政策协同视角下对我国征收碳税的政策建议

李威03

作者：
刘 磊（国家税务总局海南省税务局）
张永强（浙江财经大学财政税务学院）
周千惠（南开大学商学院）

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出，中国二氧化碳排放将力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。碳税和碳排放权交易是实现碳达峰碳中和目标的重要碳定价机制，且两种机制间存在政策协同效应，有效的政策组合可以以更低的代价实现碳减排目标。我国目前已全面启动碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”），但尚未开征碳税。本文通过分析碳税与碳排放权交易政策协同机理和政策协同必要性，借鉴欧洲部分国家碳税与碳排放权交易政策协同的实践经验，提出我国的碳税政策建议，以期为后续碳税政策设计提供参考。

一、碳税与碳排放权交易政策协同机理分析
政策协同指上级政府为推动跨部门政策目标的实现而超越现有政策领域的边界，超越单个职能部门的职责范围，进而整合不同部门之间政策的行为（蔚超，2016）。任何两个或两个以上政策形成政策组合，将产生单一政策不能产生的良好效应时，该效应可被称为政策协同效应。由于碳减排的多领域性和复杂性，导致碳减排政策超越了单个部门的职责范围和现有政策的领域边界，如果单一、过量地强调某种减排政策可能对减排效果和经济的可持续发展造成不利影响（张国兴 等，2014）。这就要求政府在碳减排政策的制定过程中，有必要将碳税和碳排放权交易政策协同组合起来，有效发挥政策协同效应，共同助力碳达峰和碳中和目标的实现。碳税与碳排放权交易政策协同机理可从目标协同、成本协同和风险协同三个维度进行阐述。
（一）目标协同
碳税和碳排放权交易设计的初衷均是为了碳减排，这与国家碳达峰和碳中和的宏观战略目标完全吻合。对于决策者而言，碳达峰碳中和目标明确，但实现该目标的代价却具有不确定性。如何以尽可能低的代价实现碳达峰碳中和目标，是决策者选择和设计碳减排政策时的主要考量因素，也是政策协同的源动力。
此外，在碳市场运行过程中，需要确定碳排放总量目标后，再进行碳配额分配，故而有效运行的碳市场能够实现目标总量控制，具有确定性的减排效果；而碳税的减排效果不仅取决于政策本身的制度设计，还受宏观经济等多种因素影响，对减排目标起间接调控作用，因此减排效果具有不确定性。我国碳达峰碳中和目标中，碳中和在碳净排放方面的目标具有确定性，因其要实现碳排放的“收支相抵”；而在碳达峰目标方面，还尚未有文件对具体的二氧化碳排放总量峰值目标作出明确规定。因此，在现行碳市场的基础上，适时开征碳税，形成政策协同组合，对碳排放量进行直接和间接双重调控，能够有效减轻碳市场减排压力，有利于在促进二氧化碳排放总量峰值下降的同时，助力碳中和目标的实现。
（二）成本协同
碳税与碳排放权交易政策组合的成本协同主要体现在行政成本和减排成本两个层面。行政成本层面，完善的碳市场建设主要包括碳市场基础系统的建设和运维，碳市场覆盖范围和目标总量的确定，配额分配技术指南的编制，对温室气体达2.6万吨二氧化碳当量及以上的重点排放单位进行碳排放数据监测、报告、核查等，以及履约机制建设等方面。即使全国碳市场基础系统已经建立，随着后续其他行业的逐步纳入、重点排放单位数量的增多，碳排放数据监测、报告及核查等成本也会大幅提高。这也是碳排放权交易更适合碳排放量大的企业的重要原因。而以现有较为成熟的税收征管体系为基础，开征碳税的行政成本则相对较小，能够很好覆盖排放量较小的企业。
减排成本层面，理论上，在信息充分的完全竞争市场和同等条件下，单一碳税或碳排放权交易在达到相同减排效果时，碳税税率与碳配额价格相等，均等于碳排放者的边际减排成本，因而社会的总减排成本也相等。但现实情况中，碳税能够简单直观地为企业提供价格信号，企业可较为清楚地预测出减排成本，制定出更加合理的减排路径（倪娟，2016）。而碳配额价格主要取决于碳市场上配额的供给与需求，由于市场行为的不可预测性和多样性，碳配额价格波动较大，减排成本具有不确定性，不利于企业制定合理的减排计划（曹裕 等，2015）。单一碳排放权交易的行政成本较高，减排成本也具有不确定性，而与碳税形成政策协同组合，则不仅能够有效降低碳减排政策工具总的行政成本，还可增加社会总减排成本的确定性。
（三）风险协同
碳税和碳排放权交易的运行风险不同。碳排放权交易减排效果的确定性，是建立在碳市场正常运行的基础上，但从欧盟碳市场的实践经验看，碳排放权交易具有价格调控失灵的运行风险。这种风险主要源于碳配额的价格机制能否有效引导碳配额从减排成本低的企业转移到减排成本高的企业，且这种风险受市场结构等因素影响，相对不可控。而碳税的运行风险则主要受相关部门的监管水平和执法水平决定，且碳税可作为环境保护税的一个税目开征。而我国环境保护税从2018年1月1日实施以来，税务部门已积累大量征管经验，征管水平不断提升。从这个角度看，碳税的运行风险总体可控。中国实现碳达峰碳中和目标的过程既是挑战也是机遇，单一碳排放权交易机制运行风险较高，将碳排放权交易和碳税有机结合，形成碳减排政策协同组合，可降低碳减排政策工具总体的运行风险，助力碳减排目标如期实现。

