完善我国金融交易税体系的思考

时代税客

作 者 信 息
彭晓文（国家税务总局货物和劳务税司）

文 章 内 容
一、金融交易税制度概述

（一）金融交易税的起源
金融交易税（The Financial Transaction Tax,FTT）是指以特定金融交易活动为征税对象的税种，属于行为税的范畴。开征金融交易税的理论最早可追溯至凯恩斯1936年出版的《就业、利息和货币通论》。凯恩斯认为，通过开征金融交易税增加股票投机成本，可以抑制金融交易者过度投机行为，平抑金融市场的波动性，并引导投资资本转向生产部门。1972年，诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家托宾再次提出征收金融交易税的建议之后，该税种才得到社会普遍重视。托宾当时提出征收金融交易税的一个重要时代背景是布雷顿森林体系的崩溃。托宾认为，经济全球化进程的加快使货币跨国流动更加频繁，加剧了金融投机行为的产生。对外汇交易开征金融交易税，可以通过提高外汇交易成本的方式抑制投机行为，缓解因国际资金流动，尤其是短期投机资金流动规模膨胀而造成汇率不稳定的现象。因此，外汇领域的金融交易税也被称为“托宾税”（Tobin Tax）。自2008年国际金融危机和欧洲主权债务危机相继爆发后，世界各国再次开始重视金融交易税的作用。
（二）金融交易税调控金融市场的理论基础
凯恩斯和托宾都认为，金融交易税的重要职能之一是抑制金融市场的投机性交易、减少市场波动、维护金融工具价格的稳定。该理论至少暗含以下两个假设。
一是投机性交易不利于市场发展。理论界对投机性交易的作用存在争议。有观点认为，投机性交易属于市场行为，在某种层面上有利于市场价格发现的过程，可以以提高市场流动性的方式促进正确定价；与之相反，托宾认为，投机性交易加剧了外汇市场波动，开征特定税收可以促使投机者出局，进而稳定汇率，形成更加稳定的国际贸易环境。金融交易税的本质就是以税收形式增加交易行为的成本，减少投机性交易的发生，实现金融市场稳定。
二是征收金融交易税可以平抑金融价格的波动，提高金融工具定价的可预测性。开征金融交易税是以增加交易成本的方式实现平抑价格波动的功能，而现有研究，尚未得出交易成本的上升和价格稳定存在因果关系的明确结论；相反，股市回报率波动性的增加与市场流动性、应税收入的降低存在相关联系。但现有的实证研究均基于短期统计结果进行测算，因此更需关注交易成本与价格波动是否存在具有普遍性的中长期关联性。
（三）金融交易税的现实实践
与其他税种不同，金融交易税并非特指某种税，而是为实现特定目的将金融市场中的各项金融资产交易作为课税对象而开征的多个税种，包括针对证券发行或交易开征的证券交易税、针对外汇及其衍生品开征的货币交易税、针对银行账户存取款开征的银行交易税等。这些税种被统称为金融交易税。因此，也可以将金融交易税理解为一个特定的税收体系。
实践中，虽然金融交易税税率极低，但由于课税对象广泛，金融产品交易量大，税收收入相当可观，不同国家可结合自身金融体系的特点，选择性开征不同的税种。如部分国家通过征收金融交易税遏制金融机构的“贪婪”，以降低金融体系的系统性风险。
二、金融交易税的国际经验与启示
（一）各国（地区）金融交易税概述
1.法国：征收金融交易税以筹集财政收入、防范金融风险
2012年前后，受欧洲主权债务危机影响，欧洲金融市场发生动荡。为防范化解金融风险、限制投机性交易行为，法国于2012年8月1日正式开征金融交易税。当时法国政府因受欧洲主权债务危机影响已深陷财政困境，开征金融交易税是其筹集财政收入的一项重要举措。
