以共同富裕为导向完善现代税收制度研究

时代税客

作 者 信 息
蒋震（中国社会科学院财经战略研究院）

文 章 内 容
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记在其重要文章《扎实推动共同富裕》中指出：“坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。”这为我们准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以全局站位、宽广视野推进完善现代税收制度，全面统筹税制的顶层设计、前瞻布局，圆满实现共同富裕目标，指明了前进方向。本文尝试对共同富裕的内在规律进行研究，认为完善现代税收制度既应立足于问题导向，巩固政策效果、推动精准施策，又应坚持目标导向，全面提升基础性制度在保障共同富裕目标的能力水平。
一、完善现代税收制度须在深入研究共同富裕内在规律的基础上正确处理好若干关系
共同富裕是中国特色社会主义道路的重要体现和核心内容之一，是为整个人类社会探索出一条共享发展的新路。以共同富裕为目标完善现代税收制度，首先要全面深入准确把握共同富裕的本质规律。规律源于并反映人民的伟大实践创造，制度跟着规律走，才会更加有生命力、可持续。客观认识税收制度与共同富裕的内在逻辑关系，必须正确处理好以下关系。
第一，正确处理好高质量发展和共同富裕的关系。在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，是完善现代税收制度所要坚持的核心导向。效率和公平并不是割裂的，而是有机统一、相辅相成、相互促进的关系。要看到，实现经济高质量发展目标、继续“做大蛋糕”仍然是重要任务，经济发展将为社会公平正义提供更加坚实的物质条件和支撑保障，更好地激发每个社会成员的积极性与创造性，更加维护好广大人民群众的基本生存和发展权利。我国作为全球第二大经济体，早在2019年人均国内生产总值就已突破一万美元大关，进入中等偏上收入国家行列。但从实际情况来看，我国仍然与部分先发国家存在着不小的差距，而且我国区域发展存在较为明显的不平衡、不协调，这些问题的解决必须紧紧依赖高质量发展这一根本抓手。人类社会发展进程告诉我们：劳动创造世界，劳动是人们认识世界、改造世界的主要手段，历史上经济社会的每一次重大进步都是劳动创造带来的必然结果。因此，从高质量发展角度来认识共同富裕的本质，要立足于提升全体社会成员的劳动积极性，激发广大人民群众的劳动价值创造能力、活力，提高发展的平衡性、协调性、包容性，“人尽其才、各尽所长”。与此同时，共同富裕则是要强调高质量发展是为了谁、依靠谁的问题，个体价值目标要充分服从服务共同富裕目标，让社会财富更好地服务于人民。共同富裕目标的不断实现，将为高质量发展奠定更加稳固的经济社会基础。简言之，完善现代税收制度既要充分发挥杠杆作用，有效撬动激发全体人民的劳动价值创造活力，鼓励持续做大财富“蛋糕”，又要从根本上激励先富群体以人民福祉为担当，顺应经济社会发展趋势，充分发挥带动、帮助作用，创造更多的就业岗位，让大家充分共享经济发展成果。
第二，正确处理好消费和投资的关系。消费和投资的关系是不同时期经济发展战略必须正确处理的重要关系，在某种程度上会成为经济发展动力的重要决定因素。新中国成立以来，为了有效应对经济社会发展和民生保障的巨大挑战，我国根据自身国情采取了“高积累、低消费”的发展战略，将相当比例的社会财富用于生产建设领域，为初步建立国家工业化体系发挥了至关重要的支撑保障作用。改革开放后，我国开启了经济体制改革序幕，建立并完善了社会主义市场经济体制，极大解放和发展了社会生产力，成功实现向更高工业化阶段的赶超，在短短几十年内就走完了先发国家几百年的工业化道路，创造了人类经济发展史上的奇迹。之所以能够取得如此大的成就，是因为我们根据时代发展需要正确处理消费和投资的关系。