二、我国碳税与碳排放权交易政策协同的必要性
（一）我国所处发展阶段决定二者具有协同的必要性
从历史经验看，发展中国家迈向发达国家的过程中以及工业化的发展阶段进化到后工业化阶段，碳排放量和能源消费会持续增加，因此目前世界上主要是发达国家或地区的碳排放量达到了峰值。以欧美为例，欧盟于2006年实现碳达峰，同年能源消费达到峰值，之后碳排放量和能源消费开始下降；美国于2007年实现碳达峰，同年能源消费达到峰值，之后碳排放量和能源消费开始下降。我国实现碳达峰碳中和的减排目标明确，但由于仍然是世界上最大的发展中国家，并处于工业化的发展阶段，减排过程任重而道远。目前我国碳排放和能源消费都仍处于上升阶段，2019年的碳排放和能源消费相较2006年分别提高了47.2%和69.7%。参考美国等国家的碳达峰历史，我国承诺力争2030年前实现碳达峰，努力于2060年前实现碳中和，面临前所未有的挑战。这使得我国协同运用碳税与碳排放权交易政策具有必要性。
（二）我国的资源禀赋决定二者具有协同的必要性
我国资源禀赋较差。“富煤、贫油、少气”的资源禀赋决定了我国在很长时间内的能源消费都将以煤炭为主。尽管我国致力于开发和利用清洁能源，但直到2020年，煤炭消费总量仍占一次能源消费总量的56.8%。而煤炭在碳排放方面具有天然劣势。数据显示，同等热值的天然气和原油燃烧要比同等热值的原煤少排放近42%和24%的二氧化碳。因此，在我国资源禀赋相对较差的情况下，实现碳达峰碳中和目标具有较大挑战，需要碳税与碳排放权交易政策的协同运用。
（三）我国现行政策的减排作用有限决定二者具有协同的必要性
首先，我国碳市场发展不够完善，覆盖范围和减排作用有限。与欧盟碳市场相比，目前我国碳市场标准不够统一，碳市场活力和交易效率也相对较低；且碳市场目前仅覆盖发电行业，即使后续将石化、建材、化工、航空、有色、造纸和钢铁七大重点能耗行业逐步纳入，所覆盖的碳排放量也仅占全国碳排放总量的50%以上，覆盖范围有限。此外，虽然燃煤发电上网电价市场化改革得到了进一步深化，但部分领域电价机制仍无法有效传递减排信号，导致碳市场减排作用有限。
其次，我国现行税制的减排作用有限。现行税制中，与减排相关的政策主要分为两类。一类是有利于减少化石能源消费的税种及有关政策，如对原油、天然气和煤计征资源税，对成品油计征消费税和对新能源汽车免征车辆购置税等。另一类是有利于推动低碳技术发展的税收优惠政策，如企业所得税中针对促进低碳发展的减免政策和针对节能设备投资额的抵免政策，增值税中针对合同能源管理项目的减免政策和对纳税人销售自产的利用风力生产的电力产品即征即退的优惠政策，等等。尽管现行税制具有一定的减排作用，但由于其制定的初衷并非为直接调控碳排放，对实现碳达峰碳中和目标的促进作用有限（张莉 等，2021），有必要适时开征碳税。

