激发市场主体活力，促进经济社会健康发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第5期。）
欢迎按以下格式引用：
李桃.我国碳税政策设计与实施的国际经验借鉴[J].税务研究，2022（5）：86-90.

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●税收促进产业链供应链优化助力现代产业体系发展的思考
●提升我国制造业产业链现代化水平的税收路径选择
●促进新型基础设施建设的税收政策研究
●现代产业体系视角下的增值税改革
●基于高质量发展的资源税改革研究
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●从明确纳税服务定位角度看纳税服务现代化体系建设
●宏观税负水平：“十三五”评价与“十四五”展望
●税务公益诉讼：法理回归与机制升级
●税额确认程序的法理逻辑与立法建构
●境外税收抵免促进企业对外投资效应研究


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