英国近期税收管理制度现代化改革及启示

时代税客

作 者 信 息
张旋（国家税务总局机关服务中心）

文 章 内 容
2010年以来，英国连续启动了一系列税收管理现代化改革项目，包括2010-2020年的税收现代化改革、2015-2020年的税收数字化改革，以及2020-2030年的税收管理制度改革。这一系列改革涵盖管理手段、机构布局、人员调整和管理制度，且具有一定的连续性、完整性和前瞻性，不仅使英国税务机关的办公硬件得到现代化改造，而且使其征管理念得以提升。改革的目标是通过提升税收管理数字化水平，使税收管理适应未来社会的需要，一方面改善纳税人体验，减轻申报负担，提高税收遵从度；另一方面打击不遵从行为，维护税法尊严，缩小税收缺口，使英国的税收管理水平保持世界领先地位。目前，各项改革仍在推进过程中，由于改革目标宏大、探索性强、时间跨度长，以及新型冠状肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）冲击等因素，某些改革的完成时间有可能延长。
一、以精简机构、改变工作方式为主要特征的税收现代化改革（2010-2020年）
2010年，英国皇家税务海关总署（Her Majesty s Revenue and Customs,HMRC）启动了为期十年的该国税收史上规模最大的现代化改革。目标是使英国税务机关的工作方式和服务方式发生根本性的变革，使HMRC成为世界上数字化程度最高、最先进的税务机关。
（一）改革目标
本次改革以硬件改革为主，重在将信息技术应用于税收日常管理。一方面，为顺应时代潮流，像银行和零售商为客户提供便利的线上服务一样，HMRC也鼓励纳税人进行网上申报和咨询，从而提高征纳双方的效率；另一方面，HMRC通过精简机构，改变税务机关的基础设施和工作环境，进而改变工作方式，以数字技术应用为抓手，提升税收管理水平，打造世界领先的数字化税务机关。
（二）改革方案
该项改革分两步走，前期以数字技术的基础性应用为主，后期以“机构布局计划”为龙头开展机构精简和布局调整。英国政府通过两步走方案强化数字化基础设施建设，对税务机关的工作方式进行升级改造，以建设高技能、数字化的税务机关。
（三）改革过程
改革之初，英国政府在新的在线服务、数据分析、新合规技术、新技能和纳税服务等方面进行了大量投资，使大多数诚实的纳税人办税更加便利，而不诚实的少数人更难蒙蔽税务机关。到改革中期，超过80%的纳税人实现了网上提交纳税申报表，并可通过更便捷的方式查询纳税情况、作出税务事项变更以及咨询税务问题。税收现代化改革顺应了企业和个人对在线税收管理方式的需求，减少了人们对纸质处理方式的依赖，给纳税人带来了更好的纳税体验。
在此基础上，HMRC于2015年推出了机构布局计划（Locations Programme），这是本次税收现代化改革的关键环节。机构布局计划将用更少的机构、更具数字化的基础设施和更高技能的员工，建设低成本、高效率的政府机关，为纳税人提供更优的服务，以适应未来社会的需要。其具体内容包括机构布局调整、工作方式现代化等。
1.机构布局调整
此次税收现代化改革总的原则是精简机构、均衡布局及节省经费。在机构设置上，HMRC从原有的170个分支机构压缩至1个总部、13个现代化的大型区域办公中心、5个专家站以及8个过渡中心的扁平化管理模式。改革后，由HMRC统一负责征收除地方税（市政税）之外的全部税费。
改革前，HMRC约拥有58000名等同全职员工（含折算后的非全职员工），分布在全国170个办公地点。许多办公场所是20世纪60-70年代的建筑，有的十分偏僻、落后，工作人员从不足10人到超过5700人不等。改革后，HMRC总部仍位于伦敦威斯敏斯特市大乔治街的政府办公大楼，13个区域办公中心则遍布全国交通便利的大城市。第一个区域办公中心已在2017年完成并投入使用，其他区域办公中心预计在2019年至2022年期间相继落成，而原有的137个办公地点将在2027年之前相继关闭。这些区域办公中心建成后，规模大小将有所不同，拥有专业人员的数量也不相同。最小的区域办公中心只有1200~1300个全职员工，而业务集中的大型区域办公中心将约有6000个全职员工。所有区域办公中心都可承担综合性业务，同时也各有侧重方向，可为纳税人提供专业化服务。