根据法国税收法律规定，无论交易地点在何处，市值超过10亿欧元、总部设在法国境内的上市公司股票交易都须按0.2%的税率缴纳金融交易税。这一规定涉及了包括法国电力集团、法国电信等在内的100多家大企业。此外，对于金融衍生品交易，如信用违约掉期交易等，按0.01%的税率征收金融交易税。
法国国内相当一部分民众对开征金融交易税持保留意见，认为征收金融交易税在增加国家财政收入的同时，也会影响金融市场的交易情况。因为金融交易税变相增加了交易成本，投资者可能会选择购买外国股票以避免纳税，这会对法国上市公司的股票市值和交易量造成影响，进而可能导致资本市场的流动性下降。此外，开征金融交易税还可能在欧洲主权债务危机以及欧洲经济低迷的背景下进一步削弱市场信心，不利于经济的长远发展。
2.欧盟：以金融交易税服务财税一体化
2011年9月，欧盟委员会正式提交了开征金融交易税的建议。欧盟委员会认为，金融业相对其他行业而言税负率较低，应开征金融交易税并使其在欧盟财税一体化进程中作出贡献。然而，由于成员国未达成一致意见，该提案在2012年6月的欧盟表决中未获得通过。此后，德国、法国联合意大利、西班牙、奥地利、葡萄牙、比利时、爱沙尼亚、希腊、斯洛伐克以及斯洛文尼亚，共11个国家申请在欧盟局部先行推出金融交易税。2012年12月，欧洲议会同意该11国加强金融领域合作，构建征收金融交易税的联合体系，规定交易双方中只要有一方设在征收金融交易税的11个国家里，就必须缴税。不仅如此，只要有关金融产品的发行地点在这11个国家当中，即使之后在世界各地自由交易，也要向发行所在国缴税。但实际上，由于对金融交易税的经济影响和法律基础抱有担忧，这些国家也不断推迟金融交易税的出台。截至2021年年底，已开征金融交易税的国家有比利时、芬兰、法国、爱尔兰、意大利、波兰和英国等。
3.巴西：探索征收金融操作税
2009年11月，为抑制大量短期投机资本流入国内市场，缓解汇率升值的压力，巴西政府对流入该国股市和购买固定收益证券的外国资本按2%的税率征收金融操作税。2010年10月，巴西政府将投资巴西债券和私募股权基金的金融操作税税率提高到4%，之后不久，将税率再次提高至6%，同时还将外汇衍生品的金融操作税税率由此前的0.38%上调至6%。2011年7月，巴西政府决定对外汇市场的期货美元交易开征1%的金融操作税。2013年6月，巴西政府在采取公开市场操作的同时，宣布针对非居民在巴西国内部分投资取消征收金融操作税。2022年3月15日，为加入OECD，并同《资本流动自由化准则》保持一致，巴西宣布，到2029年之前逐步取消与外汇交易相关的金融操作税。与此同时，巴西经济部有关负责人强调，为确保金融稳定，在符合OECD规则要求下，在必要时将重新对外汇交易征收金融操作税。
4.瑞典：未进行反避税导致失败
从1984年到1991年，瑞典在国内征收了8年的金融交易税。时任瑞典财政部部长的伦德伯格认为，当年金融交易税的改革举措可以说是完败的。当时，瑞典设定的金融交易税分三类，股票交易适用0.5%的税率，期权交易适用1%的税率，债券交易按照期限长短不同，适用的税率从0.03%至0.001%不等。瑞典当初预期每年可通过金融交易税获得15亿瑞典克朗的税收收入，但实际上平均每年仅征收了5000万瑞典克朗的税收收入。由于未设置类似于“即使交易地不在瑞典，但只要发行地在瑞典即需缴税”等反避税条款，使得即使交易的是瑞典的股票，但只要交易人不选用瑞典交易商或在其他国家交易便可轻松逃避税收，导致大量金融交易外逃以避税。开始征税后的第一周，瑞典债券交易量下降85%，期货交易量下降98%，期权交易市场索性消失了，全国超过90%的交易量离开斯德哥尔摩。
5.马来西亚：为经济恢复赢得政策空间
