数字化税务管理在“一带一路”沿线国家和地区的应用研究

时代税客

作 者 信 息
张翠芬（中国路桥工程有限责任公司）
李旭红（北京国家会计学院财税政策与应用研究所）
许思远（北京国家会计学院财税政策与应用研究所）

文 章 内 容
2020年，新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）的蔓延进一步增大了世界经济发展的不确定性，一些传统行业受到了较大的冲击，但数字经济却迎来了前所未有的发展机遇，成为经济复苏的关键力量。2021年7月召开的二十国集团（G20）财长和央行行长会议指出，数字化转型具有提高生产力、加强经济复苏和促进技术共同繁荣的潜力。税务管理涉及税务机关及众多的市场主体，对于经济社会发展具有重要影响。党的十九大以后，推进共建“一带一路”高质量发展是我国改革开放的关键性内容，“一带一路”国际税收合作是我国税务管理的重心之一。在此背景下，研究“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理的应用性问题具有迫切的现实意义。

一、数字化税务管理的发展历程
根据经济合作与发展组织（OECD）所发布的《税务管理2019：经济合作与发展组织与其他发达经济体和新兴经济体的比较信息》，税务管理的流程主要包括登记、评定、服务、查验、征收和争议解决。大数据、区块链、人工智能等技术的兴起，在加深全球经济数字化程度的同时，也为各国推进税务管理向智能化、数字化转型升级奠定了基础。以新兴信息技术手段为支撑提升税费服务的便捷性以及税收征管效率成为数字化时代不少国家和地区税务管理转型的方向。在数字化时代，运用数字技术和经济数据创新和提升税务管理水平，即所谓的数字化税务管理（阿里云、钉钉、阿里研究院，2019）。以人工智能等技术为契机的税务管理数字化转型，可以在一定程度上优化税务管理流程、提升纳税人办税体验，并提高纳税遵从度（倪娟等，2021）。
2020年年底，OECD发布了题为《税务管理3.0：税务管理的数字化转型》（Tax Administration 3.0: The Digital Transformation of Tax Administration，以下简称《税务管理3.0》）的报告，对数字化税务管理的目标及具体手段进行了详细论述。将数字技术融入税务管理的各个环节已经成为国际上税务管理发展的主要趋势之一。
从税务管理数字化的发展历程来看，《税务管理3.0》将其概括为三个阶段，分别为传统手工化阶段、电子化阶段和数字化阶段。在传统手工化阶段，主要依赖纸质材料和手动处理，这一时期税务管理的各个流程相对孤立。随着纳税人信息化程度的不断提高以及经济数字化的不断发展，税务管理进入电子化阶段。在此阶段，税务管理部门通过信息化手段加强与其他政府部门、私人部门和国际组织的合作，一定程度上促进了税务管理效能的提升，但也存在部分重大结构性限制。一是严重依赖纳税人的自愿遵从。纳税人需要在纳税申报、税额计算、税款缴纳等方面作出多项选择，以满足合规的要求，由此加大了纳税人由于主观故意或客观原因产生税收不合规行为的可能性，导致应征税收与实征税收之间存在较大的差距，对国家税收收入造成一定的影响。二是纳税人遵从负担较重。为满足合规要求所采取的措施通常并非纳税人自身体系中所固有的，纳税人往往需要付出额外代价以了解、处理、计算和报告纳税义务。诸如档案管理、正确申报、消除不当理解问题、满足报告要求及截止日期等均需要纳税人付出一定的时间、资金及管理成本，加重了纳税人的遵从负担。三是税务管理通常为事后行为。税款计算、申报、缴纳等流程通常发生在一个纳税期结束后，在此背景下，税务风险管理通常在事后进行，在某种程度上加大了税收的不确定性，进而影响了企业的现金流管理、投资规划，并在税务审计过程中增加了企业的额外成本。四是政府各部门间信息系统相对独立，形成“信息孤岛”。由于各部门间缺乏有效的数据共享，一方面会增加纳税人的遵从成本，给纳税人造成不便；另一方面也会增加政府各部门的管理成本，不利于信息的关联分析以及有效的风险管理。随着数字化的深入发展，税务管理遇到了新的机遇与挑战。税务部门可通过将税务管理系统嵌入到纳税人自有系统、构造税收共治体系、实现实时税务管理、增强税务管理的透明度和可信度、加强与政府其他部门的协同共治、搭建个性化智能化的组织架构等方式，打破电子化阶段税务管理体系的结构性限制，提高税收征管效能以及降低纳税人的遵从成本。
