美国税收战略规划主旨的演进逻辑

时代税客

作 者 信 息
霍军（广西财经学院广西（东盟）财经研究中心）

文 章 内 容
税收战略规划是指税务管理组织根据其对组织外部环境和内部条件的分析，提出在未来一定时期内要达到的组织目标，以及实现目标的战略性、前瞻性、导向性的方案路径。其中，战略规划主旨是核心。随着现代公共管理改革的发展，税收战略规划作为新的管理路径日益受到各国税务组织的高度重视。2000年以来，美国税收战略规划主旨始终秉持推进税收现代化的战略使命和战略总目标。作为税收战略规划的典型范式，美国税收战略主旨的发展趋势代表了全球税收现代化的主流方向。本文拟分析美国税收战略规划主旨的演进逻辑，研判全球税收现代化发展趋势，以期为我国税收管理优化和税收现代化实践提供参考。
一、美国税收战略规划主旨的演进轨迹
1998年美国税务组织机构大规模重组以后，国内收入局（IRS）于2000年引入税收战略规划，至今已持续实施了5个中期税收战略规划，包括已实施完成的4个税收战略规划，即《2000-2005财年美国国内收入局税收战略规划》（以下简称“第1规划”），《2005-2009财年美国国内收入局税收战略规划》（以下简称“第2规划”），《2009-2013财年美国国内收入局税收战略规划》（以下简称“第3规划”）和《2014-2017财年美国国内收入局税收战略规划》（以下简称“第4规划”），以及目前正在实施的《2018-2022财年美国国内收入局税收战略规划》（以下简称“第5规划”）。
美国税收战略规划主旨的演进轨迹呈现出由战略主旨要素体系不完整到逐步完整、要素标准由低水平向高水平递进的发展逻辑。税收战略规划的使命、愿景、核心价值和目标被统称为税收战略规划主旨，它是税收战略规划的核心，决定着特定时期税收战略规划的方向。美国第1规划的战略主旨要素体系不够完整、缺乏战略愿景和战略价值等关键要素。第2规划开始引入税收战略愿景和战略价值等关键要素，战略主旨要素体系得到完善。第3规划和第4规划在承继前2个规划主旨要素体系的基础上，逐步提高主旨要素标准。
（一）始终秉持促进自愿纳税遵从和推进税收现代化的战略使命
税收战略使命是指税务组织依据自身发展规划所确定的长期管理任务，体现税务组织的性质和存在价值。第1规划从两个维度明确了税收战略使命：从税收战略双支柱维度明确“提供最优质纳税服务、促进自愿纳税遵从，公平公正执法、促进全部纳税人遵从税法”的战略使命；从税务组织总体发展方向维度明确持续推进税收现代化的战略使命。第2规划、第3规划和第4规划的税收战略使命在承继推进税收现代化使命的基础上，将税收战略双支柱维度的使命进一步聚焦凝练为“促进自愿纳税遵从”的纳税服务单支柱使命，凸显其对实现税收现代化使命的重要价值。
（二）税收战略愿景：在“战略双支柱+战略价值”的基础上，承继并凝练为“自愿纳税遵从和税务组织公信力”
税收战略愿景是指税务组织遵从并完成使命后所能达到的一种状态的图景或蓝图，是税务组织长期的发展方向和追求的理想目标。第2规划首次提出税收战略愿景，即满足纳税服务需求、纳税人诚实履行纳税义务、税收执法公平、塑造税务组织的公信力。其中，前3项愿景基于税收战略双支柱维度，第4项愿景基于税收战略价值维度。第3规划和第4规划的税收战略愿景在承继“税务组织公信力”的基础上，凝练并提升了税收战略双支柱愿景的层级，即最优纳税服务和公平税收执法，以强化自愿纳税遵从。
（三）坚持“‘诚信、责任、尊重、专业和合作’+‘包容’”的税收战略价值