在一个国家经济发展的初期阶段，基础设施建设和基础产业发展往往是经济发展向更高水平前进的关键瓶颈。改革开放之初，为了破除发展瓶颈，我国采取了适合国情的发展模式，正确发挥各级政府积极性，充分利用好劳动资源和区位优势，全面融入全球分工格局，在较短时间内构建起完备的基础设施和基础产业体系。投资是宏观经济政策的重要方面，在历次全球经济波动中，投资手段总是能够扮演“稳定器”作用。从税收政策的角度看，以流转税为主体的税制体系和税制结构在积累资源、鼓励投资等方面发挥了出色的基础性、支柱性、保障性作用。时至今日，我国在全球经济中的地位稳步提升，正在从“世界工厂”“生产地”逐渐转向“世界工厂和世界商场”“生产地和消费地并重”，从依赖全球化转向引领全球化。进入新发展阶段，按照贯彻新发展理念、构建新发展格局的要求，需要重新审视正确处理消费和投资的关系，更加科学合理确定宏观税负和财政支出的总量和结构，增强消费对经济发展的基础性作用，更好地发挥中央和地方两个积极性。这是事关共同富裕的本质要求和重大战略任务，将成为完善现代税收制度的重要导向之一。
第三，正确处理好基础性制度安排和精准施策的关系。共同富裕目标的圆满实现，制度和政策一个都不能少，必须双管齐下、相互补充，以建立健全制度为主，以政策精准调节为辅。首先，要立足于目标导向，从根本上做好基础性制度安排，通过全面深化改革，有力有序推进制度建构、创新，特别是更好地明晰税收制度在初次分配、再分配、三次分配环节的协调配套功能，提升制度张力，厚植高质量发展能力、动力，充分调动广大人民群众的聪明才智，有效发挥制度红利、人才红利，牢牢把握发展主动权。其次，要坚持问题导向，根据经济社会发展的新情况、新变化，在基础性制度上优化政策实施，使得全局和局部、中长期和短期相得益彰。从基础性税收制度安排来看：在初次分配环节，构建高水平社会主义市场经济体制与现行税制体系之间仍然存在局部不适应之处。虽然我国为促进科技创新已经出台大量的政策措施，相关政策措施也在发挥着积极作用，但税制整体在促进科技创新市场分工和专业化生产体系、降低制度性交易成本中的功能作用还有待强化，对原始创新和基础研究领域的鼓励支持作用还需进一步发挥，对激发提升企业技术创新、人才创新活力的功能作用还需要优化。完善现代税收制度必须从根本上营造激励创新的良好生态环境，培育科技创新市场主体成长的“土壤”，将大量政策措施及时转化为基础性制度安排。在再分配环节，现行税制在有效调节收入分配、激发劳动积极性方面的作用发挥仍有不足，直接税课税覆盖面总体较窄，需要着力扩大中等收入群体规模、加强对高收入的规范和调节的力度。优化税制结构，适当提高直接税比重，是完善基础性制度安排的治本之策。在三次分配环节，促进优化三次分配的基础性税收制度体系还有待全面系统构建，税制应该起到适度激励引导作用，鼓励支持推动与三次分配相关的专业化体系建设。
第四，正确处理好传统产业和新产业新业态新模式高质量发展的关系。劳动驱动着人类社会向前发展，随着数字技术等领域的快速创新创造，数字经济的快速发展已经成为当前和未来社会财富创造的重要增长点，数字产业化和产业数字化趋势不断凸显，正在衍生出更多的新产业新业态新模式，经济社会运行格局和特征悄然发生根本性变化，供给侧和需求侧的信息不对称程度在逐渐下降。历史发展进程充分说明，新事物的出现、发展往往会同时带来挑战和机遇。工业革命爆发后，人类社会从传统农业社会向工业社会转型升级，工业技术的迅速发展造就了一批不同于传统农业的新产业，与传统农业相关的劳动岗位不断减少，带来不同程度的结构性失业。但这并没有造成长期趋势性影响，工业发展创造了更多的新的非农就业岗位，非农产业成为社会价值创造的主体部门，由此带来工业化和城镇化的发展结果。