宏观税负水平：“十三五”评价与“十四五”展望

李威03

作者：
国家税务总局江西省税务局、江西财经大学联合课题组


税收制度改革的实质是对税负水平进行分配与调整，合理的宏观税负水平是全体人民走向共同富裕的重要保障。进入“十四五”时期，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，对我国“十三五”时期宏观税负水平进行分析评价，对“十四五”时期宏观税负水平进行科学研判，有利于更好地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，为全面建设社会主义现代化国家提供重要保障。

一、“十三五”时期我国宏观税负变化特点
“十三五”期间，我国经济下行压力持续加大。在此背景下，以大规模减税降费为主要内容的税制改革力度不断加大，税收在国家治理体系中的基础性、支柱性和保障性作用日益彰显，对宏观税负水平也产生了深刻影响。
（一）各口径分析“十三五”时期宏观税负变化趋势
国内学术界把宏观税负主要分为三个口径，分别为大口径、中口径和小口径。大口径宏观税负是指一般公共预算收入、社会保险基金预算收入（含财政补贴收入）、政府性基金预算收入（含国有土地使用权出让收入）和国有资本经营预算收入之和占GDP的比重；中口径宏观税负是指一般公共预算收入占GDP的比重；小口径宏观税负是指一般公共预算收入中的税收收入占GDP的比重。“十三五”期间，我国市场主体税费负担大为减轻，三个口径的宏观税负水平总体均呈现“稳中有降”的态势。
1.大口径宏观税负。分时期看，“十三五”时期我国大口径宏观税负平均为35.4%，较“十二五”时期略降0.3个百分点；若剔除社会保险基金预算收入中的财政补贴收入，“十三五”时期大口径平均宏观税负为33.7%（即表1中的“大口径宏观税负1”），与“十二五”期末同口径水平相当；若进一步剔除土地出让金收入后，“十三五”时期我国大口径平均宏观税负降至26.8%（即表1中的“大口径宏观税负2”），具体如表1（略）所示。可见“十三五”时期土地出让金收入对我国宏观税负水平的拉高作用较为明显。分年度看，“十二五”时期和“十三五”时期我国大口径宏观税负均呈先升后降趋势。值得注意的是，自2019年实施更大规模的减税降费以来，剔除财政补贴收入和土地出让金收入的“大口径宏观税负2”呈下降趋势，与2013—2015年的上升趋势背离，表明我国减税降费政策效果明显，政策红利得到有效释放。
2.中口径宏观税负。“十三五”时期我国中口径平均宏观税负为19.7%，较“十二五”时期下降2.1个百分点。分年度看，与“十二五”时期中口径宏观税负逐年上升趋势相反，“十三五”时期中口径宏观税负呈现更大幅度的下降趋势，由2016年的21.4%降至2020年的18.0%，为“十二五”时期以来的历史低点。
3.小口径宏观税负。根据财政部公布数据计算得出，“十三五”时期我国小口径宏观税负平均为16.5%，较“十二五”时期下降2个百分点，比同期大口径、中口径宏观税负均值分别低18.9个、3.2个百分点。分年度看，自2012年开始，我国小口径宏观税负呈现逐年下降趋势，且在“十三五”时期下降幅度更大。利用税务部门统计数据计算同样发现，“十三五”时期我国“小口径宏观税负1”呈现较快的下降趋势。另外，利用税务部门统计的税收收入扣减出口退税、加上关税和船舶吨税后计算的“小口径宏观税负2”水平与利用财政部公布数据计算得出的结果基本相当。