税收战略价值即税务组织的核心价值观，是指税务组织实现战略使命和完成战略愿景的指引或应遵循的指导原则，是税务组织独特的文化要素或理念要素。第2规划首次提出税收战略价值的范畴，并定位为“诚信、责任、准确、尊重、专业和合作”等六大理念。第3规划和第4规划承继其中“诚信、责任、尊重、专业和合作”等五大理念，并以“包容”理念替代“准确”理念。
（四）税收战略目标的演进
1.税收战略目标的演进呈现“战略支柱和战略基础”综合目标结构性融合的趋势
税收战略目标是指税务组织遵循战略价值，为实现战略使命和战略愿景而需要完成的短期、中期和长期的任务。美国税收战略总目标呈现为“战略支柱和战略基础”综合目标的格局，并在两者的结构性融合中演进。前3个规划以税收战略支柱目标为优先，第4个规划则以战略基础目标为优先。第1规划目标是为每位纳税人提供服务、对全体纳税人进行执法（战略支柱目标）；提供优质税务工作环境，提高税务行政效率（战略基础目标），呈现“战略支柱和战略基础”综合目标的格局。第2规划目标是改善纳税服务、强化税收执法（战略支柱目标），实现税收现代化，此战略支柱中纳税服务单支柱与战略目标总方向的综合目标与“促进自愿纳税遵从和推进税收现代化”的战略使命相契合。第3规划目标是纳税服务便利自愿纳税遵从、税收执法保证全体纳税人遵从，仅强调税收战略支柱目标。第4规划目标是通过加大投资夯实战略基础，进而打造高效专业的税务组织（战略基础）；提供优质且便捷的纳税服务，以鼓励自愿纳税遵从（战略支柱）；通过有效执法确保纳税人遵从税法（战略支柱），在此首次强调税收战略基础目标优先，兼顾战略支柱目标。
2.税收战略支柱目标的演进
税收战略支柱目标包括纳税服务单支柱目标和税收执法单支柱目标，二者共同构成税收战略目标的核心。表1对美国税收战略规划不同规划期战略支柱目标进行了比较。

  （1）税收战略支柱目标地位关系的演进
  一是纳税服务单支柱目标与税收执法单支柱目标两者地位关系的演进。第1规划强调纳税服务优先，第2规划强调纳税服务与税收执法地位平等，第3规划再次强调纳税服务优先（便利自愿遵从），第4规划既不强调优先也不强调地位平等。
二是税收战略支柱与税收遵从目标关系的演进。第2规划首次建立税收战略支柱与税收遵从目标的恒等关系式，即“纳税服务+税收执法=纳税合规遵从”。第3规划首次提出自愿纳税遵从的范畴，并将纳税服务和税收执法与税收遵从的不同关系加以具体化，即将纳税服务与自愿纳税遵从目标相关联，将税收执法与全体纳税人遵从目标相关联，并在第4规划、第5规划中得以承继。
（2）纳税服务单支柱目标的演进
一是纳税服务单支柱目标“质量与效率”关系的演进。第1规划关注一般纳税服务，第2规划强调纳税服务的优质性，第3规划强调纳税服务的便捷性，第4规划强调纳税服务的优质性+便捷性。
二是纳税服务首位分目标的演进。第1规划是纳税申报更便利，第2规划是电子化纳税服务，第3规划是满足纳税人需求，第4规划是在线满足纳税人个性服务偏好目标。
三是纳税服务创新分目标的演进。“简洁、实用纳税宣传内容”和“服务社会纳税服务机构”首次纳入第3规划的纳税服务分目标，并在第4规划得到承继。纳税人权利保护首次纳入第4规划的纳税服务分目标，开始受到重视。
（3）税收执法单支柱目标的演进
一是税收执法单支柱目标与“遵从广度”关系的演进。第1规划是对全体纳税人执法，没有提及纳税服务和税收执法与税收遵从的关系；第2规划是公平税收执法、促进纳税遵从；第3规划是税收执法促进全体纳税人遵从；第4规划是重视高风险领域税收执法，促进国内和国际税收合规及遵从目标。
二是税收执法首选分目标的演进。第2规划是防止高净值纳税人逃避税行为，第3规划是提高税收执法效率、保护纳税人权利，第4规划是强化税收执法专业能力、提升国内外税收遵从度。