今天数字经济的快速发展仿佛正在重现昨天的场景，人类社会又面临一次大规模的产业结构变革，市场形态发生变化，资源配置空间从物理空间不断延伸至虚拟空间，数据要素成为生产要素的新类型、新形态，在社会财富创造中正在发挥更大的作用，产业结构迭代正在改变着就业结构，机器人、人工智能等新技术正在替代更多的简单技能就业岗位，这就为税收制度提出了新任务、新使命。税制须坚持统筹发展和安全的基本理念，有力保障新产业新业态新模式高质量发展，使之更加规范、健康、持续。一方面，需要深入研究数字经济和税收制度的内在逻辑关系，构建与数字经济发展相适应的税收制度，将税制改革和税制创新有机结合起来，对能够通过体制机制调整解决的问题由税制改革来解决，对于无法通过改革解决的问题要依赖于税制创新。另一方面，需要全面深入研究数字经济的业务模式、价值分配等，有针对性地强化税法监管、促进依法纳税遵从，充分发挥税制调节收入分配、维护社会公平正义的功能作用。近来，税务部门依法对部分网络主播偷逃税案件进行处理。这就说明加强对新产业新业态新模式高收入的规范和调节，已经势在必行。
二、以共同富裕为导向完善现代税收制度的主要任务和着力点
共同富裕目标的实现，最终依赖于全面深化改革、发挥制度合力，税收制度是其中重要一环。效率和公平是共同富裕的“一体两翼”，完善现代税收制度应立足于构建全面覆盖初次分配、再分配、三次分配的税制格局，更好地明晰不同税种在其中的功能定位，有效发挥相互之间的协调配套作用，既要全面提升、激发高质量发展能力，又要强化税制在收入分配中的精准调节力度，更加有力维护社会公平正义。
（一）初次分配中税收制度的主要功能在于改进效率、优化资源配置
初次分配中税收制度的主要任务导向包含三个关键词，即“高水平社会主义市场经济体制”“创新发展”和“经济运行韧性”。
第一，完善现代税收制度要有助于构建高水平社会主义市场经济体制。改革发展实践表明，进一步解放和发展社会生产力，必须紧紧把握社会主义市场经济体制这一根本体制基础，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过构建高水平社会主义市场经济体制，更大程度调动广大人民群众的劳动创造能力与活力，积极引导朝着共同富裕目标充分发挥积极性、主动性。充分激发市场活力之路就是在高质量发展中促进共同富裕之路，具体包含三个方面：一是税收制度要促进市场分工体系更加细化、延伸，不断拉长、加粗产业链。让产业链不同环节之间的分工成本更低，不断拓宽劳动者参与市场竞争、运用市场手段、依靠市场致富的渠道和方式，从根本上提升专业化生产水平。这对深化增值税等税种改革、进一步提升税制中性提出更高要求，需要加快推动增值税简并税率档次、缩小优惠范围、完善留抵退税等政策措施，力求制度化、规范化直至税收法定。二是税收制度要促进改善区域市场分工效率、优化国土空间布局。从先发国家发展经验来看，区域分工和国土空间布局也是市场分工体系的重要组成部分。目前来看，应着眼于问题导向、补短板，完善现代税收制度要坚持“全国一盘棋”，从不断提升我国空间结构现代化水平的角度健全地方税体系，构建基于主体功能区的地方税体系，激励各级地方政府摒弃地方保护主义动机，更好维护全国统一市场体系，让各类要素、产品服务在不同区域间自由流动、迸发活力。三是紧紧把握数字经济等新产业新业态新模式发展对高水平社会主义市场经济体制的影响，构建以数据要素市场配置效率为导向的税制体系。随着数字经济等新产业新业态新模式的迅猛发展，市场资源配置的形态和空间正在不断拓展，也为共同富裕目标实现提供了新抓手、新渠道。当前来看，如何以数据要素市场配置效率为导向改革、创新税制，仍然是一个新问题、新方向，我们要在数据确权、数据要素流转课税等方面进行全面系统研究，为税制创新奠定坚实基础。
