国外碳税最新进展及对我国的启示

时代税客

作 者 信 息
陈旭东（天津财经大学财税与公共管理学院）
鹿洪源（天津财经大学财税与公共管理学院）
王涵（天津财经大学财税与公共管理学院）

文 章 内 容
在全球气候变暖的背景下,减排降碳成为国际社会关注的热点问题。我国是以煤炭为主要燃料的能源消费国，根据《2020年全球碳预算报告》，2019年我国二氧化碳排放量跃居世界首位。近年来，随着我国城市化进程的不断推进，二氧化碳排放量也随之递增，且增速越来越快。面对日益严峻的环境问题，为力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和这一目标，减排降碳与低碳发展将是未来较长时期内我国贯彻绿色发展理念、实现经济高质量发展和建设美丽中国的必然要求，强化环境治理也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。2021年10月24日，国务院印发了《2030年前碳达峰行动方案》，这是继习近平总书记提出“碳达峰、碳中和”目标之后，我国首次在制度层面明确了实现“双碳”目标的行动方案，并强调“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系，落实和完善节能节水、资源综合利用等税收优惠政策，更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。”这充分体现出我国在促进经济高质量发展的同时，积极参与全球减排降碳的大国担当。自20世纪90年代开始，国际社会不断推出环境规制政策解决环境问题，其中碳税被认为是简易且对经济负面影响少的有效减碳政策工具，已经在许多国家推广并取得了良好成效。截至2021年5月，世界上已实施的碳税制度有35项，涉及27个国家，遍布亚洲、非洲、北美洲、南美洲和欧洲等地区。由于碳税征收已有三十余年的历史，且其政策时效性较强、更新较快，因此本文拟根据目前国际气候形势着重分析部分发达国家和发展中国家最新碳税政策，并针对我国开征碳税所面临的主要问题尝试探讨行之有效的解决方案。
一、发达国家碳税政策实施情况

西方发达国家碳税开征时间较早，具有丰富的实践经验。由于各国国情不同，碳税制度和实践也存在一定差异。从推行碳税的发达国家来看，大致可分为三类。第一类是以芬兰、挪威为代表的第一批实施碳税政策的北欧国家。到20世纪末，其已基本构建了较为完备的碳税体系，现阶段正根据气候情况和本国经济情况从税率及征税对象等方面进行小幅调整。第二类是以美国、德国为代表的高收入国家。这些国家在经济合作与发展组织（OECD）和欧盟的带动下于20世纪末开始“绿化”税制，碳税税制体系较为完善但并不稳定，现阶段正根据已出现的问题提出进一步改革方案。第三类国家是以日本、加拿大为代表的早期未运用税收手段降低二氧化碳排放量的国家。这些国家碳税实施起步相对较晚，目前正在积极探索碳税征收之路。上述三类国家最新碳税政策具有以下四方面特征。
（一）碳税税率逐步提高
税率与成本直接相关，不合理的税率将会抑制消费、阻碍投资，影响企业生产效率，甚至造成经济扭曲。因此碳税税率设置尤为重要，不能以牺牲经济增长达到减排降碳的目的。在制定碳税政策时，既要考虑政策的实施效果，又要考虑企业竞争力和纳税人承受能力。在碳税征收初期，为减轻企业和家庭税负、减少碳税实施阻力，上述三类国家都将碳税初始税率设置在相对较低的水平,再根据国情采取渐进式差异化的方式逐步提高。
以作为国外主流碳税模式的融入型碳税为例，瑞典碳税平均税率逐步上升，从1991年的27美元/吨二氧化碳提高至2008年的106美元/吨二氧化碳，2020年继续提高至114美元/吨二氧化碳。德国碳税初始税率为25欧元/吨二氧化碳，且税率分阶段提高。德国政府希望利用碳税税收收入取代家庭电价附加费，以促进可再生能源的发展，减轻居民税负。以独立型碳税为例，加拿大于2019年开征碳税，初期对排放的每吨二氧化碳征收20加元的碳排放税，到2020年上调到对每吨二氧化碳征收30加元碳排放税。为实现2030年碳污染比2005年水平降低30%这一目标，加拿大于2020年12月14日宣布联邦气候应对计划，预计未来10年碳税税率逐年增长，到2030年将提高至170加元/吨二氧化碳（折合135.3美元/吨二氧化碳）。