（二）“十三五”时期宏观税负的结构分析
1.三次产业税负。“十三五”时期，党中央、国务院精准实施逆周期调节，有序推出包括减税降费在内的一系列扶持政策，三次产业平均税负分别由“十二五”时期的0.281%、21.9%、22.1%降至“十三五”时期的0.28%、19.7%、19.2%。其中，第三产业降幅最大，且“十三五”时期每年第三产业税负水平均低于第二产业，有力促进了第三产业快速发展，推动第三产业税收收入占全国税收收入比重由2016年的56.5%稳步提升至2020年的58.1%，为产业结构优化升级、提升我国经济综合竞争力作出了积极贡献。
2.主要行业税负。“十三五”时期，我国工业、建筑业、批发和零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿和餐饮业、金融业、房地产业等七大行业平均税负均低于“十二五”时期。其中，服务业税负下降幅度普遍高于工业，特别是以金融业为代表的生产性服务业和以住宿餐饮业为代表的生活性服务业下降尤为明显；但房地产业、金融业、批发和零售业等主要服务行业的税负水平仍不同程度大于工业。具体如表2（略）所示。
3.主要税种税负。税种税负是指每个税种的收入与GDP的比重。十年来，我国间接税税负水平始终高于直接税（企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税）税负水平。但是可以明显发现，自2012年起间接税税负水平呈显著下降趋势，尤其是“十三五”时期下降明显；直接税税负则呈先升后降趋势，在2017年、2018年达到高点，整个“十三五”时期直接税平均税负略低于“十二五”时期平均水平，具体如表3（略）所示。从主要税种看，2016年全面推开营改增后，增值税税负由2015年的4.53%快速增至2017年的6.75%的历史高点。在2018年深化增值税改革和2019年实施更大规模减税降费政策的推动下，增值税税负梯次回落，2020年受新冠肺炎疫情影响增值税税负进一步降至5.6%；企业所得税和消费税在“十三五”时期平均税负分别为3.8%、1.25%，均低于“十二五”时期平均水平。
4.居民税负。本文用个人所得税占居民可支配收入与个人所得税之和的比重来表示一段时期内的居民税负。我国自2018年10月1日正式开启了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的改革，并提高减除费用标准至每月5 000元，优化税率结构，降低中低收入者的税负。同时自2019年1月1日起增加了六项专项附加扣除，更好发挥了个人所得税缩小收入分配差距的调节作用。“十三五”时期，我国居民税负为2.85%，较“十二五”时期提高了0.19个百分点，居民税负水平的提高主要是因为经济转向高质量发展阶段和税收现代化建设不断推进有效增强了税收征管能力。分年度看，个人所得税制度改革前居民税负逐年攀升，由2012年的2.49%提高至2018年的3.38%；2019年改革后快速下降至2.34%，2020年稍有回升，为2.52%。可见，随着现代化税收征管体系的逐步构建和完善，更为公平的个人所得税制改革大幅度降低了居民税负，并较好地体现了个人收入的合理负担，使人民群众的幸福感、获得感不断增强。