三是税收执法创新分目标的演进。第2规划首次将“社会税收服务从业人员合规管理”和“非营利组织税收合规”纳入税收执法分目标，前者在第3规划和第4规划得以承继，后者由第4规划承继；第4规划首次将“加强税收情报交换”和“改善涉税信息供给质量”纳入税收执法分目标。在税收风险管理分目标的创新方面：第2规划为防范境内及离岸税收金融犯罪活动，第3规划为执法资源向税收高风险领域倾斜，第4规划为开发和运用税收风险识别工具等目标。
二、美国现行税收战略规划主旨要素格局
美国现行税收战略规划主旨要素体系架构在2018年颁布实施的第5规划中得以体现。与前4个规划相比，第5规划战略主旨的整体架构发生重大变化，战略规划主旨的主体架构几乎等同于税收战略目标体系架构，常规意义的其他战略规划主旨要素（使命、愿景、价值）仅在结语中提及。
（一）现行税收战略使命延续“自愿纳税遵从度”主线，强调“两支服务队伍”的关联价值
第5规划在结论中提到，美国现行税收战略使命在于通过专业且敬业的税务管理队伍和社会税务服务队伍的共同努力，帮助美国纳税人理解并履行纳税义务，促进自愿纳税遵从。与前4个规划相比，“自愿纳税遵从度”的战略使命仍被延续，同时还强调了人力资源管理基础的前置条件，即专业且敬业的两支服务队伍（税务机构队伍和社会税收中介服务机构队伍）的作用。
（二）现行税收战略愿景创新为维护国家税收制度的完整性
美国现行税收战略愿景颠覆了“自愿纳税遵从”的传统，在愿景实现路径中将“税务组织公信度”的传统愿景改为路径。第5规划结论中提到，税收战略愿景是维护国家税收制度的完整性，并从税收战略基础、战略支柱和战略价值三个维度阐述了实现愿景的路径依赖，即塑造专业化的税务员工队伍和创新技术，加强税务机构内外部、国内外的业务合作，维护税务组织的公信度。
（三）现行税收战略价值体系拓展了“开放与透明”的核心价值理念
美国现行税收战略价值体系承继了既往规划中“诚信、责任、包容、合作”的核心价值理念，并拓展了“开放与透明”的核心价值理念，旨在为美国纳税人提供最优质的服务和公平的税收执法。
（四）现行税收战略目标体系突破“总分目标、凸显双支柱”的传统架构
美国现行税收战略目标由六大子目标构成，各子目标下不再设立分目标。六大子目标涵盖了传统的战略支柱和战略基础等税收战略规划主体要素的目标。
1.赋权所有纳税人，以实现更轻松履行纳税义务的目标
全面实施美国《纳税人权利法案》，赋权纳税人及税务代理人，使其尽可能更容易地理解并履行纳税义务。一是减轻纳税成本。继续拓展纳税服务渠道，增加自助交互服务的实用性和安全性，增强技术工具支持满足纳税人服务偏好的功能；主动加强与纳税人、税务代理人的沟通，快速响应解决纳税合规遵从诉求；简化纳税申报流程；等等。二是通过纳税宣传和教育提高自愿纳税遵从度。坚持对税务代理人定期开展新税法培训，确保其能够提供专业的纳税咨询服务。重视加强对纳税人权利和义务的教育及宣传，以方便公众了解并自愿履行纳税义务。
2.通过纳税服务和适度的税收执法加强自愿纳税合规遵从，保护税制完整性
确保纳税人遵从税法是IRS的主要职责之一。美国税收管理制度以促进自愿遵从为基础、辅以适度的税收执法作为支持手段。为防范税收流失风险，IRS采用创新的方法评估、识别、发现和解决潜在的税收违法行为。增加自我更正选项和早期干预措施，使纳税人和税务代理人能够迅速纠正错误。更新税收案例管理系统，强化选案能力，缩短从发现问题到解决问题的时间。帮助纳税人了解《纳税人权利法案》赋予的权利，帮助愿意遵从税法的纳税人，同时追究故意违反税法的纳税人的法律责任。