三、欧洲部分国家与碳排放权交易政策协同的碳税实践经验
欧洲部分国家开征碳税时间较早，如挪威和瑞典早在1991年就已开征碳税。同时，欧洲部分国家有着较为丰富的碳税与碳排放权交易政策协同实践经验，如拉脱维亚、卢森堡、波兰、丹麦、瑞典、挪威、瑞士等国。本部分以上述国家的政策协同实践经验为例，对政策协同组合下碳税的计税依据、征收范围、税率、税收使用、税收优惠情况进行介绍，以期能为我国碳税政策设计提供借鉴。
（一）计税依据
从欧洲各国的计税依据看，除波兰等少数国家直接对化石燃料的二氧化碳实际排放量计征碳税外，绝大多数国家均对化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量计征碳税，丹麦和冰岛还另外对氟化气体计征碳税。相比于以二氧化碳实际排放量计征碳税，以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量计征碳税的技术要求和实施成本相对较低，但不利于激励企业采用先进的碳减排技术。
（二）征收范围
各国的征收范围也有所不同。其中，挪威、丹麦和冰岛对所有行业征收碳税，瑞典对运输和建筑行业征收碳税，葡萄牙对运输、建筑和工业行业征收碳税，瑞士对运输、建筑、工业和电力行业征收碳税，拉脱维亚主要针对欧盟碳市场未覆盖的工业和电力行业征收碳税，卢森堡对运输和供暖行业征收碳税。
（三）税 率
在税率方面，大部分欧洲国家的碳税税率并非固定不变，而是依据各国减排目标的完成情况和经济发展情况进行动态调整。如拉脱维亚为实现减排目标，将未被欧盟碳市场覆盖行业的碳税税率调整到与碳配额价格更为接近的水平；自2020年1月1日起，拉脱维亚的碳税税率从每吨二氧化碳当量5美元增至10美元，2021年增至14.1美元，2022年调整至16美元。卢森堡为完成其减排目标——欧盟碳市场未覆盖行业的温室气体排放水平相比于2005年降低55%，从2021年起对柴油和其他化石燃料分别开征每吨二氧化碳当量40.12美元和23.49美元的碳税，并在2022年将其他化石燃料的碳税税率提高至27美元，计划在2030年继续提高至30美元；且卢森堡相关部门会定期对税率进行评估，以使碳税税率与实现《巴黎协定》需要的碳配额价格尽可能保持一致。葡萄牙将当年碳税税率与前一年欧盟碳市场的平均碳配额价格相挂钩，当碳配额价格波动较大时，税率也变动较大。2020年葡萄牙的碳税税率几乎翻了一番，从每吨二氧化碳当量13美元增至26美元，2021年又进一步调整至28.19美元。挪威的碳税税率从2019年的每吨二氧化碳当量49美元提高至2020年的53美元，2021年提高至69美元。荷兰2021年以每吨二氧化碳当量35美元的税率开征碳税，按照规划，其碳税税率将逐步上涨至2030年的134～167美元。冰岛从2020年1月1日起将碳税税率提高10%，每吨二氧化碳当量达到30美元，到2021年又提高至34.83美元，并从2021年起对进口氟化气体征收每吨二氧化碳当量19.79美元的碳税。