第二，完善现代税收制度必须更好发挥创新在实现共同富裕目标中的引领、带动能力。创新是践行统筹发展和安全理念的核心手段，大国之间最终竞争的是创新能力及其制度体系。随着我国经济发展阶段的不断跨越，发展方式要从数量扩张增长转向创新驱动发展，发展动力从外源式动力转变为内生性动力，全面突破“卡脖子”技术受制于人的难题和瓶颈，确保核心技术牢牢掌握在自己手中，使创新更加适应国内消费升级的趋势，提升消费总体质量水平，加快外需向内需转化，促进内需市场的总体稳定安全。从税收政策角度来看，实现上述目标的关键在于构建与科技创新相适应的基础税制体系和政策体系，更加深入研究科技创新规律，立足牵住自主创新的“牛鼻子”，更好地引导要素资源向科技创新相关领域集中。一方面，需要统筹考虑科技创新生命周期在不同阶段的风险和收益情况，加大针对原始创新和基础研究的税收优惠政策支持力度；另一方面，需要拓展税收政策支持空间，鼓励促进科技创新的专业化分工体系，优惠政策支持对象从“点”到“链”，将更多为科技创新企业提供专业化服务的企业也纳入优惠政策范围。
第三，完善现代税收制度要立足于提升经济运行韧性，拓展经济的包容性发展能力，帮助广大人民群众稳妥应对产业结构和就业结构的长期性变化。习近平总书记指出：“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。”这显然对经济运行韧性提出了更高要求。从本质来看，经济运行韧性重在强调国民经济运行在面临周期调整、结构转变中的抗冲击能力。当前和今后一段时期，在工业经济向数字经济转型迭代过程中，应注重税收制度和税收政策在逆周期调节和跨周期设计中的功能作用，促进经济运行在合理区间，特别是要帮助受到周期调整、结构转变的部分劳动者提升就业能力，促进解决结构性劳动力短缺问题，筑牢共同富裕的民生之本。对此，税收制度要更好地适应于积极应对人口老龄化、发展养老托育服务、数字经济发展等方面，拓展针对服务业领域的支持范围、提高支持力度，税收优惠政策向相关职业教育体系倾斜，使得劳动者技能水平能够适应经济高质量发展需要。
（二）再分配中税收制度的主要功能在于促进公平、强化调控功能
再分配税收制度的主要任务导向包含三个关键词，即“健全直接税体系”“劳动积极性”和“区域税收分配”。
第一，健全直接税体系作为完善再分配环节税收制度的重要方面，可以起到强化收入和财富分配调控的功能。从当前我国直接税体系来看，个人所得税和财产税税基需要进一步拓展，二者对税收收入的贡献度有待提升。根据财政部网站公布的2020年全国财政决算数据，2020年个人所得税收入占全部税收收入的比重为7.50%；如果将财产税口径确定为现行房产税、城镇土地使用税和车船税，三税加总占全部税收收入的比重为3.79%。从国际可比角度看，2018年OECD成员国个人所得税收入占全部税收收入的比重平均值为24.67%，财产税收入占比则为5.81%。我国个人所得税收入占比显著低于OECD平均水平，财产税收入占比略低于OECD平均水平。税收收入贡献度和税基范围显然会一定程度上限制个人所得税和财产税有效调控收入和财富分配的能力。随着经济社会发展阶段的不断升级，特别是服务业在社会财富创造中的比重不断提高，伴随着数字经济的快速发展，人们的收入来源和财产形态日趋多元化、多样化，拓宽个人所得税和财产税税基范围，提升其收入贡献度，特别是提高高收入群体的税收贡献比重，是完善直接税基础性制度安排的重要方向。
第二，税收制度要激发广大人民群众的劳动积极性，注重保持合理、公平、有序、适度的社会流动性。要防止社会结构固化，形成人人参与的发展环境，避免“内卷”“躺平”。这既是社会公平正义的重要内容，又能从根本上激发社会活力，构筑共同富裕的内生动力，使发展更加具有平衡性、协调性、包容性。激发全体社会成员的劳动活力是保持社会流动性的重要保障，也是推动实现经济高质量发展的基础条件。“幸福都是奋斗出来的”，劳动积极性是奋斗的载体和表现形式之一。在完善现代税收制度时，要注重运用税收杠杆抑制“不劳而获”行为，将劳动活力因素融入到税制之中，既要注重依法保护合法的资本性所得等财产性收入，又要合理调节过高收入，规范制度管理。