5个专家站分别位于多佛、加特科什、特尔福德、沃辛和伊普斯威奇，专门用于承担区域办公中心无法处理的工作，尤其是与IT供应商或者其他政府机构或部门开展合作。另外，为了尽量减少对日常工作的干扰，并使大量无法迁移的员工在当地工作更长时间，HMRC保留了8个过渡中心。这些过渡中心将在2023年至2028年期间陆续关闭。
总体上，改革后行政资源将均衡分布在全国各地，而不仅集中在昂贵的伦敦地区。据测算，经过机构布局调整，HMRC有望在2025年前节约大约3亿英镑的成本；2025-2026税收年度每年节约7400万英镑现金；从2028年起，这一数字将上升至每年9000万英镑。
2.工作方式现代化
此次改革是一次彻底的现代化改革，从使用的信息系统和技术，到工作地点和工作方式，再到员工拥有的技能以及对领导者和管理者的要求，HMRC的方方面面都将发生翻天覆地的变化。通过改变员工的工作环境，进而改变其工作方式，HMRC将被打造成一个高技能人才中心，以更低的成本为纳税人提供更优质服务。
HMRC新建的区域办公中心将拥有高标准的现代化基础设施，支持数字化的灵活工作方式，方便员工开展跨部门合作。拥有多种技能的团队可在各种通信渠道和业务主题之间切换，以满足客户需求，改善纳税服务。税务人员可以将不同类型的业务合规工作结合起来，进行跨客户类型和跨税种的合作，以发现这些客户或税种之间的联系。同时，高速数字基础设施可支持最先进的数据分析和风险评估系统，帮助税务机关锁定不遵从行为，提高执法和遵从效率。
对现已运行的克罗伊登区域办公中心的分析表明，改进信息技术和高速宽带/Wi-Fi有助于员工更灵活地开展工作,对工作场所的不同区分设计提高了协作度、工作质量和效率。此外，残障人士的通道设置也得到了改善，工作人员对物业服务和安保的满意度有所提高。
3.稳定员工队伍，为员工创造更大的提升空间
尽管集中办公给许多人上班带来不便，但HMRC仍希望90%以上的员工能就近搬到交通便利的区域办公中心工作，或者在现有办公场地或过渡中心工作直到退休。整个搬迁过程十分人性化，部门主管一般会提前约一年时间与每位员工谈话，了解其实际困难，并为其提供个性化解决方案。如果员工因某种原因最终决定离开，HMRC也会帮助他们实现再就业。
实行集中办公后，区域办公中心将为员工提供各种高技能的工作岗位，如具备数字技能的税务专家、数据分析师、数字技术专家等，并帮助员工晋升到更高职位。值得注意的是，实行集中办公并不意味着工作场所固化，税务机关的调查人员和现场工作人员仍将保持流动性，在有需要的时候可以提供全国范围内的面对面服务。
（四）小结
本次改革是英国税收征管现代化系列改革的第一步，重在改革硬件，实现从线下服务到线上服务的转变。仍在进行中的机构布局计划，通过精简机构彻底改变了HMRC的原有布局，将资源集中到位于全国各大中心城市的13个区域办公中心，以便为各地区提供优质的均等化服务，同时节约成本，提高效率。新建的区域办公中心不仅配备了先进的数字化基础设施，使信息系统运行更加高效，而且在空间上提供了更大的灵活性，进而改变了税务机关的工作和服务方式，有利于打破部门间的界限，促进跨部门合作，适应未来复杂工作的需要。新的工作方式与人性化管理方式还有助于提升员工技能，为其创造更多的晋升机会，增强归属感和荣誉感，从而调动员工的工作积极性。
当然，集中办公和彻底数字化的服务方式可能会削弱税务机关与纳税人之间的联系，增加不会使用数字技术的弱势群体的办税难度，使其税收遵从更为困难，从而损失部分税收收入。
二、以个人账户和自动申报为主要特征的税收数字化改革（2015-2020年）
数字技术的广泛运用给企业和个人的生产、生活带来了深刻变化。为了适应数字化时代的转变，2015年英国政府决定对税收征管系统的运行方式进行根本性变革，建立一个透明、便利的数字化税收征管系统（Making Tax Digital,MTD），使税收管理更加高效，将HMRC打造成世界上最先进的数字化税务机关之一。