表1列举了部分发达国家（地区）碳税初始税率、2020年碳税税率及2030年预计达到的碳税税率，可以发现，除日本以外，其他国家（地区）碳税目前税率均高于初始税率，且未来呈上升趋势。日本碳税初始税率偏高的原因是，日本碳税最早以环境税这一独立税种征收，但由于效果并不显著，日本2011年10月1日对碳税进行了重大改革，不再单独征收碳税，而作为石油煤炭税的附加税（即全球气候变暖对策税）进行征收。为和石油煤炭税的计税依据保持一致，碳税计税依据从原来化石燃料的含碳量改为化石燃料的二氧化碳排放量，因此碳税税率大幅度下降。从2011年改革至今，日本碳税税率分三个阶段上升，与其他发达国家（地区）碳税税率趋势保持一致。

  （二）税收优惠力度逐渐加大
  征收碳税会对经济增长、收入分配以及社会福利产生一定的负面影响，为了将负面效应降到最低，必须制定相应的税收优惠政策。在推行碳税的过程中，绝大部分发达国家力求在市场机制引导资源配置与税收机制引导节能减排两者之间做好平衡，尽可能减少税收对市场经济正常运行的干扰。但为了更好发挥碳税的替代效应和收入效应，各国均扩大了碳税优惠力度或者主动平衡市场主体税收负担，以更好地发挥碳税的引导作用。如OECD成员国多为高收入、高福利、高税收国家，其在开征碳税的同时积极采取降低个人所得税、社会保障税（费）等方式，使相关纳税人税收总负担保持稳定，降低碳税累退性对纳税人产生的负面影响，实现碳税双重红利效应。
发达国家碳税收入用途主要有以下两种。一是将碳税收入用于低碳技术研发、新能源利用、设备更新改造、清洁能源开发等领域，促进低碳经济发展。如德国新《机动车税法》规定，自2021年1月1日起，德国境内新登记车辆根据发动机尺寸（汽油发动机为2欧元/100立方厘米，柴油发动机为9.50欧元/100立方厘米）和二氧化碳排放量缴纳机动车碳税，该收入主要用于道路建设，通过增加公共服务支出缓和碳税对低收入群体带来的冲击。挪威政府将部分碳税收入用作对优秀“绿色”企业的补贴，在提高企业减排积极性的同时提高绿色企业就业率。二是通过开征碳税削减其他扭曲性税收。如德国和英国将部分碳税收入投入到养老基金中，以削减社会保障缴款。法国在最新碳税法案中明确规定，可以给予企业投资方面的补偿，以及家庭个人所得税减免或社会福利方面的补偿，以减轻碳税带给企业和家庭的负担，促进碳税政策的有效实施。丹麦根据《京都议定书》和欧盟之后的减排义务分配协议，采取了多项减排税收优惠措施。如1993年至1995年期间，丹麦政府对缴纳增值税的工业企业给予50%的税收返还，以降低工业企业碳税的实际税负。美国《国内收入法典》第45条规定，符合《2005年能源税收激励法》规定的风能等可再生能源的电力生产企业以及向其他非电力企业销售可再生能源电力的销售商，均可以申请相关碳税税收优惠。如太阳能发电、燃料电池和小型风能适用30%的投资所得税抵免等，以保护本国企业的国际竞争力。
（三）以碳排放量作为计税依据的国家逐渐增多
从发达国家碳税发展历程可以发现，许多国家的碳税计税依据由化石燃料含碳量过渡到含碳量和发热量，再到碳排放量。如第一批实施碳税的丹麦、挪威等国家，由于没有类似经验可以借鉴，且受制于测算监管等技术问题，起初均以化石燃料的含碳量为计税依据征收碳税。这种方式在测算上相对简单，但精准度有所欠缺。此后，各国碳税计税依据在含碳量基础上又增加了燃料的发热量，由于含碳量和发热量这两种计税依据仅鼓励减少含碳燃料的消耗，对低碳技术发展的激励作用有限。为了更好地发挥减排绿色效应，丹麦和挪威分别于2005年和2007年将碳税计税依据改为碳排放量。该方式不仅能够直接获得排放主体的碳排量数据，而且还可以反映政策的实施效果形成正向激励。值得注意的是，以碳排放量为计税依据并非适合每个国家。对于二氧化碳排放监测技术发展滞后的国家来说，购置测算碳排放量的相关设备费用高昂，且操作难度大。澳大利亚曾于2012年实施碳税，由于担心碳税征收损害企业竞争力、抑制经济增长，2014年又废除了该税种。