1998年，受亚洲金融危机影响，马来西亚汇率市场遭遇重创，出现货币贬值、资本外流现象。此后，马来西亚政府实行了严格的外汇管制，并于1999年实施了“撤资税”，即对一年内撤离的外资按30%的税率征收盈利税，一年以上撤离的外资按10%的税率征收盈利税，以鼓励正常投资和长期投资，抑制短期投机行为。“撤资税”实施后，马来西亚的汇率水平上升了10%，消费水平也逐步恢复，汇率市场和金融市场很快重归稳定。亚洲金融危机之后，马来西亚经济的恢复要明显好于同样受到金融危机冲击的泰国和印度尼西亚。
（二）各国经验教训对我国的启示
从国际经验来看，金融交易税制度没有放之四海而皆准的“一刀切”模式，需要结合国情和证券市场发展阶段，进行渐进式的改革；同时，金融交易税制度改革是系统工程，需要综合考虑各个环节，统筹推进。
1.不同发展阶段税制模式选择不同
研究不同国家金融税制的发展历程，可以发现，发达国家为保证长期价值投资、实现更为公平的收入分配，多数选择逐渐取消金融交易税，开征资本利得税，这源于资本利得税体系及其内在的调节收入分配机制；而新兴市场国家通常选择征收金融交易税，同时尝试开征资本利得税。我国应根据金融市场的发展阶段，逐步完善金融交易税相关制度。在金融市场发展的早期阶段，对交易环节征税，有助于打击投机性交易，稳定金融市场；但在金融市场发展成熟之后，可以逐步取消金融交易税，转为征收资本利得税，以提高金融市场的资源配置能力。
2.税制需统筹考虑多环节进行顶层设计
金融市场交易行为涉及多个环节，我国现行税制在股票交易环节对销售方征收印花税。总的来看，现行税收政策工具略显单一，金融交易税的抑制投机行为、筹集财政收入、优化资源配置等调控作用在一定程度上难以充分发挥。因此，当前金融交易税制度改革应在统筹考虑证券市场中各个主体、各个流转环节的基础上进一步优化。
3.在税收公平的基础上实行差异化税率
税收公平的实现须依靠差异化税率的实行。为了减少融资者和投资者在资本、信息上的不对称，避免出现利用信息优势进行税制套利的情形，应尽可能地消除同一类型税收在不同证券品种及不同层级市场下的税负差异。此外，也应充分考虑不同投资个体之间的税负承受能力差异，借鉴成熟国家经验，实行累进税率，针对具有不同经济能力的群体设置差异化税率，以实现税负的实质公平。
4.纳税主体以出让方征收为主
从成熟金融市场的征税经验可以看出，证券交易税的纳税主体一般分为两种：一是将证券交易双方作为纳税主体。此种做法既增加了投资者交易的成本，降低了市场吸引力，还会影响证券市场的价格发现功能，损害资本市场的资源配置效率。二是仅将证券出让方作为纳税主体，如美国、新加坡、英国、日本等国家，我国现行的证券交易印花税也是如此。这种做法通过增加投资者交易成本的方式，起到抑制投机性交易、缓解因过度投机而导致资产价格泡沫的作用，同时因购买方无须缴纳税款，可以进一步吸引多元化的资金进入市场。
三、我国金融交易税体系分析
（一）现状分析
目前我国并未在金融市场全面、完整地开征金融交易税，但从性质和作用上看，现已开征的证券交易印花税可被视为金融交易税的一种。
1988年8月6日，国务院发布《中华人民共和国印花税暂行条例》（以下简称《印花税暂行条例》），规定书立或者领受合同、产权转移书据、营业账簿和权利、许可证照等应税凭证，应当缴纳印花税。当时的《印花税暂行条例》尚无证券交易印花税这一税目。1990年，为抑制深圳股市在早期出现的股价暴涨现象，深圳市颁布了《关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》（深府〔1990〕179号），对股权转让和个人持有股票的收益征税问题作出了规定。1991年，上海市颁布了《关于对股份转让书据征收印花税的实施办法》（沪税地〔1991〕84号），对股票交易双方按3‰的税率征收证券交易印花税。