（一）改革目标
本次税收征管数字化改革力争达成三个目标：一是使每个纳税人都拥有像银行账户一样安全的数字税收账户，以便得到税务机关的个性化服务；二是数字税收账户与纳税人电子账户对接，可加载第三方信息进行自动比对并自动生成纳税申报表，确保交易的真实性；三是税收征管系统接近实时运行，每个纳税人可随时了解自己全面的、最新的税务状况，及时安排纳税事宜。
（二）改革方案
在2015年税收数字化改革方案推出的时候，已经有200多万户小企业拥有了数字税收账户，开始推行个人数字账户。计划到2016年年末，全部个人和小企业拥有数字账户；到2018年年末，企业全部拥有数字账户；到2020年改革完成时，纳税人可在数字账户里实时查看自己完整的税务状况，且大多数纳税人无须填报年度纳税申报表，而是由系统自动申报，以减轻纳税人负担，提高申报的准确性。改革过程中，纳税人需要使用专门的记账软件，建立自己的电子账户，再通过可兼容软件连接到税务局的MTD系统，这是进行自动申报的基础。
（三）改革过程
1.增值税MTD系统分阶段推出
2016年，HMRC正式向公众征求意见，着手设计增值税和个人所得税数字征管系统。2017年7月，HMRC在吸收各方面意见后决定，MTD系统的初始使用仅限于120万户超过增值税起征点（目前为85000英镑）的一般纳税人，要求其自2019年4月1日起通过MTD系统提交增值税申报表。另外，在数字化方面有困难的企业经核准可以不参加此次改革，低于起征点的企业可选择自愿参加。
HMRC从2018年4月开始在一些纳税人和中介机构中进行小范围试点，以便发现问题并及时解决。2019年春，英国政府宣布MTD系统不会在2020年扩展到其他企业和其他税种，以便给企业和中介机构更多的转型准备时间，并承诺在转型期间对不合规企业仅采取轻微处罚措施。增值税MTD系统之所以较计划方案推迟进行，一方面是由于税务机关需要充足的时间开发MTD系统，进行测试和改进服务功能；另一方面是由于企业刚开始进行数字化记账，还需要与MTD系统进行对接、了解自己的权利与义务等，征纳双方都需要花费时间适应新系统。
税收数字化改革的关键环节之一是在纳税人中推广使用数字化记账工具，为纳税人建立电子账户。纳税人和中介机构可在市场上购买和使用适合自身需求的数字记账软件进行记账，然后通过兼容软件对接税务局的MTD系统，即可自动生成纳税申报表，提交记账软件中包含的相关数据。
截至2020年3月9日，140多万家企业加入了增值税MTD系统，提交了超过400万份增值税申报表。超过27万家小规模纳税人和超过四分之一低于增值税起征点的纳税人自愿加入增值税MTD系统。此外，该系统还处理了410多亿英镑增值税缴款和130多亿英镑退税。从2022年4月起，包括小规模纳税人在内的所有增值税纳税人都将被纳入该系统进行统一管理。
2.个人所得税MTD系统试点运行
个人所得税MTD系统从2017年4月开始小范围试点，2018年3月进入公众测试阶段。与增值税MTD系统类似，个人所得税MTD系统也需要纳税人用数字记账软件记账，然后使用MTD可兼容软件自动生成纳税申报表，向税务机关一键提交即可。纳税人每季度向个人所得税MTD系统提交一次收入和支出汇总，并在年终汇算清缴时就补贴和个人减免进行纳税调整。提交申报表后，纳税人将收到个人最新的税收状况，以便安排纳税事宜。
截至2020年3月，100万户纳税人参加了个人所得税MTD系统试点。第一批纳税人已实现了由系统自动提交纳税申报表，达到改革预期目标。预计2024年4月，个人所得税自我申报MTD系统（MTD for Income Tax Self-Assessment）将正式投入使用，所有总收入超过1万英镑的个人、非法人企业、房东以及有经营或财产收入的个人合伙人和信托都要使用该系统。
3.公司所得税MTD系统试点已提上日程