作为数字技术投资与应用大国，中国在商业领域中广泛应用数字技术并形成了大量的新型经济业态。同时，我国积极探索数字技术在税务领域的应用场景，开创了一系列先进的税务管理数字化转型实践。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）,掀开了我国“以数治税”的新篇章，也进一步明确了强化国际税收合作、拓展税收共治格局的重要作用。加之新冠肺炎疫情之下诸多创新型数字技术的应运而生，加强国际税收合作、助力各国税务管理数字化水平的提升，进而充分抓住数字化转型的新机遇具有重要的现实意义。
高质量对外服务“一带一路”是我国国际税收合作的重心（廖体忠，2018）。自2013年“一带一路”倡议提出以来，我国与“一带一路”沿线国家（地区）贸易投资往来日益密切，税收环境越来越成为沿线国家（地区）营商环境的重要组成部分。构建“一带一路”税收合作机制，支持“一带一路”沿线国家（地区）税务管理能力的提升，对于促进“一带一路”建设意义深远。尤其是新冠肺炎疫情对经济的冲击以及一系列应对疫情的财政刺激政策所导致的国家财政压力，使提高税务管理效率以营造良好的营商环境并保障财政收入成为“一带一路”沿线国家（地区）关注的重点。随着相关政策的不断推进，我国在登记、评定、服务、查验、征收和争议解决等方面的税务管理集成度、便利性及数字化水平不断提高，也为“一带一路”沿线国家（地区）提升税务管理水平提供了一定的参考及借鉴。基于此，充分评估“一带一路”沿线国家（地区）税务管理的情况，有针对性地提出提高“一带一路”沿线国家（地区）税务管理数字化能力的建议，是《意见》落地实施、进一步深化国际税收合作的具体表现，有助于促进“一带一路”沿线国家（地区）的包容性发展，实现互利共赢。
总的来说，数字技术的不断发展为税务管理数字化提供了强有力的支撑。随着税务管理数字化程度的不断加深，将有效降低税务部门的征管成本和纳税人的遵从成本，提高纳税遵从度以及纳税服务水平。但为实现数字化税务管理，税务部门和纳税人均需要承担较大的变革成本，数字化转型的本质是一个渐进的过程，需要一定的时间来实现最终的目标。
二、“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理的现状
“一带一路”沿线国家（地区）在经济发展水平、税务管理能力等方面存在较大差异，但普遍存在税务管理手段繁杂、纳税遵从成本较高等问题。为探究“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理的情况，笔者进行了相应的企业调研，旨在从东道国税收环境的视角，基于纳税人体验来反映“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理现状及所面临的困境，从而提高我国支持“一带一路”沿线国家（地区）税务管理能力建设的精准度，促进其税务部门征管能力和纳税服务水平的提升，推动“一带一路”高质量发展。
本次调研对象是中国“走出去”企业涉及的“一带一路”沿线35个国家和地区的143个企业项目，包括以赤道几内亚、肯尼亚为代表的非洲国家和地区（65.03%），以孟加拉国、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等为代表的亚洲国家和地区（30.07%）以及部分欧洲（2.80%）和南美洲（2.10%）国家和地区（见图1），使用的研究方法是问卷及访谈调研。

  （一）增值税发票逐渐电子化，数字化管理进展不一
