从稳定预期的视角看新的组合式税费支持政策——访中国财政科学研究院院长刘尚希

税收杂志

实施新的组合式税费支持政策，是党中央、国务院在复杂严峻的国内外形势下，应对经济下行压力、稳住宏观经济大盘的关键性举措，对稳定预期、助企纾困具有特别重大的意义。本轮组合式税费支持政策既有减税降费又有退税缓税，既有普遍适用的减免政策又有针对困难行业的帮扶措施，政策涵盖范围广、优惠力度大、各方期待高。当前宏观政策的重心是什么？对财税政策有何影响？新的组合式税费支持政策新在哪里？带着这些问题，《中国税务》采访了中国财政科学研究院院长刘尚希。
宏观政策重在“稳预期”
记 者：中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在您看来，今年我们要如何化解这些压力，实现经济稳增长？
刘尚希：我认为，化解三重压力，首先要把这三重压力当作整体来看，它们是相互关联、相互影响的。首先需求收缩、供给冲击相互影响，因为供需是互动的，两者可以形成良性循环，即需求促进供给，供给创造需求，进而促进经济增长，这是正反馈。但也可能是恶性循环，即需求收缩，供给就会减慢甚至萎缩，供给受到冲击之后收缩，需求会进一步收缩，进而导致经济下滑，这是负反馈。一旦形成负反馈就非常危险。政府强调“稳”，就是要防止出现负反馈。而与供需互动机制相联系的是预期，如果预期不稳，叠加到需求收缩和供给冲击之上，经济形势可能会进一步恶化。所以三者是一个整体，要整体考虑。
当然，三者也有主次。有人认为要从需求入手，有人认为从供给入手，但我认为最重要的还是预期，预期转弱必须扭转。如果预期有所改善，需求收缩就会得到遏制，供给冲击就会得到缓解，供需之间的良性互动就会逐渐形成。所以从这个意义上讲，宏观政策的发力重点还是要回到稳预期上来。
《政府工作报告》明确了今年国内生产总值增长5.5%的预期目标，无疑是考虑到了三重压力的存在。要实现上述预期目标，扭转预期是关键，也是宏观政策产生效应的基础。在预期转弱的条件下，宏观政策的有效性将会大打折扣，经济增长预期目标的实现将会更加困难。有针对性引导、改善预期，应成为今年政府各项工作的重心。
记 者：这两年的《政府工作报告》对宏观政策的提法有所不同，去年提的是“科学精准实施宏观政策”，今年则是“宏观政策要稳健有效”。如何理解从“科学精准”到“稳健有效”这一措辞的转变？
刘尚希：精准和稳健其实都重要，两者并不矛盾。精准强调的是政策效果，如果不精准，政策的有效性会打折扣；稳健强调的是政策要可预期，只有政策可预期，才可能去引导预期和改善预期。
“稳健”对政策提出了更高的要求。怎么做到可预期？就是政策出台要和市场、社会有效沟通，这点极其重要。政策可预期，市场主体自然会做出积极反应，反之，市场主体行为可能就会收缩，进而引发投资、创新、研发、消费等一系列行为的收缩，最终导致经济的收缩。所以，在当前高度不确定的宏观环境下，如果政策不可预期，就可能会产生蝴蝶效应——看起来动作很微小，但通过一系列环节放大后，会产生巨大的消极影响。这更加凸显了“稳健”在当前改善预期、引导预期中的重要意义。
记 者：为了更好地稳定预期，财税政策要注意哪些问题？
刘尚希：首先，财税政策的出台要注重系统性、集成性。如果政策“今天出一点，明天出一点”，这会使市场预期不稳定，大家可能会看一看后续还会有什么政策，这样反而不利于引导预期。2020年，面对突发的新冠肺炎疫情，中央出台了一揽子减税降费措施，政策的力度、规模、惠及面很明确，这就让市场有了明确的预期。减税降费不要零敲碎打，要达到一定的规模，而且这个规模要让全社会都知晓。今天出台一个政策，明天出台一个政策，再累计起来总量达到多少，这是统计意义的数量，对引导预期作用较为有限。从这个角度来说，成规模、成体系的组合式财税政策对引导预期来说更有效。
其次，制度性的减税降费在引导长期预期方面的作用更加积极有效。减税降费一旦变成了制度安排，能够给市场传递明确的长期信号，更有利于稳定预期。
最后，财税政策引导预期，还要与其他的政策配合起来，注重把握好政策方向、手段、步伐、力度的统筹协同。比如，财政政策如何与货币政策进行联动？不同政策手段间如何协调？这些对稳定预期也是非常重要的。
总之，从稳定预期的视角评价财税政策效能，不能只看“花了多少钱、减了多少税费”，而要在宏观上观察财税政策是否推动实现了稳增长，在微观上观察企业是否更有活力、预期是不是得到了改善。
减税降费打出新的“组合拳”
记 者：今年的《政府工作报告》提出要实施新的组合式税费支持政策，从稳定预期的视角看，如何理解“组合式”？