2021年年中，HMRC就公司所得税纳入MTD系统咨询公众意见。HMRC的基本意见是要求企业做到以下几点：一是将全部收入和支出进行数字化记录，包括交易的日期、金额、收入支出类型以及非交易信息等；二是使用MTD系统可兼容软件，按季度向税务机关提交收入和支出的更新情况；三是使用MTD系统可兼容软件生成年度公司所得税申报表。尽管其中一些细节问题还需进一步沟通确定，但这意味着企业的记账和纳税申报将发生巨大变化，大多数企业和中介机构需要改变目前使用的财务软件和记账处理方式。预计公司所得税MTD系统将于2024年开始试点，2026年4月之后正式实施。
（四）小结
税收数字化改革是一项顺应经济数字化潮流的雄心勃勃的计划，它将使英国税收征管系统的数字化水平处于世界领先地位。该计划完成后，不仅将大大减轻纳税人的申报负担、降低纳税难度、提高自愿遵从度，而且由于可直接从记账软件中提取数据生成纳税申报表并可与第三方信息进行比对，使交易信息造假的可能性大大降低（亦可确保增值税抵扣链的完整性），从而提高申报数据的透明度和准确度，使税收缺口进一步缩小。然而，这项大胆的改革计划实施起来却并不容易。2020财年结束，实际只完成了增值税一般纳税人的数字化申报，整个改革计划的实施还有很长的路要走。
尽管HMRC鼓励软件开发商合并多个税种的记账软件，方便纳税人一次性记录和提交多税种数据，也为小企业准备了免费软件供其使用，但对于大多数企业来讲，还是需要付出一定的经济和时间成本用于购买和学习软件。新软件的费用因公司规模、业务复杂程度以及软件本身的数字化程度和功能不同而有所差别。据初步估计，每个受影响企业的平均过渡成本约为175英镑，每年额外成本约为20英镑。但长期来看企业获得的收益能够弥补成本，因为数字化记账使自动申报成为可能，不仅能够帮助纳税人节省申报时间，减少可能出现的错误和遗漏，避免欠税和罚款，还能够改善企业财务管理。
由于改革难度较大，税务机关需要精心筹划、分阶段实施。HMRC与税收专业人士、软件开发公司、中介机构和纳税人紧密配合，从征求意见到科学设计征管软件和流程，再到开发和推广新的记账软件，采取分税种分阶段、先试点后实施的办法推进改革。上一阶段积累的经验为下一阶段的改革打下了基础。此外，税制改革要避免改革目标过于庞杂，要集中资金和人力进行最关键的改革，进而需要对改革内容进行结构性优化。例如，2017年和2018年HMRC不得不暂停或推迟MTD系统中与个人纳税人相关的一些内容，包括预填充数据、简易评估（simple assessment）、个人数字账户的进一步开发以及一些其他计划的非关键部分。
三、以连续性、前瞻性为主要特征的税收管理现代化改革（2020-2030年）
在2020-2021年财政预算案中，英国财政部部长提出税收管理应与时俱进，紧跟技术、经济和社会的快速发展。新冠肺炎疫情大流行期间，HMRC为个人和企业扶危解困，突显出建立灵活、有弹性、响应迅速、高效的税收管理制度的重要性。为了应对挑战，英国政府于2020年7月推出了为期十年的“建设一个值得信赖的现代税收管理制度”的改革计划。
（一）改革目标
随着人们工作模式的创新和收入来源的日益复杂化，旧的税收管理制度和方法越来越难以保护纳税人权益，税务机关也更难足额征收税款。一个值得信赖的现代税收管理制度，不仅可以让纳税人轻松纳税，也是税务机关筹集税收收入的一种更经济的方式。
为了把HMRC建设成一个高效、有弹性的税务机关，适应数字经济时代对税收管理的要求，此次改革目标有三：一是在政策方面，逐步扩大数字化税务申报（MTD）的实施范围；二是在征管方面，探索不同税种的税款缴纳时间与频率，并建设支持性软硬件基础设施；三是在法律方面，修订税收征管法，为实施数字化征管扫除法律障碍。
（二）改革方案
此次现代化改革继承和发展了以往改革的一些成功举措，也提出了一些相关配套措施和探索性的新举措，表现出税收征管改革的连续性、整体性和前瞻性。
一是扩大税收数字化改革的实施范围。随着第一阶段增值税MTD系统的顺利实施，从2022年4月起，增值税小规模纳税人也将被纳入该系统。2024年4月，MTD系统将扩大到年收入超过1万英镑的个人所得税自我申报纳税人。待条件成熟时，公司所得税也将被纳入该系统。
二是使用实时信息。国际实践经验表明，有效的现代税收征管体系的核心是使用实时信息为纳税人提供服务。HMRC将开展实时风险评估，减少纳税人的出错率，并为纳税人及时了解自身税收状况提供确定性。