第三，按照“全国一盘棋”思路，构建与国土空间布局相适应的区域税收分配格局。区域税收分配是再分配环节的一个重要问题，既事关公平，又涉及效率。科学合理的区域税收分配体制机制，将有助于增强区域发展的平衡性，更好保障实施区域重大战略和区域协调发展战略，激发中央和地方两个积极性，促进基本公共服务均等化。优化区域税收分配的核心导向，在于使其更好地发挥支持优化国土空间布局、推进区域协调发展和新型城镇化的基础性、支柱性、保障性作用，通过优化制度激励各级地方政府维护高效规范、公平竞争的国内统一市场，不断改善辖区营商环境，充分激发市场活力。优化区域税收分配、健全地方税体系，应该充分考虑税收收入增长与人口流动、要素聚集以及城镇化水平的相关性，使基本公共服务均等化与体现国土空间布局特色的更高标准的公共服务体系相结合。此外，随着数字经济的快速发展，区域税收分配出现了一些新特征、新问题，传统以实体机构为载体的资源配置和区域税收分配格局被数字平台所冲击，国内区域税收分配出现了与国际税收分配相似的问题，在数字经济条件下，依照价值实质贡献原则推动优化区域税收分配规则，具有一定的必要性和紧迫性。
（三）三次分配中税收制度的主要功能在于鼓励高收入群体更多回报社会
从目前来看，我国三次分配税收制度是亟待完善的重点领域。三次分配不仅事关社会公平，更有着提升效率的重大意义，既要引导高收入群体结合自身情况自愿以实际行动更多回报社会，维护社会安定有序的良好局面，促进社会长期稳定，又要鼓励其更好地推动在高质量发展中促进共同富裕，加大对科技创新领域的投入，特别是进入原始创新、基础研究以及“卡脖子”技术领域，拓宽社会多渠道投入机制。税收对三次分配发挥调节作用应该考虑到以下方面：
第一，高收入群体回报社会的形式、方式多种多样，税收要全面统筹各种类型，制定优惠目录清单，构建针对实施主体更加精准的税收制度体系。高收入群体回报社会的形式除了实物捐赠之外，还可以采取做义工、参与公益性项目运营、自行设立基金开展公益活动等方式。回报社会既可以采用货币化手段，也可以采取实物化方式。参与领域既可以是扶弱济贫，也可以自愿参与国家重大战略实施，或者企业或个人在开展正常经营活动时，搭配开展三次分配活动。还有一些企业或单位开展内部捐赠，用于内部帮困扶助，等等。因此，为了更好地引导高收入群体形成回报社会的良好氛围，应制定法定优惠目录清单，明确鼓励行业领域，以正列举方式为全社会树立清晰、明确的引导方向，根据实施主体是个人还是企业，分别适用相应的税收优惠政策。
第二，税收更好地引导鼓励社会组织健康有序发展，应在严格监管前提下循序渐进拓宽高收入群体回报社会的渠道，将社会组织监管作为精准实施三次分配税收制度的主抓手。三次分配税收制度要坚持低门槛、广覆盖的实施理念，必须发挥专业化力量的作用，培育社会组织体系，更好发挥社会组织在三次分配分工、专业化中的重要作用，高收入群体回报社会、开展三次分配时享受税收优惠政策必须要通过专业社会组织体系来实施。与优惠目录清单相匹配，还要培育发展不同门类、不同领域的社会组织，构建与社会组织运行模式相适应的税收制度，强化公益性，不断降低社会组织运行的制度性交易成本。
第三，税收制度与相关制度形成合力，既要鼓励高收入企业和个人回报社会，也要在其进入低谷期时给予帮助扶持，以更好地平滑其不同时期的风险和收益。现实中经常可以发现，一些企业或个人在经济效益较好的时候，往往会有较强的能力积极回报社会，但一旦自身进入低谷期，就无以为继。为了更好地激励高收入群体回报社会的积极性，税收制度应与相关制度（比如公共服务、金融信贷等）协同配合、发挥合力，以更好地帮助企业和个人平滑不同时期的风险和收益，构建税收信用机制，让信用有价值，使甘于回报社会的群体获得更大的分配份额。