1992年6月12日，国家税务局和国家经济体制改革委员会联合发布《股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》（国税发〔1992〕137号），统一对上海证券交易所、深圳证券交易所的股票交易征收印花税，这是证券交易印花税在国家层面最早的公开行政法规。由此，证券交易印花税完成了从地方税权到国家税权的演变，成为国家对股市调控的重要工具。此后，证券交易印花税的税率、税目等基本税制要素经历了多次调整。
2021年6月10日，《中华人民共和国印花税法》（以下简称《印花税法》）正式通过，并将于2022年7月1日起施行。按税制平移的思路，《印花税法》将《印花税暂行条例》和证券交易印花税有关规定上升为法律，保持现行税制框架和税负水平基本不变，并根据实际情况适当简并税目、降低部分税率。《印花税法》除了将股票交易纳入征税范围外，还将2018年开始征收印花税的存托凭证纳入征税范围。
（二）作用分析
自开征以来，我国证券交易印花税在筹集财政收入、抑制投机交易等方面发挥了重要作用。
1.筹集财政收入
税收的重要作用之一就是筹集财政收入。以我国证券交易印花税为例，随着股市的不断发展，证券交易环节筹集的税收收入规模不断增加，影响也日益扩大。根据财政部发布的数据，2021年证券交易印花税收入为2478亿元，同比增长39.7%；1988年至2020年，全国累计征收证券交易印花税收入达到17068亿元，占全部印花税收入的58.45%。这反映出证券交易印花税在筹集财政收入方面的作用明显。
2.抑制投机交易
我国的证券市场发展仍不平衡，信息不对称导致大量投机性交易的出现。投机性交易往往不注重理性投入，而是通过利好信息等进行非理性投入，从而使证券价格远高于其真实价值。同时，投资者还通过频繁买进卖出、炒作、洗盘等操作手段哄抬证券价格，达到增加收益的目的。而征收证券交易印花税就是通过增加交易成本的方式对过度投机的交易频率予以限制，抑制短期交易行为，促使市场价格稳定，使其更真实反映被投资证券的内在价值。
然而，历年来证券交易印花税税率调整结果显示，税率调整短期内会对股市产生影响，但长期来看，这种影响归于平稳。可以推论，证券交易印花税税率调整总体来看属于短期调控手段。
3.提供风险储备金
证券交易印花税的第三个作用在于限制金融部门的激进行为，通过增加税负使金融部门对自身的高风险行为承担责任，为可能发生的金融危机提供风险储备金。一般认为，金融部门对金融危机的爆发负有直接责任，因此应对自身产生的风险承担一定的成本。2008年国际金融危机爆发后，各国制定一系列税收法律促使金融行业改革，补偿救助金融机构破产的费用开支，并显著地增加政府税收收入。如美国政府在国际金融危机后推动了“金融危机责任费”的相关立法。但在这一过程中需要明确金融交易税的最终承担者，以避免误伤除金融部门之外的其他无关部门。考虑到金融危机的破坏性影响，证券交易印花税的收入可以为将来发生的风险提供储备金。
4.实现税负公平
随着我国证券市场的不断发展，证券投资成为我国居民重要的投资渠道之一。而证券投资因具有高风险、高回报率的特点也容易扩大贫富差距。因此，证券交易印花税有必要在维护各类所得的公平性上有所作为。如果不对金融市场投资所得课税，对于仅靠个人劳动所得为收入来源的群体来说显然不公平。此外，即使在投资者群体中，也会因为市场波动等原因造成参与者所得差距扩大，对投资所得进行差别征税有利于实现市场资源的合理配置。
（三）存在的问题
1.税种设置过于单一