由于技术及成本的制约，目前更多国家采用二氧化碳估算排放量作为计税依据，即以煤炭、天然气及成品油的含碳量为依据，通过科学合理的公式估算化石燃料可能产生的碳排放量，并以二氧化碳估算排放量作为碳税的计税依据。在不改变现行税制中具有环境保护作用的税制要素的前提下，依据二氧化碳估算排放量制定的碳税税率来提高各类化石燃料的税负水平。2013年世界银行发布了国际通用的碳排放量计算公式：活动所产生的二氧化碳排放量=活动数据×排放系数（重油排放系数：2.991千克二氧化碳/L；柴油排放系数：2.778千克二氧化碳/L；乙炔排放系数：3.3846千克二氧化碳/L；汽油排放系数：2.361千克二氧化碳/L）。加拿大不列颠哥伦比亚省2017年实施的碳税政策和德国2021年实施的新碳税法均借鉴了这一计算公式。
（四）以净零碳排放作为碳税新目标
新型冠状病毒肺炎疫情给世界经济发展带来巨大冲击，各个国家（地区）为恢复经济开始实施经济刺激和复苏计划。为了更好地向低碳经济过渡，净零碳排放成为各国碳税政策的主要目标。英国在2019年6月最新修订的《气候变化法案》中指出，其是世界上最早将净零碳排放目标纳入本国法律的国家。德国2019年11月通过的《气候保护法》、欧洲议会环境委员会2020年3月通过的《欧洲气候法》草案、加拿大2020年11月通过的《加拿大净零排放问责法案》均以国内或区域立法的形式明确本国中长期温室气体减排目标。此外，法国、瑞典、丹麦、匈牙利、新西兰等国家也将到2050年实现“碳中和”“气候中性”“净零排放”等目标纳入本国有关法律。截至2020年12月，全球127个国家、823个城市、101个地区和1541家公司承诺，将在21世纪中叶前对其生产活动进行脱碳处理。
二、发展中国家碳税政策的实施情况
2019年11月20日，经济学人智库发布题为《抵御气候变化？新指数显示为什么到2050年发展中国家受到的影响最大》的报告，使用气候变化抵御力指数对全球前82大经济体应对气候变化的能力和意愿进行了评估。该报告指出，依据世界碳排放现状，到2050年气候变化将使全球国内生产总值减少3%，全球变暖造成的经济损失高达7.9万亿美元，对发展中国家产生的影响最大。虽然非洲是受气候变化影响相对较小的地区，但其经济发展较世界其他主要国家（地区）相对落后，缺少应对气候变化的制度，因此在仅考虑环境因素影响的情况下，其经济到2050年可能会下降至少4.7%；其次是拉丁美洲，该地区经济可能下降3.8%；之后依次是中东（3.7%）、东欧（3%）和亚太地区（2.6%）。因此，发展中国家必须采取相应措施应对气候变化。在发展中国家中，南非、智利、哥伦比亚等国已开始征收碳税，但由于开征时间不长，目前正处于碳税政策实施的初级阶段。对比发达国家较为成熟的碳税政策，发展中国家的碳税政策主要有以下两个鲜明特点。
（一）分阶段实施碳税
由于经济、技术等方面的原因，发展中国家碳税政策实施难度较大。如南非在2010年就提议征收碳税，但由于矿业巨头、钢铁制造商和国家电力公司等温室气体排放大户的反对，该法案先后被推迟三次。直至2019年2月，南非国民议会才表决通过了碳税法案。当年6月，碳税法案正式生效，南非由此成为首个开征碳税的非洲国家。
由于南非经济严重依赖能源，约80%的温室气体排放来自能源供应和消耗。出于开征碳税可能给南非经济造成负面影响的考虑，该国出台的碳税法案分两个阶段实施：第一阶段是从2019年至2022年，碳税税率仅为8.32美元/吨二氧化碳，并提供0.42～3.33美元/吨二氧化碳的碳税补贴政策；第二阶段是从2023年至2030年，具体政策将视前期政策执行效果评估而定。通过分阶段实施碳税政策，对所出现的问题进行及时调整，合理减少碳税补贴，并以二氧化碳、甲烷、氢氯氟碳化物等其他温室气体作为征税对象，有助于减排目标的实现。
（二）广泛开展碳税征管国际合作