第四，强化税收监管，既要让切实回报社会的企业或个人、社会组织用好用足税收制度和政策，又要对违法行为进行严厉惩罚。推动建立社会组织的涉税信息公开制度建设，强化社会共治、共同监督，厘清税务部门、企业或个人、社会组织等相关主体的法定权责关系。应提升税收制度和政策执行的确定性，帮助企业或个人、社会组织用足用好政策，同时注重对企业或个人、社会组织相关信息的双向比对，及时发现风险点，对不遵从行为予以严厉惩罚。
三、以共同富裕为导向完善现代税收制度的改革建议
以共同富裕为导向完善现代税收制度，从根本上依赖于全面深化改革，注重建立内生动力体系，勇于善于打破体制机制藩篱，有效激发制度红利，既要激励通过高质量发展“做大蛋糕”，在促进构建高水平社会主义市场经济体制方面再发力、再突破，又要构建更加科学合理的制度和政策体系“分好蛋糕”，形成人人享有的合理分配格局。
（一）确保宏观税负总体稳定，为实现共同富裕目标提供坚实财力保障
无论税收制度如何变化，依法充分筹集税收收入始终是税收制度的基本和首要功能，宏观调控等其他功能必须在此基础上才能充分发挥。共同富裕目标的实现需要相当规模的财力作为基础、支柱和保障。宏观税负及结构在一定程度上体现出税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，适度的宏观税负水平对于确保经济体持续从低收入向高收入转型升级具有至关重要的作用。从世界范围来看，最适宏观税负没有一个统一的标准化模式，各国需要立足本国国情，结合本国政府在推动本国经济社会发展中的功能和角色，力求保持经济社会发展和宏观税负之间的良性互动关系。
从我国国情和当前所处发展阶段来看，应将确保宏观税负总体稳定作为实现共同富裕目标的基础和前提条件。一方面，我国在过去几年间实施大规模减税降费政策，显著降低微观主体税负水平，在全面激发市场活力、有效应对新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情影响、稳住基本盘等方面发挥了至关重要的作用，起到了逆周期调控的显著积极效果。根据财政部网站公布的全国财政决算数据和国家统计局公布数据，2020年全国税收收入占GDP的比重为15.19%，比2016年的17.52%下降近2.33个百分点。从国际比较来看，考虑到国际可比口径，将社会保险费收入纳入宏观税负口径，2020年全国税收收入与社会保险费收入之和占当年GDP的比重为20.03%，比2016年的22.23%下降近2.2百分点。而OECD成员国同口径的平均比重，2016年为33.95%，2019年为33.84%。因此，当前和今后一段时间内，从发展全局入手，稳定宏观税负，更加科学合理地把握改革节奏、更好地巩固前期政策成果，已经成为现实必然选择。另一方面，在当前和未来的发展中，我国面临多元、复杂因素交织影响，比如人口老龄化、新基建、科技创新、应对新冠肺炎疫情和公共卫生体系建设等因素，与复杂的国际环境相交织，对各级政府的财政支出提出更高要求。
简言之，为了更好实现“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”目标，应将激发发展活力和维护社会公平正义有机融合，确保宏观税负总体稳定，切实发挥税收制度在充分筹集收入中的功能作用，为实现共同富裕目标奠定坚实基础。在这个基础上，不断推动完善现代税收制度，优化税制结构，实现不同税种的有增有减，以更好发挥税收制度在初次分配、再分配、三次分配中的协调配套调控作用。
（二）以效率为主要导向全面系统深化间接税改革，厚植高质量发展能力
效率和公平本身是有机联系、相互统一的，完善现代税收制度不该是“两分法”思维，深化间接税和直接税改革对效率和公平都会带来显著影响。推进间接税改革以效率为主要导向，也要发挥公平作用，立足短期突破发展瓶颈因素，还要着眼于基础性制度安排，厚植中长期高质量发展能力，特别是需正视数字经济和服务业等领域发展对间接税制度提出的新要求与新任务。