三是探索及时缴纳税款的可能性。尤其对于自我申报纳税人而言，税款征收晚于纳税申报造成的时滞增加了纳税人现金流管理的难度。为此，HMRC将广泛开展咨询，探讨如何使税款缴纳时间与纳税申报时间相匹配，提高纳税人和税务机关应对意外风险的能力。
四是为纳税人建立安全的、易访问的单一数字账户。税收数字账户可以把不同税种、不同数据来源的信息整合到一起，为每位纳税人形成完整的税务画像，这将有助于税务机关为纳税人提供个性化服务。例如新冠肺炎疫情期间，HMRC可根据纳税人季度申报数据了解其经营情况，并实施救助计划。
五是改善税务代理服务。改革将从设计之初就确保中介代理能够理解并且履行其代理职责，以便使其更好地帮助纳税人履行纳税义务。
六是税收征管制度现代化。HMRC将致力于简化过时的税收法律框架，建立全新的现代化税收征管制度体系，让税务机关和纳税人都享受到技术进步带来的益处。例如，未来将实现所有税种只需注册一次；利用第三方信息预填报纳税申报表等，以适应现代信息技术发展的要求。
（三）小结
以上改革内容是未来十年HMRC的工作重点，英国政府将加大相关技术和基础设施方面的投资。目前，个人所得税MTD系统已进入公众测试阶段，还处于向纳税人、中介机构、软件开发商、税务专家等利益相关方征求意见阶段，预计2024年4月正式实施。HMRC将与有关各方进行公开对话，共同设计和实现上述愿景。
四、启示与借鉴
目前，数字化已成为全球税收管理现代化的主流，丹麦、芬兰、新西兰、澳大利亚等国在2015年前后纷纷开始了各具特色的税收数字化改革。HMRC正在进行的税收管理现代化系列改革，正是在数字化时代浪潮的推动下，发达国家税务管理当局进行类似改革的缩影。英国税务机关积极把握经济和社会的数字化发展趋势，紧跟时代步伐，从2010年起连续进行了一系列税收征管现代化改革。HMRC以数字技术在税务机关内部管理和外部环境中的运用为基础，以精简机构、优化布局为依托，以建立和推广MTD系统为核心，使税务部门的工作方式和税收征管方式产生了根本性变革。这一系列改革不仅极大地减轻了纳税人的申报负担，提高纳税积极性、税收信息透明度以及纳税人的自愿遵从度，而且提升了识别和打击不遵从行为的准确度，进一步缩小税收缺口，将使英国税收管理处于世界领先水平。
相比于英国，我国在国情、社会与经济发展阶段以及税收数字化程度上均有不同之处，但数字经济时代的到来以及应对新冠肺炎疫情等不确定性的现实需要，使两国同样迫切需要在增强税收征管制度的弹性和提高税收管理数字化水平方面发力，英国税收管理数字化改革取得的一些成功经验值得我们借鉴。中国应在数字化浪潮中抓住机遇，建设具有中国特色的数字化税收征管系统，实现传统税收征管方式向现代化税收征管方式的跨越式发展。具体而言，我国在税收数字化改革中可考虑采取以下措施：
一是借应对新冠肺炎疫情而推行“非接触式”办税的“东风”，继续发展巩固网上办税、线上审批、电话和网络咨询等服务，使“非接触式”办税缴费走向常态，为实现税收征管数字化奠定基础。
二是建立全国统一的数字税收征管平台，整合纳税人信息，在税务机关内部实现纳税人信息共享，为全国纳税人提供均等化的优质服务，同时打击不遵从行为，为提升税收风险管理水平和征管效率创造条件。
三是在全国统一的数字税收征管平台基础上，为纳税人建立数字税收账户。利用该数字账户中的纳税信息及第三方信息，为纳税人提供完整的税收画像，方便其随时了解自身的税收状况，合理安排纳税事宜。
四是从“以票管税”向“以数治税”转变。以增值税管理为例，可借鉴英国的经验，把目前的“以票管税”向前延伸到对纳税人电子化记账的管理，从源头上要求纳税人进行规范的电子化记账，然后用兼容软件直接提取账户信息生成纳税申报表，经确认后提交至税务局。如此可实现自动申报和信息比对，使管理链条更加完整和清晰，从而提高纳税的准确性和及时性。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第2期）
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