拉美国家积极响应国际减排号召，正在迅速推进国内气候政策的实施。其中，哥伦比亚、智利和墨西哥等国家都已开征碳税，且正在考虑或已开始进行碳税征管国际合作，建立新兴碳市场。哥伦比亚环保部官员塞巴斯蒂安·卡兰萨、世界银行“市场准备伙伴计划”驻智利代表尼古拉斯·万斯特南克和墨西哥环境和自然资源部部长维克多·埃斯卡洛纳在接受“国际碳行动伙伴组织”（International Carbon Action Partnership）秘书处的采访中分别介绍了各自国家碳市场相关政策的发展状况、优先事项及地区合作进展情况。上述三个国家正在太平洋联盟和美洲碳定价合作框架等在内的多个平台上积极开展合作，协力推进相关技术工作，促进知识交流，并探索区域内可相互兼容的碳市场设计要素。如监测报告核查系统，提高碳税征管国际合作可行性，建立碳税国际协调机制。
三、碳税政策的国际经验及对我国的启示
(一)国际经验
综上所述，碳税政策实施的国际经验主要包括以下三个方面。
第一，融入型碳税是碳税征收的主流方式。目前实施碳税政策的国家，其征收方式主要分为两种。一种是开征独立型碳税。如挪威于1991年开征碳税，征税范围涵盖汽油、矿物油和天然气等能源。另一种是开征融入型碳税。如英国的气候变化税对电力、煤炭及焦炭、液化石油气、天然气四种能源征收，并将二氧化碳排放量作为税率设计的重要依据。德国主要利用生态税控制二氧化碳的排放，生态税主要包括能源税和机动车税。其中，能源税主要对电力、汽油、柴油、轻质燃料油、重质燃料油、液化气、天然气、煤炭等征收。芬兰的碳税作为能源消费税的单独子目征收，主要征税对象包括电力、汽油、柴油、甲醇、轻质燃油、重质燃料油、天然气、液化石油气、航空汽油、煤炭以及甲基叔丁基醚、乙基叔丁基醚等有机化合物。瑞典的碳税依附于能源税进行征收，计税依据为不同燃料的含碳量和发热量，征税对象涉及众多上下游产业。在上游产业中，征税对象包括煤和褐煤的开采、石油产品精炼、制气及气体燃料的管道输送、天然气的提取及附加服务。在下游产业中，征税对象包括制造业产品、铁路运输及其他陆路运输、个人运输设备的燃料和润滑油、家用燃料。丹麦的碳税同样依附于能源税体系，主要对供暖、照明和生产三类用途的能源征收。
第二，根据本国国情设置碳税税率。无论是发达国家还是发展中国家均未对碳税制定统一的税率标准，且不同国家的碳税税率存在较大差异，但其税率变化均遵循渐进式提高的规律。从1990年至今历时三十余年的时间，芬兰碳税税率一直保持小幅提升态势，以减少实施过程中的阻力。与之相反，荷兰虽然在1988年就推行碳税改革，但由于最初将税率定在较高水平，导致碳税在推行过程中受到重重阻力。此外，采用差别税率是大多数国家的做法，基本原理是对二氧化碳排放量较高的征税对象适用较高税率，反之适用较低的税率，并根据经济与环境等因素对税率进行及时调整。如英国的气候变化税税率每年随通货膨胀率的增加而上调。芬兰碳税税率和瑞典碳税税率均经过多次调整，渐进式分阶段提高。
第三，通过碳税政策发挥收入再分配和产业引导的作用。英国政府主要通过三个途径将气候变化税的收入返还给企业：一是如果企业缴纳了气候变化税，那么其为雇员缴纳的国民保险费率可以减少0.3个百分点；二是通过“强化投资补贴”项目鼓励企业投资节能和环保的技术或设备；三是成立碳基金，为相关产业与公共部门的能源效率咨询提供免费服务、现场勘察与设计建议等，并为中小企业提高能源效率方面提供贷款，支持短期能源效率的提升。芬兰将取得的碳税收入用于弥补个人所得税税收减免和社会福利保险开支。瑞典在建立碳税制度的同时，降低了个人所得税税率，碳税收入主要用来弥补所得税税率下调所造成的政府财政损失。
（二）对我国的几点启示
虽然我国目前还没有实施碳税政策，但近年来在节能减排和环境保护方面制定或实施了相关政策。我国早在2007年便颁布了《中国应对气候变化国家方案》，以应对全球变暖。国家发展和改革委员会与财政部于2010年联合提出“中国碳税税制实施框架设计”方案，首次对我国碳税的实施进行了具体安排部署。2018年《中华人民共和国环境保护税法》正式施行，表明我国政府对减排降碳秉持积极态度。基于前述碳税政策实施的国际经验以及我国经济社会发展的现实需要，笔者对构建具有中国特色的碳税政策体系提出以下政策建议。