刘尚希：“组合式”是一个新提法，就是阶段性政策和制度性安排结合起来，阶段性就是在一定时期内的，制度性的安排就是长期发挥作用的，也就是短期和长期相结合。减税降费既要完善税制、费制，也要完善相关政策；既要在税制要素上做文章，更要从税制整体上想办法。在时间上，短期和长期要结合起来；在体制上，要素和整体要结合起来，税率和税基要结合起来。实施新的组合式税费支持政策，就是要通过成规模、成体系的减税降费来实现稳定预期的目标。
今年1月5日，我参加了李克强总理主持召开的减税降费座谈会。会上，我针对当前经济形势下财税方面如何应对、今年是否继续进行大幅度减税降费等问题作了发言。我认为要继续减税降费，而且要有一定力度，要形成规模、出组合拳。特别是面对需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，应当采取一些积极措施来化解当前的经济风险，要扶持与民生就业息息相关的中小微企业。如何稳住中小微企业？减税降费应当说是最为直接有效的。具体来说，就是退税减税并举的组合式税费支持政策。在今年《政府工作报告》提出的约2.5万亿元的退税减税规模中，退税占到了大头，达1.5万亿元。减税也采取了多种方式，按照税基和税率、制度性和阶段性等变量形成了不同的政策组合，从不同层面为市场主体减负，以稳定市场预期。
记 者：组合式税费支持政策中强调了扶持和支持制造业。为什么选择制造业作为施策重点？
刘尚希：我国工业化到了中后期，但是我们的工业化水平还有待进一步提升，制造业是国民经济的支柱，对一个大国而言是基础。
我国近年来制造业收缩较快的一个重要原因就是预期转弱。《政府工作报告》强调针对制造业退税减税降费，旨在进一步增强制造业投资信心。实际上过去我们已经采取了不少措施，比如目前对制造业企业的研发费用税前加计扣除已经全部达到100%，对于制造业里的“隐形冠军”“专精特新”“小巨人”等中小企业，政府也采取了专门的措施来扶持。今年政策效果可能会进一步显现。从未来趋势和国际竞争来看，我国制造业还需要和数字化紧密结合，过去讲的是工业化、信息化相融合，现在要工业化、信息化、数字化、智能化相结合，让传统工业插上数字化、智能化的翅膀，提升竞争力和附加值。只有这样，才能把中国经济的底盘稳住。
记 者：今年如此大规模的税费支持政策，是否会给地方财政造成很大压力？
刘尚希：新的组合式税费支持政策实施起来对于地方财政的影响还是比较大的。在这方面，国家已经进行了一些政策安排。按照国务院常务会议的部署，中央财政在按现行体制负担50%退税资金的基础上，再通过安排1.2万亿元转移支付资金设立3个专项，支持基层落实退税减税降费和保就业保基本民生等。应该说，通过一系列的政策安排，我们是能够确保退税减税的政策落实到位和地方财政平稳运行的。
值得注意的是，今年的预算报告提出，全国一般公共预算支出的安排规模比去年增加2万亿元以上，增长了8.4%；赤字率按2.8%左右安排，比去年下降0.4%，资金规模减少2000亿元。在大幅度提高支出强度的同时，赤字率不升反降。以往实施更大力度的财政政策，往往表现为赤字率的上升。相较往年，今年的财政政策形成了一种非常好的政策组合——在大幅度提高支出的同时，适度降低赤字率，通过统筹财政资源，既做到了财政更可持续，又实现了积极的财政政策更加积极有为，进一步提升了政策效能。这种政策组合的出现，意味着财政宏观调控正在不断创新和完善。
面对世界百年未有之大变局，我国发展面临的不稳定不确定性风险明显增加。这迫切要求通过政策和相关体制创新构建新的确定性，找到新的坐标。促进经济增长的财税政策要服务于这一主题，着眼于稳定和改善预期，充分发挥财税政策“四两拨千斤”的作用，实现效能提升，确保政策更加精准、可持续。
记 者：您认为，在落实新的组合式税费支持政策中要把握好哪些要点？
刘尚希：在政策落实中要把握好以下几个要点：第一是要优化组合。既然是“组合式”，就不仅仅是组合，而是要实现最优组合，这对政策制定和实施提出了更高的要求。退税、减税和降费对不同行业、企业产生的影响是不同的，产生效应的场景和条件也是不同的，需要进行预评估，以形成合力。第二是要央地协同和政府部门协同。无论退税、减税还是降费，都涉及中央和地方各级政府，还涉及各级政府的相关部门，各主体行为的一致性事关税费支持政策落实的程度。应当建立“税费支持政策落实联动机制”，定期分析研究判断和评估。第三是要充分考虑政策实施中的各种确定性冲击。疫情反弹、俄乌冲突、全球能源和粮食等初级产品价格上涨、企业转型升级中裁员导致的失业等，针对各种不确定性因素，把握好政策实施的力度、节奏和重点，以此提高政策对冲公共风险的精准性，构建我国经济社会发展的确定性。
来源：《中国税务》2022年第5期