3.加强外部税收管理合作，改善税务管理手段
与外部利益相关者（如社会纳税服务机构和外国税务组织等）的税收管理合作丰富了纳税服务的内容，可以帮助税务组织找到解决紧迫税收问题的创新方案，并增强纳税服务和有效管理的能力，从而改善纳税人的体验。国际税收环境的复杂性要求IRS扩大全球税收合作，以共享跨境税收情报、解决国家间税收争端，提高跨境纳税人的税收确定性。
4.培养一支装备精良、文化多元、灵活和敬业的税务管理队伍
税务人力资源管理战略致力于培养一支能够应对未来税收业务需求的专业人才队伍。因此，要努力营造重视创新、包容的多元文化，鼓励税务专业人才加强与纳税人沟通，了解纳税人的服务偏好，提供专业、精准、个性化和高效的纳税服务，从而改进纳税人的纳税服务体验并自愿遵从税法。为税务干部提供现代税收专业技能培训和数字化时代背景下服务纳税人所必需的工具。重视税务管理经验的代际传承和青年人才的培养。
5.强化税收数据在税务管理科学决策中的应用功能
应对数字技术的挑战要求税务管理组织充分利用数字技术改进税务管理决策能力。提升数据收集、存储、访问和分析的能力，为更好地管理和应用税收数据提供条件。IRS实施标准化的税收数据管理流程和协议，鼓励所有税收业务部门开展税收数据管理协作。增强税收数据管理系统的安全性，采用数据加密与用户授权访问控制技术，实现税收数据流无缝安全对接，推行先进安全的税收数据授权访问方法。投资开发集成社会各类涉税信息、提升税收分析功能的税收大数据库，利用庞大的税收数据库优化税收业务流程。
6.提高税务管理的敏捷性、有效性和安全性
现代化税收数据管理系统是提高纳税服务和执法能力的基本条件。数字化税收文件信息体系的持续扩展将助力税务组织各部门之间的无缝集成，简化内部管理流程。纳税服务系统的持续优化将助力税务人员提供更好更快捷的纳税服务。
强大的税收数据管理系统对于保护纳税人和税务人的数据安全至关重要。由于税务管理对技术的依赖性日益增强，随之也对税收数据管理系统的物理安全和数据安全提出更高需求。IRS将继续致力于强化内部控制，以问责制管控数据风险。
三、美国税收战略规划主旨的发展趋势
（一）“两个关切”的税收战略使命趋势
税收战略使命的“两个关切”是指纳税服务遵从度关切税收现代化、“两支服务队伍”服务合力关切纳税服务遵从度，业已成为并将继续成为税收战略使命的未来趋势。透视美国税收战略使命的演进不难发现，纳税服务遵从度与税收现代化两项使命由原来的并行趋势转变为日趋相互关切的趋势。税务组织纳税服务队伍与社会中介机构的纳税服务队伍由服务与被服务（甚至监管）的关系走向共同为纳税人提供纳税服务或代理纳税服务的趋势，即“两支服务队伍”形成纳税服务合力的趋势，并由此衍生出“两支服务队伍”的不同服务路径，以及纳税服务遵从度使命由分离到关切的趋势。
（二）“维护国家税收制度完整性”的税收战略愿景趋势
维护国家税收制度的公正性和完整性是税务组织的神圣职责。美国税收战略愿景由“促进自愿纳税遵从”向“维护国家税收制度的完整性”演进，这并非简单的替代关系，而是包含关系、深层迭代关系。“维护国家税收制度的完整性”隐含了“促进自愿纳税遵从”，因为“促进自愿纳税遵从”的最终结果或最高境界即“维护国家税收制度的完整性”，是站位更高的愿景。
（三）“诚信、责任、开放合作、包容、透明”的税收战略价值趋势
“诚信、责任、合作”是美国坚守了20年不变的税收战略价值经验，背后固然有美国国家文明和传统税务文化的坚守，而“包容、开放和透明”则体现了税收战略价值与时俱进的理念。税收包容性理念提供了满足纳税人个性服务偏好、整合“两支服务队伍”服务合力和柔性税收执法的可能。开放合作理念下的税收合作体现为跨业界和跨国界的立体式税收合作，提升了传统合作的维度和高度。提高税收透明度是创造征纳之间诚信、尊重和合作环境的关键，此环境中的征税人和纳税人都将承担更高程度的征税责任和纳税责任。