一是把握时机适时实施融入型碳税政策。我国是世界第一工业大国，若开征独立型碳税必然会对我国经济和就业产生负面影响，而较为温和的融入型碳税不仅可以节约立法成本，还能够较大程度保持我国税制框架的稳定性，避免了采用独立型碳税所带来的与现有相关税种的冲突。我国能源使用量存在明显的季节性差异，二氧化碳排放量也随之出现季节性差异。因此，我国碳税改革应根据二氧化碳排放量的变化，设立阶段性目标和总目标，分阶段分层次实施碳税政策。碳税目标规划可以考虑以季度为标准设立分目标，并根据实施情况对碳税政策进行及时调整，以保证“碳达峰”“碳中和”目标的实现。可以考虑拟定若干套可行性方案，选择在中西部地区和东部地区的不同城市采取差异化的碳税试点政策，研究观察实施过程中出现的问题和效果，并对出现的问题和潜在问题进行分析、解决或预防，最终形成符合我国国情的碳税方案。由于企业数量较个人数量来说相对较少，有助于降低征税成本，因此笔者建议碳税政策实施初期只对生产环节征收碳税，随着碳税征管经验的不断丰富，可以逐步拓展至消费环节进行征收，引导消费者减少能源消费，更好实现减排目标。
二是根据国情合理确定碳税税率。发达国家的碳排放以“奢侈性排放”为主，而发展中国家的碳排放以“生存性排放”为主。从我国国情来看，在未来较长一段时间内我国碳排放需求将维持较高水平。同时，在经济转型发展中还需要通过减税降费激发市场主体活力。因此，较为稳妥的做法是在碳税开征之初将税率设置在较低水平，减少碳税实施阻力，随后依据社会承受力逐步提升碳税征收标准，以更好发挥碳税制度的减排功能，促进经济可持续发展。
目前我国中西部地区和东部地区发展不够均衡，各地区产业结构也有所不同，建议我国碳税实行差别税率，以有助于实现公平原则。除借鉴其他国家针对不同二氧化碳排放量的化石燃料实行不同税率的经验以外，也应关注不同地区间碳税税负的平衡。我国中西部地区的产业结构以高耗能企业为主，二氧化碳排放量大、减排成本较高；而东部地区的产业结构则以第三产业为主，二氧化碳排放量小、减排成本较低。因此，中西部地区的碳税税率应设定在较低水平，避免地区贫富差距进一步扩大。
三是加强碳税国际协调与合作。目前各国碳税政策实施程度和效果均存在差异，导致国际上出现“碳泄漏”的环境问题。“碳泄漏”是指开征碳税的国家减排降碳政策削弱该国某些产业的国际竞争力，而未开征碳税的国家则具备相关产业的比较优势。这种情况导致实施碳税政策的国家减少的碳排放低于无约束国家新增的碳排放，由此产生的后果可能是某个国家达到减排目标，却导致全球碳排放总量增加。因此，尽管我国的碳税政策需要循序渐进推进，但应当在政策初期积极宣传我国实施碳税政策的具体措施，让低碳概念深入人心，有效应对发达国家不合理的“碳关税”壁垒。同时，加强碳税国际协调与合作，学习发达国家在减排方面的经验，缩短技术研发周期，降低减排降碳成本，最终建立碳税国际协调机制，实现共赢目标。
四是配套实施税收优惠政策。各国制定了多项税收优惠措施推进碳税政策，如减免税基、加速折旧、亏损补贴等。我国在未来实施碳税的过程中，需加强节能环保、资源节约优惠政策的配套实施，不断提高低碳优惠政策的影响力。同时，为保证碳税制度的顺利推行，可以考虑通过以下两种途径合理使用碳税收入：一是将全部或部分碳税收入以补贴或补偿等形式返还给公众，以减轻碳税给企业和居民带来的负面影响。如政府可以将从高能耗高污染产业征收的碳税收入以财政补贴的形式，发放给绿色产业，激励企业将更多的人力物力投入到低碳技术和产品研发上，以促进减排降碳目标的实现。二是使用碳税收入代替其他相关税收，避免造成税制体系不必要的扭曲，减少碳税推行阻力。如进一步减轻居民个人所得税、社会保险费等负担，降低对个人和家庭的影响，实现碳税政策的“双重红利”。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第2期）
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