广义上的金融交易税由货币交易税、证券交易税等多类型税种组成，既可以防范域外资金涌入带来的外生风险，亦可以防范国内金融交易行为引发的内生风险。在西方国家中，还存在着针对非专门从事不动产和有价证券买卖的纳税人，就其已实现的资本利得征收的资本利得税。目前，我国已成为世界第二大的资本市场，但仅有证券交易印花税一种金融交易税，税种设计较为单一。
2.宏观调控能力尚需加强
金融交易税主要通过对证券交易行为课税实现调节功能。其中对交易行为课税旨在抑制投机行为，稳定交易市场，促使投资者理性交易。我国证券交易印花税在本质上是交易行为税，但在形式上却属于凭证税，因此在宏观调控方面的能力仍需加强。纵观证券交易印花税的历次改革，也存在着改革过后市场出现震荡，增加了证券市场投资风险的情形。此外，我国证券交易印花税长期以来同时肩负着调控交易行为与筹集财政收入两个职能，因此其宏观调控作用会在一定程度上遭到弱化。
3.量能负担原则尚未体现
合理的税制应遵循量能课税原则，我国现行证券交易印花税制度只设置了一档税率，即按成交金额的1‰征收税款，在单一征收证券交易印花税的情况下，起征点、免征额、累进税率的缺失，使得不同投资者的负税能力没有得到区分。另外，随着金融交易形式多样化、金融产品及其衍生品的不断创新、层叠推出，证券交易印花税单一税种、有限范围的特征也使得金融交易纳税人的税收负担未达到实质上的公平。
四、建立我国金融交易税体系的初步考虑
金融业是以货币、信用等为经营对象的特殊产业，不仅具有负债率高、杠杆化经营、同质性强、依赖性强和经营脆弱等与其他产业不同的特点，而且在市场经济中处于核心地位，对宏观经济的发展与稳定产生重大影响。金融交易税体系的建立需要考虑税基、税率和反避税规则的设置，涉及时间长、环节多，并且与我国金融发展战略和监管政策紧密相关，对金融市场易产生深远影响。虽然金融交易税对金融市场的稳定有着积极作用，但从国际经验来看，若施行不当，则可能产生巨大的负面效应，因此应试点推行、稳步推进，不宜仓促开征。从整体税制建设角度来看，金融交易税基于风险进行征税的理念可以对我国整体税制设计带来一定的启示。
（一）现阶段税制安排考虑
自2020年新型冠状病毒肺炎疫情暴发以来，疫情反复对经济带来极大冲击，国际局势深刻变化，不确定性增强。近年来，我国持续出台了多项退税减税降费政策，从大环境来看，当前税收政策应在保持稳定的基础上，最大限度符合当前维护资本市场稳定、支持实体经济发展的根本要求，因此开征金融交易税的条件尚不成熟。可以考虑在现行对金融行业征税的框架下，通过所得税、增值税、印花税等各税种联动优化，以风险为导向对我国税制进行整体设计，既要保证总体税收稳定，又有效抑制投机行为。具体而言，一是消除集合资产管理、银行、保险等不同行业同类金融业务之间的税负差异；二是降低金融交易中资金供需双方的资金成本、信息成本和交易成本；三是激励并引导金融资源流入实体经济领域。同时，通过财税政策和货币政策联动传导，降低中小微企业和实体经济融资压力，减轻其经营负担。
（二）未来金融交易税制度设计考虑
长远来看，随着人民币国际化进程深入推进，汇率波动、跨境资本流动将对国内金融市场带来一定冲击，税收作为财政链接金融体系和实体部门的天然纽带，对经济、金融的稳定发展具有重要现实意义。因此，长远来看应当考虑逐步建立金融交易税制度体系。
1.整体思路
金融交易税制度设计应以消除金融交易行为所产生的负外部性为原则，综合考虑我国实际的经济发展程度、金融资本市场战略调整要求和税收体系等因素。结合我国当前税制结构和政策目标，一方面可将已经立法的证券交易印花税作为金融交易税体系的核心税种，增强金融交易税体系的稳定性；另一方面，适时出台针对其他金融交易领域的交易税，如外汇及其衍生品交易领域的货币交易税。对需要抑制的金融交易征收更高的税收，对需要扶持的金融交易不征税或者少征税。在金融市场调节失灵时进行税收干预以稳定市场，服务国家金融市场发展战略；同时增强金融交易税体系的灵活性，形成保持金融市场稳定性、维持金融市场活力的金融交易税体系。