从上述国家碳税税率方面的实践经验可看出，不同国家税率差异较大，但整体随时间推移呈上升趋势，税率的调整主要受减排目标影响。拉脱维亚和葡萄牙等国还将税率与碳配额价格相关联，依据上一年度碳配额的平均价格对税率进行适当调整。
（四）税收使用
在碳税收入的使用方面，大多数欧洲国家将碳税收入纳入一般预算管理，还有一部分国家对碳税收入进行专项管理。如卢森堡的碳税收入用途可分为两类，一类用于应对气候变化，另一类用于社会保障措施；葡萄牙将碳税收入用于脱碳和其他气候行动；丹麦则将碳税收入的一部分用于补贴居民用电力和天然气，另外一部分主要用于补贴企业节能投资或向缴纳增值税的企业实施碳税税收返还，以减轻碳税对经济的负面影响。
（五）税收优惠
为减轻碳税给企业带来的税收负担，部分国家规定特定的行业和机构可享受税收优惠。如挪威、丹麦和冰岛对欧盟碳市场覆盖的企业及国际运输和国际航空等行业进行一定程度的豁免，瑞士对其碳市场覆盖的企业进行豁免，瑞典对欧盟碳市场覆盖的企业及电力生产、农业和林业等行业进行一定程度的豁免，卢森堡对发电行业的化石燃料进行豁免。但从总体趋势看，为确保税收政策与减排目标相一致，各国税收优惠力度呈逐步降低趋势，部分优惠政策甚至被取消。如瑞典从2019年8月1日起废除了采矿用柴油按碳税税率40%征税的碳税豁免。对于欧盟碳市场覆盖范围以外的排放设施，葡萄牙从2020年起降低了利用天然气和石油的发电设施享受的100%碳税豁免力度，分别按10%和25%的碳税税率进行征税。荷兰采用类似免征额的税收优惠制度，只有当碳排放量超过基准线时，相关设施才会被征收碳税，基准线的设立参考国家发展目标指导下相关产业所需的排放阈值和减排因子。此外，各国税收优惠政策还受经济发展情况的影响，在经济萧条时，原本取消的优惠政策也可能会被恢复。如挪威曾在2020年1月1日取消了某些工业加工用液化石油气和天然气的碳税豁免，但受新冠肺炎疫情影响，在2020年4月1日恢复了对这些工业加工用液化石油气和天然气的碳税豁免，不过优惠幅度逐年下降，从2021年至2024年以每年25%的幅度逐步下降直至取消。
从上述国家在税收优惠方面的实践经验可看出，各国税收优惠方式主要有两种，对税率进行减免或设立碳排放量免征点；税收优惠力度基本呈下降趋势，但也受经济发展情况影响，在特殊时期原本被取消的优惠政策也可能会被恢复。