第一，继续深化增值税改革，全面统筹考虑深化改革和税制创新。我国自1994年分税制改革以来，与社会主义市场经济体制改革相适应，不断推进深化增值税改革。直至2016年5月1日营改增全面推开，增值税改革的核心导向是税制中性，顺应市场分工不断细化、深化的趋势，打通抵扣链条，提升社会专业化生产效率，显著激发减税效应。时至今日，改革仍然有着深化空间，特别是在推动税率单一化改革、完善留抵退税制度、健全地方税体系等方面，可以在更加出色发挥增值税筹集收入功能的同时，降低其对初次分配环节资源配置效率的过度干预。在推动税率单一化改革时，应酌情考虑对生活必需品实行低税率甚至零税率，以缓解间接税的累退性；在完善留抵退税制度时，应充分考虑维护全国统一市场体系的要求，更加科学合理确定中央和地方的退税负担比例；为更好地激发中央和地方两个积极性，应将最终消费环节的增值税划为地方税，中间产品增值税划为中央税。既要加强财政资源统筹，充分保障国家重大战略和重点任务实施，强化中央全局统筹调控能力，又要更好健全地方税体系，使地方税增长更好地与城镇化、人口因素有机衔接，构建以扩大消费需求和增加就业为导向的税制体系，更加有助于正确发挥各级地方政府立足优化国土空间布局，正确发挥自身积极性。
需要重点指出的是，单单凭借深化改革不足以全面解决当前增值税制存在的主要问题，还必须通过推动税制创新来落实落细。其中最突出的表现在于，现行增值税制已经难以适应服务业快速发展的趋势。现代服务业的特点是人力资本在价值创造中的地位和作用不断上升、分工非常细化，行业增值率不断提高，由于增值税课税对象是产业链各环节的新增价值，实际上就是劳动新创造价值，只有物质要素投入价值转移部分才能在进项税额中扣除。如果按照现行增值税制，有可能出现人力资本比重高、创新能力强的行业企业反而增值税负更高的问题，不仅影响所得税增长，还会影响创新驱动发展能力，形成逆向调节作用。对此，仅凭深化增值税改革、小修小补，难以解决问题，必须推动税制创新，更好地衔接增值税和所得税的关系，构建与服务业发展相适应的增值税制。
还有一个重要问题，即数字经济对税制带来的挑战。数字经济下资源配置模式与传统工业经济存在根本不同，其中一个重要特点是数据要素投入在价值创造中并不是一次转移、一次消耗，随着数据量的不断积累，科学家们可以开发更加多元、精准的算法，数据要素可能出现要素边际报酬递增的情况，显然会对适应于工业生产投入一次转移、道道增值的现行增值税制产生全面冲击。因此，必须要创新税制，使税收更好地在数字经济等新产业、新业态、新领域的价值创造环节筹集收入，要全面深入研究数据要素流转的内在规律，研判运用数据流转替代传统要素产品流转课税的可能性。
第二，扩大消费税征收范围，加大消费环节税收调节力度。应全面统筹实施扩大内需战略、全面促进消费与合理消费、优化消费结构的关系。进入新发展阶段后，我们仍在不断努力推动在高质量发展中促进共同富裕，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，不断扩大中等收入群体，确保居民收入持续稳定增长。目前，我国无论是消费种类还是消费形式都在不断丰富、拓展，消费税要充分考虑广大人民群众的基本消费需要，适应当前和未来消费升级趋势，通过扩大征收范围，更好地发挥消费税在促进合理消费、理性消费、制止浪费方面的作用，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。当前，随着产业结构不断转型升级，特别是服务业发展日新月异，诸如文化体育、旅游休闲、酒店餐饮、医疗教育、家政物业、健康养老等领域的服务消费逐渐成为高收入群体青睐的消费类型。将高品质、高档的服务消费纳入征收范围，显然将是更加强化消费税收入分配调节功能的改革方向。即使在传统产品消费领域，仍然可以挖掘一些高品质、高档消费品的新增课税空间，特别是交通工具、衣物箱包、家具装修、名贵特产，甚至高档住房，等等，这些产品消费都可以作为扩大消费税征收范围的研究对象。在考虑税收征管成本的情况下，循序渐进、区别对待，将部分应税消费品征税环节后移，还可以更好地激发各级地方政府坚持扩大内需、促进消费的积极性和主动性。