  随着数字技术的蓬勃发展，“一带一路”沿线国家（地区）在增值税电子发票方面也进行了相应的改革。据调研，“一带一路”沿线国家（地区）中开始应用电子发票的国家（地区）不在少数，但与电子发票相对应的数字化管理系统的建设情况却不尽相同。例如，位于东南亚的印度尼西亚早在2015年就已经应用了增值税电子发票，但在电子发票应用初期，纳税人并没有完全适应电子发票的新模式，而后税务局也没有构建一套与电子发票相匹配的数字化征管系统，纳税人取得电子发票后依然需要打印纸质发票再进行报税处理。直到2020年10月，印度尼西亚上线增值税数字化系统后才实现了线上智能整合发票信息，简化了纳税人的增值税申报流程。位于欧洲的塞尔维亚近年来也开始推行增值税电子发票。与印度尼西亚不同的是，塞尔维亚的电子发票应用还处于初步阶段，尚未被纳税人普遍接受。但由于塞尔维亚采取的是“以票控税”的监管模式，因此它正在研发建立一套配合电子发票的增值税征管系统，以降低纳税人的遵从负担。位于中亚的吉尔吉斯斯坦也在逐步探索增值税电子发票的应用方式。在吉尔吉斯斯坦，增值税电子发票的作用还仅仅是控税工具，并且发票数据并不全面，纳税人还需要手动开具纸质发票以满足报税需求。
（二）报税系统初步实现信息化，数字化共享正在探索中
数字技术的发展不仅促进了电子发票的应用，同时也为报税系统带来了优化升级的新机遇。据调研，“一带一路”沿线国家（地区）中有很大一部分国家（地区）已经开始对自身的报税系统进行优化升级，并正在积极探索各政府部门相关系统的融合共享。例如，柬埔寨税务局已于2020年9月起开始实施电子申报的管理模式，但由于首次应用电子申报，税务机关及纳税人都未作好充足的准备，相关征管规则也未全面录入系统，导致电子申报网站经常出现计算错误的情况。此外，当柬埔寨的纳税人通过电子方式申报纳税后，其他类似凭证留存、缴纳税款等征管流程依然较为传统，有时还需纳税人携带现金去银行的缴税窗口办理纳税手续，电子申报系统为纳税人带来的便利十分有限。目前，柬埔寨税务局正在积极开展各系统之间的融合共享，争取真正实现税务管理的数字化。与初步实行电子申报的柬埔寨相比，肯尼亚早在2015年就已开始实施电子申报。目前，肯尼亚的企业所得税、个人所得税、增值税以及关税全部实现了电子申报，电子化纳税申报体系已相对完善。肯尼亚正在税务局系统内探索融合各政府部门、各企业的纳税信息，力争最终实现智能审查纳税申报表、大数据对比筛选涉税风险点等功能。
（三）网络设施尚未健全，数字化转型面临挑战
部分“一带一路”沿线国家（地区）虽然已经开始初步探索税务管理的数字化转型，但也正面临网络基础设施建设不足等困难。大多数“一带一路”沿线国家（地区）的电力、网络、通信等基础设施建设较为欠缺，不利于税务部门进一步开展数字化的税务管理，而且对企业办税缴费的便利性造成了影响。从企业所反馈的问卷结果显示，49.64%的企业项目并未建立财税平台，而41.14%的企业项目虽然建立了财税平台，但建设情况一般或较差，仅有9.22%的企业项目建立了财税平台且建设情况较好（见图2）。在未建立财税平台的企业项目中，82.86%的企业表示，东道国信息化程度不高为制约其建立财税平台的原因之一。杨道玲等（2016）对“一带一路”沿线国家（地区）信息基础设施发展水平的测评显示，近一半国家（地区）的宽带接入速度小于或等于1Mbit/s，远低于发达国家入门级固定宽带速度5Mbit/s。另据笔者调研发现，以孟加拉国与塔吉克斯坦为例，受限于国内网络基础设施的发展，孟加拉国目前只初步实现了增值税的电子申报，其他税种只能线下进行手工申报。而塔吉克斯坦的国内网络环境更是难以支撑税务管理的数字化转型升级，目前塔吉克斯坦国内仅有一个纳税信息查询系统，所有税种的申报仍然是传统的人工手写申报形式。由此可见，“一带一路”沿线国家（地区）已经尽可能地利用自身网络设施助推本国的税务管理数字化转型，但网络基础设施的制约依旧是“一带一路”沿线国家（地区）税务管理数字化转型的最大挑战。


三、促进“一带一路”沿线国家（地区）提升数字化税务管理水平的建议
在数字化浪潮下，不少国家（地区）的税务管理部门开启了数字化转型。尽管转型的速度千差万别，但部分国家的税务管理部门已经实现了真正的数字化转型。在数字化背景下，助力“一带一路”沿线国家（地区）税务管理水平的提升，对于深入推动“一带一路”高质量发展、促进国内国际双循环以及构建人类命运共同体均有着重要意义。具体有以下几个方面的建议：
（一）加强国际税收征管合作，引领数字化税务管理的标准建设