四、对我国征收碳税的政策建议
（一）完善顶层设计，明确碳税功能定位
碳税政策的制定要回归到促进实现经济的高质量发展和碳达峰碳中和目标上来，充分发挥碳税与碳排放权交易的目标协同、成本协同和风险协同等政策协同作用，完善顶层设计，从协同减排的贡献上对两种碳定价机制进行作用范围和权重设计的区分，避免对企业重复管控，给企业造成过重负担。要尽可能实现达到开征碳税后，相比于单一碳排放权交易，碳税与碳排放权交易政策的协同组合能够有效降低碳减排政策工具总的行政成本和运行风险，以更少的经济损失和更好的碳排放控制效果实现碳达峰碳中和目标。
由于我国碳市场覆盖范围有限，即使后期按照规划纳入其他重点能耗行业，所覆盖的碳排放量也仅占全国碳排放总量的50%以上。对于如何实现对剩余碳排放量的管控，可借鉴拉脱维亚和卢森堡等国先启动碳市场后开征碳税的实践经验，通过开征碳税来确保碳市场未覆盖行业的温室气体排放量也能达到减排目标。从欧洲国家碳税与碳排放权交易政策协同的实践经验看，大部分国家碳税的征收范围会避开碳排放权交易所覆盖的行业或对碳排放权交易覆盖的企业进行豁免，以避免碳税和碳排放权交易并行实施对企业生产运营造成过大压力。借鉴欧洲国家经验，我国碳税的功能定位可明确为将碳税作为碳排放权交易的补充减排工具。在此功能定位下，碳税的征收范围也随之清晰，应避开碳市场已覆盖或未来规划将纳入的行业，即对电力、石化、建材、化工、航空、有色、造纸和钢铁之外的其他行业开征碳税。
（二）以渐进式改革为原则，精细设计碳税制度要素
碳税制度要素的设计应以渐进式改革为原则，充分考虑开征碳税各阶段可能遇到的阻力及问题，稳步推进，循序渐进，为后期调整留下政策空间。
首先,需考虑碳税的开征形式。碳税是作为一个新的税种开征，还是作为目前某个税种下的一个税目开征，直接决定碳税的开征成本和征管成本。从成本角度考量，建议将碳税作为环境保护税的一个税目开征，以降低碳税的开征成本；同时，环境保护税自开征以来积累的大量宝贵征管经验，可有效降低碳税的征管成本。
其次，确定碳税的计税依据和征收范围。考虑到氟化气体的温室效应远超二氧化碳，最高可达同等条件下二氧化碳温室效应的22800倍，可借鉴丹麦和冰岛的实践经验，在对化石燃料征收碳税的同时，另外对氟化气体开征碳税。按照现有技术水平，建议以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量计征碳税，氟化气体则可根据其温室变暖潜能值换算成同等温室效应的二氧化碳排放量计征碳税。征收范围方面，除避开碳排放权交易覆盖的企业外，碳税的征收范围还应进一步细化。可借鉴瑞典等国的实践经验，对农业和林业等关乎民生的重点行业进行碳税豁免，着重考虑对工业和运输业等行业征收碳税。
最后，科学设定碳税的税率。我国碳税的税率设定应与自身发展阶段相匹配，低税率起步，逐步建立与碳配额价格相挂钩机制，根据减排目标完成情况和经济形势进行动态调整。税收优惠政策应有利于降低碳税的实施阻力。可借鉴瑞典和葡萄牙的实践经验，对部分行业给予税率减免；也可借鉴荷兰的实践经验，对企业碳排放量设定免征点，仅对超出范围的碳排放量进行征税；随着碳税的稳步推进，可逐步降低税收优惠力度，直至取消。
（三）统筹协调现有税种，构建有利于促进实现碳达峰碳中和的税收制度
开征碳税可能会对经济增长造成负面影响，这也是目前各方对于征收碳税的主要担忧。可参考丹麦等国的实践经验，基于税收中性原则，在开征碳税的同时实施减税降费，以减轻碳税对经济的负面影响。建议将碳税与现有税种统筹协调，实施一定的减税政策，避免企业税负过重。减税政策可聚焦于低碳领域，以更好促进节能技术、清洁能源技术、碳捕捉和封存技术的开发和应用。比如，完善企业所得税中关于节能减排专用设备和资源综合利用的抵免政策，定期更新相应优惠目录，扩大资源综合利用范围；调整清洁能源发电的增值税优惠范围，从目前只有风力发电可享受50%即征即退的优惠政策，逐步推广到其他清洁能源发电领域；等等。
同时，以协同减排为方向，推动碳税与其他税种的联动改革，构建有利于促进实现碳达峰碳中和的税收制度，共同推进生态文明建设。比如：深化消费税、车辆购置税和车船税改革，更好发挥其引导低碳消费和促进节能减排的作用，加速新能源汽车的替代和低碳交通发展；扩大资源税征收范围，对森林资源征收资源税，提高森林资源开发成本，加强碳吸收能力；等等。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第3期。）

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●“数字经济与税收治理”征文启事
●2021年建党百年税收研究综述
●2021年税收理论研究综述
●2021年税制改革与税收政策研究综述
●2021年税收法治研究综述
●2021年税收征管研究综述
●2021年国际税收研究综述
●关于第九届“邓子基财税学术论文奖”评选的通知


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