二、“十四五”时期我国发展趋势及宏观税负研判

（一）“十四五”时期我国发展主要特征及趋势研判
“十四五”时期，我国发展仍处于重要战略机遇期，长期积累的制度优势显著，治理效能不断提升，经济发展韧性强劲，具有维持中高速发展的多方面优势和条件。总体看，经济整体稳中向好基调不变，具有长期的增长潜力。
1.以人民为中心的全面现代化路径日益清晰，共同富裕理念不断强化。党的十九届五中全会提出“确立全面建设社会主义现代化国家在‘四个全面’战略布局中的引领地位”，“十四五”时期将是我国从全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键过渡期。经测算，2035年我国有望进入现代化低级阶段，基本实现社会主义现代化。从历史的眼光看，中国现代化本质上是以人民为中心的全面发展现代化。新时期现代化的侧重点应逐步实现由“物”到“人”的转变，即更突出“人的现代化”：要建设“人与自然和谐共生的现代化”，在坚持以经济建设为中心的同时，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各方面协调发展，以实现共同富裕。
2.经济增长进入高质量发展新时期。在“十四五”或更长时期内，我国仍然要把发展作为解决一切问题的基础和关键。据预测，“十四五”时期我国年均增速将在5.0%～5.5%之间。如果按5.5%的增速推算，只要能够继续保持战略定力，在未来五年我国就能跨越“中等收入陷阱”，在2025年进入到世界银行所界定的高收入经济体行列，到2035年人均GDP将进一步达到中等发达国家水平。与此同时，人均收入和居民可支配收入也将同步提高，这将在很大程度上改变我国的收入分配结构以及税源的分布。
3.制造业和服务业融合发展，产业结构日趋优化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）提出“保持制造业比重基本稳定”。可以预计，“十四五”时期，制造强国仍将是主线，在此基础上发挥制造业的创新效应和产业关联效应带动经济高质量发展。在各种新模式新技术带动下，制造业必将迎来新一轮的转型升级，绿色制造体系也会逐步建立。在制造业、服务业融合发展的强效拉动下，我国服务业的可贸易程度、服务效率和服务品质以及占经济总量的比重都将稳步提高，优质高效、结构优化、竞争力强的服务产业新体系将逐步构建，有望形成新的财政收入增长点。
4.数字经济发展进入快车道，智能化趋势明显。数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，已被党中央上升至国家战略地位，数字经济、数字社会、数字政府的建设步伐正在加快。数字技术将成为培育经济新增长点、拓展经济发展新空间、实现高质量发展的新动能，对以工业经济为基础的现行税制体系及国际税收规则也会产生革命性挑战。同时，政务服务数字化、智慧化的实现也将进一步推动以税收大数据为驱动力的智慧税务建设，助力税收征管全方位创新变革。
5.生态文明建设将实现新突破。“十四五”规划明确提出，“十四五”时期要协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。到2025年，循环型生产方式将全面推行，资源循环型产业体系基本建立，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，为实现碳达峰碳中和奠定坚实基础；到2030年，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平；到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，碳中和目标顺利实现。这些阶段性目标都对落实环境保护、节能节水、新能源和清洁能源车船等方面的税收优惠，以及碳减排相关税收政策的研究提出了新要求。
（二）“十四五”时期宏观税负发展趋势研判
在当前错综复杂的宏观形势下，对“十四五”甚至更长时期内的宏观税负水平展开趋势预测和研判，需要基于多种因素、从多个维度同步考量。
1.从经济发展看，宏观税负计算公式中的分母——GDP将稳步提高，进而降低税负水平。当前，面对复杂严峻的内外环境，中国经济总体保持恢复态势，主要宏观指标处于合理区间，在总体“稳”的基础上继续向着高质量发展。同时，产业结构不断优化升级，绿色低碳产业、新技术产业与战略性新兴产业将成为经济增长核心动力。数字技术与实体经济的深度融合，也将催生大量新产业、新业态。这些都显示出中国宏观经济长期向好的大势不会改变。而基于二者的数量关系，当税收收入基本不变时，GDP总量的增加必然会使得宏观税负相应下降。
2.从税制结构看，未来税负将更趋公平合理，有助于减轻税负痛感。中央财经委员会第十次会议指出：要在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。可见，“十四五”时期，我国将进一步优化税负结构，降低中低收入群体税负，使税负更趋公平合理。
3.从税收征管看，征纳效率将逐步提升，对宏观税负水平产生多维影响。当前，我国正在开启以数据深度挖掘和融合应用为主要特征的税收征管智能化改造，计划通过1～5年的努力，基本建成以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，推进税收征管和服务流程全方位创新变革，实现纳税人从“被动遵从”到“主动遵从”到“协同遵从”的转变。因此，一方面，伴随着税收征管的改革，我国的征纳效率将进一步提高，强征管下实际税负有可能增加；但另一方面，在征管效率提高情况下，进一步降低名义税率、增加精准优惠的空间也会相应增加，进而降低宏观税负水平。
4.从国际视野看，全球税制改革已是大势所趋，未来将更加注重通过减税降费增强企业竞争力。OECD发布的《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》明确提出，“双支柱”方案拟将在2022年推进立法，2023年生效执行。其中支柱二的核心内容就是为企业所得税划定了15%的全球最低税率。此次国际税改短期内对中国企业的直接影响不大，不会形成明显的利润转移和税源流失。但从长期看，在全球企业所得税税负普遍下降的趋势下，为了促进中小企业健康发展，我国企业所得税的名义税率也很有可能会降低，宏观税负水平也会相应下降。
基于以上因素分析，按照兼顾当前和长远的原则，“十四五”时期，甚至到“十五五”“十六五”时期，可以预测我国宏观税负水平会呈现以下动态变化趋势。
短期内，虽然当前我国经济呈稳定增长态势，但疫情变化和外部环境仍然面临很多不确定性。为保障重大战略和重点任务的实现，我国宏观税负将在一段时期内维持稳定水平，以更好发挥税收筹集财政收入、调节分配格局、促进结构优化和推动产业升级的作用。
中长期内，经过较长时间的制度调整与政策协调，我国税制结构将进一步优化，积极财政政策的刺激效应得以全面释放，同时，在2035年远景目标要求下，我国经济必然保持较快的发展势头。可以预见，作为具有强劲韧性的超大型经济体，在“十四五”后期，甚至是“十五五”“十六五”时期，我国宏观税负必将呈下降趋势。