提升“一带一路”沿线国家（地区）税务管理水平的效能，应积极发挥税收征管论坛（FTA）以及“一带一路”税收征管合作论坛等作用，分享先进的税务管理经验并提供相应的指导和支持，其中关键是引领数字化税务管理的标准建设。由于大多数“一带一路”沿线国家（地区）属于发展中国家，其政府治理能力及税务管理水平均有待提高，因此一些已探索出数字化税务管理成功经验的国家应通过合作论坛的方式分享经验，并积极推动数字化税务管理的标准建设，包括税收大数据安全治理体系的标准、税收数据集成方式及技术的标准、智慧税务应用的场景及创新的标准、常态化税务风险评估和监测预警机制的标准，以及税收数据国际交换的标准及体系等。通过标准建设，引领更多的“一带一路”沿线国家（地区）强化税收大数据在经济运行研判和社会管理等领域的深层次应用，从而优化税收营商环境，助力“走出去”企业发展，推进“一带一路”建设。
（二）充分评估数字化发展阶段，分步推进数字化税务管理
数字化转型升级虽然能使税务管理部门和纳税人双方获益，甚至推动全社会营商环境和治理水平的提升，但需要注意的是，数字化转型需要税务部门和纳税人双方都付出较大的变革成本，特别是对于部分信息化程度不高、财政压力较大的发展中国家而言，这一转型所需耗费的成本更为高昂。鉴于“一带一路”沿线国家（地区）处于不同的数字化发展阶段，实现数字化税务管理需要相关国家对数字化发展趋势进行全面的监测和分析，进一步了解数字化税务管理转型过程中的驱动因素和面临的障碍。与此同时，还需要正确认识传统税务管理与数字化税务管理的辩证关系，诸如对于传统税务管理中所涉及的法律、税收制度不健全等问题，仍需要税务局等部门付诸行动，探究完善相关法律法规，特别是提前对数字化时代的数据安全、隐私保护等方面的法律法规进行完善，为后续的数字化转型保驾护航。
（三）将税务管理系统嵌入纳税人自有系统，减少纳税人的遵从成本
将税务管理系统嵌入纳税人自有系统是税务管理数字化转型的一个核心要素，可以使纳税成为税企直连的无缝链接，减少纳税人的遵从成本，同时也会降低其偷逃税风险。首先，对于财税信息系统相对健全的企业，可以通过应用程序编程接口实现税务管理系统与企业财税管理系统等的集成。而对于财税信息系统不健全的企业，可以通过制定一系列的政策帮助其克服建立系统的障碍。例如，从税收角度加大对研发费用等的加计扣除，促进前期投资优化财税管理系统。还可以提高它与国内和国际大型企业之间的合作意识，并通过政策支持创造合作机会。其次，为实现税务管理系统与纳税人自有系统之间的联通，还应确立纳税人的数字身份，助力实现系统间数据的安全实时交互。此外，在将税务管理系统嵌入纳税人自有系统的基础上，还需要将税收规则嵌入到纳税人自有系统。具体来看，可以通过开发应用程序编程接口库，从税务局端接收信息（包括身份、税率、免税等的变化），并将部分信息从纳税人自有系统转移到税务管理系统中。
（四）加强数据可访问性，打造税收协同共治体系
加强数据开放，打造税收协同共治体系，有利于实现税务管理与其他政府部门、市场以及社会的有机结合，更大程度上营造良好的营商环境。一方面，应加强对核心网络基础设施的投资，减少基础网络设施环境对于“一带一路”沿线国家（地区）数字化发展的制约性。通过对网络基础设施的投资，改善网络速度和数据传输容量，提高数字技术的应用性，可以切实解决“一带一路”沿线国家（地区）数字化税务管理转型的难题。另一方面，应加强数据的可访问性，提高数据使用的效率和价值，包括对不同政府职能部门和私人用户间不同条件的数据进行共享。在这一过程中，应尽量提高数据格式的兼容性，避免对其他数据使用者系统造成不必要的限制。此外，可以依据其所处领域及安全考虑，对不同类型数据制定不同的开放水平，平衡数据价值创造和数据管理风险之间的关系，从而打造税收协同共治体系，为实现数字化税务管理、提高税务部门整体的管理效能以及降低纳税人的遵从成本提供重要支撑。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第1期）
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