（四）基于税收战略支柱和战略基础的综合目标
税收战略目标由偏重战略支柱目标转向兼顾战略支柱和战略基础的综合目标。
1.“纳税服务为主＋适度的税收执法＝自愿纳税合规遵从”的战略支柱目标
确保纳税人遵从税法是税务组织的主要职责之一，而税收战略支柱则是促进纳税人遵从税法的重要业务工具。纳税服务具有促进自愿纳税遵从的功能，税收执法则具有强制纳税遵从的功能，两者互为补充、共同保障纳税人遵从税法。
与强制纳税遵从相比，自愿纳税遵从更能彰显对纳税人权利的尊重和保护，也更契合作为现代公共服务部门的税务组织重点履行税收服务职能的定位，因此美国将之视为最公平、最有效的税务管理目标，并由追求“税收遵从”目标转向“自愿纳税合规遵从”目标，旨在保持和增强IRS作为全球“自愿纳税合规遵从”成功税务管理者的典范地位。
由于多数纳税人诚实守法是主流，且纳税服务能力的持续增强也必将不断提高自愿纳税遵从度，还可以将税收执法空间收缩至高净值纳税人、税基侵蚀和利润转移等税收“高风险”领域，从而形成由“纳税服务＋税收执法”转向“纳税服务为主＋适度的税收执法”的双支柱目标格局。
2.锻造具备专业能力的税务人才队伍的人力资源管理战略目标
专业能力突出的税务人才队伍是保护纳税人权利和维护税收制度完整的重要基础。依法获得公平、专业的纳税服务和税收执法管理是法律赋予纳税人的权利，而保护纳税人权利和维护税收制度完整则是税务组织的职责之一。专业的税务人才和专业的税收业务能力是税务人才队伍综合素质之关键，既是纳税人获得专业税收服务和执法管理权利的保障，也是税务管理者维护税收制度完整的保障。
锻造专业能力突出的税务人才队伍是应对未来复杂多变的税收业务需求的必然选择。随着数字技术及经济数字化的迅猛发展，内外部税收环境变得愈发复杂，纳税服务和税收执法需求随之发生变化，纳税服务和税收执法的供给渠道和供给方式也随之拓展，这些都对税务人才队伍的专业能力不断提出新挑战。因此，锻造专业能力突出的税务人才队伍成为人力资源管理战略目标的发展趋势。
3.先进数字技术与税收业务管理深度交融的税收技术管理战略目标
数字技术的发展对税务管理的有效性和安全性提出新挑战，同时也为税务组织提升管理决策的科学性和管理效率提供了条件。先进数字技术与税收业务管理的深度交融可以应对数字技术进步给税务管理带来的挑战，提升税务管理决策的科学性，改善税务管理的有效性和安全性，加强智能纳税服务和执法管理，提高纳税人满意度，进而提升纳税遵从度，成为税收技术管理战略目标。
综上，战略管理是当今社会公共部门管理的重要理念，战略管理能力是现代公共部门领导力、决策力和保障力的重要组成部分。近年来，税收战略规划作为一种新的管理思维和管理途径日益引起世界各国税务管理组织的高度重视，并在政府税收管理中居于十分重要的引领地位。在经济全球化背景下，税收战略规划的国际范式和国际税收战略规划管理的常态化对各经济体税收（规划）管理构成挑战。美国税收战略规划实践起步早、规划要素完整、规划架构合理，笔者希望通过追踪美国税收战略规划主旨的发展趋势可以为税收管理决策者和税收现代化实践提供部分借鉴。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第2期）
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