三、促进宏观税负合理化的政策建议
基于前文的分析，可以作出基本判断：我国宏观税负水平呈显著下降趋势，但税负结构存在突出问题。有鉴于此，为实现“增强人民群众获得感，提高税法遵从度和社会满意度，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用”的具体改革目标，建议按照“服务国家治理现代化、推动经济高质量发展、促进共同富裕、坚持系统思维与全球视野”的基本原则，以及“稳水平、优结构、强征管、抓配套”的思路，促进我国宏观税负合理化。
（一）稳定宏观税负水平
“十四五”时期，受疫情冲击、全球经济下滑等多重因素影响，我国财政收入总额将呈现低水平运行态势，与此同时，人口老龄化、地方债务、环境治理等引致的财政支出增长却呈现出明显的刚性特征。因此，财政收支矛盾将是我国未来一定时期内要面临的重大现实问题。故而稳定我国的宏观税负水平需要从收支两端入手：在支出端，应当严格控制支出总规模，从而为宏观税负的长期稳定奠定基础；在收入端，应当保持税费收入规模总体稳定、税费收入增长与经济高质量发展相适应。
（二）优化宏观财税结构
在税费结构上，清理不合法、不合理的非税项目，降低非税收入的比重，加快推进非税收入征管的信息化建设，提升非税收入的征管能力，酌情降低非税项目的收费标准，并将征收对象纳入税收管理。在税制结构上，提高直接税比重是我国税制结构调整的基本方向，将征税重点逐步转向所得与财富等领域将是未来税制改革的基本趋势。在财政支出结构上，在严格控制财政支出总体规模的前提下，应当加大对重点民生领域的保障力度，补齐民生支出领域的短板，提高人民群众的获得感和社会满意度，进而提高税法遵从度和社会满意度。
（三）强化税费征管效能
“十四五”时期，要进一步推进税务领域的“放管服”改革，贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》的相关要求，着力推进税费征管的法治化、数字化与智能化，为宏观税负水平的稳定提供征管保障。在税费执法方面，要针对执法过程中反映的不规范、不统一、不精确等突出问题，强化依法依规征收税费机制，推广并有效运用约谈、警示等非强制性执法方式，加强区域间税务执法协同；在税费服务方面，要持续优化办税流程，充分发挥税收大数据功能，精准分析和识别纳税人缴费人的个性化需求，并在此基础上积极推行个性化服务；在税费监管方面，要全力做到信息协同、税（费）种协同和内外协同。
（四）抓好相关配套改革
宏观税负水平的合理化也离不开其他相关配套改革的实施。第一，健全税费征管相关法律法规。要修订完善《税收征管法》，加强非税收入管理的法制化建设，明确税务部门在非税收入征管方面的具体职责等。第二，进一步提高财政透明度。财政预算的公开透明对民众的宏观税负感知具有重要影响，不仅能够倒逼财政资金使用效率的提升，而且有利于减轻纳税人的税负痛感，提升其税法遵从度。第三，进一步完善与改革官员考核机制。不合理的官员考核机制容易导致任务型的税费收入，进而损害税费征管的法治化，也会对宏观税负产生重要影响。为此，应该坚持问题导向，进一步完善与改革现行的官员考核机制，将优化税收营商环境工作纳入绩效考核范围。第四，进一步清理规范税收优惠，减少税负不均等现象。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第5期。）
欢迎按以下格式引用：
国家税务总局江西省税务局、江西财经大学联合课题组.宏观税负水平：“十三五”评价与“十四五”展望[J].税务研究，2022（5）：91-97.

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●社会主义市场经济下的资本特性与税收对策
●税收促进产业链供应链优化助力现代产业体系发展的思考
●提升我国制造业产业链现代化水平的税收路径选择
●促进新型基础设施建设的税收政策研究
●现代产业体系视角下的增值税改革
●基于高质量发展的资源税改革研究
●论公共供水水资源税的制度优化
●资源税优化：基于税制设计和征管改进的视角
●面向数字经济时代的我国税制改革前瞻
●数字经济对税制改革的影响及对策建议
●数字人民币时代税收征纳主体行为博弈及对策建议
●从明确纳税服务定位角度看纳税服务现代化体系建设


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