2.始终遵循课税效率和纳税公平原则
在课税效率原则方面，需重点考虑三个方面：一是避免交易行为由于税负过重而导致的无谓损失，以及由此引发的对市场良性行为的扭曲和社会福利效用的贬损，确保金融市场持续健康发展；二是避免发生纳税人的应纳税行为未处于征收范围之内，从而出现规则漏洞被操纵使用的现象；三是考虑适宜的遵从成本，合理的税制不应给守法纳税人增加过度纳税成本（如时间成本）。
在纳税公平原则方面，需重点考虑三个方面：一是受益原则，最公平的税负分配方式是按照纳税主体从公共服务中的获益比例进行分配；二是公平竞争原则，应当通过征税来校正对不正当竞争行为的扭曲，如对投机交易征税；三是量能课税原则，高收入者应当承担更高税负，收入水平和支付能力相当的主体应承担相当的税负。
3.具体制度设计考虑
（1）功能定位及税种选择。从理论上来说，对金融交易税而言，在各国达成共识且同时开征的前提下，发挥的效应最大，且不会对一国金融行业产生影响。但从功能效用多样性及适用范围全面性的角度考虑，为加强国家对金融市场的调控力度，发挥叠加效应，应选择开征“抑制投机行为并最终减少市场波动性为基本目的”的金融交易税。一方面，在对证券交易征收印花税的同时，扩大征税对象，对其他金融交易衍生品征收证券交易税；另一方面，结合人民币国际化进程，针对外汇交易及其衍生品征收货币交易税，以抵御外来金融风险。
（2）税基及税率设置。建议汲取部分国家征收金融交易税失败的教训，谨慎调整税率且尽可能扩大税基，以避免逃税的现象出现。尽可能对所有金融产品的交易征税，并遵从交易双方仅须一方在境内或金融机构注册地及金融产品流通地之一在境内即可征收金融交易税的原则。在征收范围上尽可能涵盖全部的金融交易市场、交易工具和交易细节。可参照证券交易印花税制度现实，将纳税义务人定为金融交易出让方。同时建议构建“多税率”体系，对不同交易行为适用不同税率。可根据交易的特点、持有期限、交易规模、预期收益率、流动性高低及其职能不同，在基本税率的基础上设置高税率档次，实行额外加征。如对正常的金融交易、金融衍生品适用较低税率，对投机性金融交易适用较高税率，从而遏制投机行为。在具体税率设置方面，由于金融产品交易频繁、交易金额巨大，建议将金融交易税基本税率设置在较低水平，以尽量减少对国际竞争力的影响。
（3）税收收入的使用。对于金融交易税收入的使用，其中一部分可直接进入国库作为一般性财政收入的重要补充，另一部分则可以作为专项资金供监管部门专项使用，以平衡不同部门之间资金与风险分担不匹配的矛盾。如在金融机构采取非审慎经营策略导致出现风险甚至退出市场危机时，可使用专项资金进行市场救助。专项资金还可用于农村贷款、小微企业、实体经济金融扶持等专项项目，以完善我国金融体制。
（4）税收优惠政策及反避税措施。在实施金融交易税过程中，需要特别注重反避税与免税条款的设置。考虑到我国不同地区之间金融业发展程度有所差异，并在一定程度上影响实体经济的产业布局，建议对交易集中度低、资金实力薄弱、分摊监管成本较低的企业给予一定税收优惠，以体现量能课税原则。与此同时，考虑到国际上并非所有国家均开征金融交易税，针对纳税人可通过转移交易达到避税目的的可能性，应设置类似于“即使交易地不在我国，但只要发行地在我国也需缴税”等反避税条款，避免恶意税收筹划，以防止资本外流。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第4期）
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