（三）健全直接税体系，更加强化其收入分配调节作用
健全直接税体系，全面提升基础性税收制度在收入分配调节中的能力水平，可以为精准施策奠定基础。同时，要充分考虑人口老龄化等因素影响，全面考虑中长期税收收入的稳定性和可持续性，适当提高直接税比重。健全直接税体系应秉持“宽税基、低税率、简税制、严征管”的基本原则。“宽税基”是要不断扩大覆盖面，增加纳税人数量，提高直接税对税收总收入的贡献度；“低税率”是指总体税率处于低水平，进一步提升税制的全球竞争力。同时体现结构性特征，高收入群体的实际税率要适当提高，中低收入群体的税率要适当降低。“简税制”是指税制简化、税基总体完善，便于纳税人更好地遵从税法。“严征管”是指深化税收征管制度改革，构建面向自然人的税收征管体系，确保税制运行更加有序、规范、公平。
第一，继续深化个人所得税改革。个人所得税改革应着重在以下几个方面不断深化。优化个人所得税免征额设计。免征额的功能定位是人的基本生存和发展必要成本，应更加科学、合理计算个人所得税免征额标准，使个人所得税覆盖范围处于适度水平；逐渐扩大纳入个人所得税综合所得征收的范围，以更好地激发劳动积极性，应优先将稳定的、经常性的财产性收入纳入综合所得（特别是房租所得、利息所得）；对来源于国家重大战略和重点任务相关领域的资本性所得应给予充分优惠政策，除此之外的资本性所得应酌情提高税负，加强对高收入的规范和调节；继续降低科技创新人员的个人所得税税负，特别是强化对原始创新和基础研究领域人才的支持力度，新增科技创新专项附加扣除，更多考虑科技创新人才前期培养过程中的巨大成本费用支出；酌情降低综合所得税最高边际税率，不断提高吸引全球人才的能力等。
第二，积极稳妥推进房地产税立法和改革。应全面统筹考虑房地产税和间接税改革、其他直接税改革之间的相互衔接，充分考虑广大人民群众的必要合理住房需求。改革初期将税基控制在适度范围之内，循序渐进、把握节奏，不断提升房地产税对税收总收入的贡献度。税率设计应把握超额累进、简便操作原则，注重优化不同群体的税负结构，加强对高收入群体的收入调节力度。坚持城乡一体化原则，城镇地区计税依据以存量价值和房租收入并行，农村地区以房租为依据，无房租者不征。应探索走出一条中国特色房地产税改革道路，将房地产税设置为中央和地方共享税。通常认为房地产税是典型的“受益税”，意味着征收房地产税的辖区居民收入水平越高，越能够承担更高税负，公共服务水平越优良。然而，一旦这种情况长期化，就会带来“马太效应”，严重时甚至会形成社会分化，一些国家的经验教训十分深刻。因此，我国在推进房地产税改革时，应淡化“受益税”特征，坚持中央统筹和地方分享相结合的原则，充分保障贯彻落实中央区域协调发展战略。
第三，以构建统一市场体系为导向推动企业所得税深化改革，尝试开征“数据资源特别调节税”，并以其作为企业所得税的一种形式。随着社会主义市场经济体制走向高水平阶段，市场分工体系更加细化、延伸，生产、消费地的分离趋势更加明显。为了更加激励各级地方政府构建高效规范、公平竞争的国内统一市场体系，继续推动市场分工体系不断细化，要强化企业所得税筹集收入功能，弱化其区域分配功能，按照价值创造因素进行更加科学合理的分配——对于数字经济发展更是如此。此外，随着数字经济的快速发展，数据要素在价值创造中的作用不断增强，社会主义市场经济体制资源配置的空间和形态更加丰富。由此，一个基本理论问题，即大数据的产权主体是谁更为凸显，这是涉及数据要素价值分配格局的基础理论问题。从历史唯物主义立场来看，大数据是人民群众开展生产、生活的痕迹和表现，本身具有客观性和历史必然性，因此总体来看，数据产权应该属于全民。与之相适应，数字经济发展的资源配置模式强调用户参与、数据要素创造价值，应该通过数据确权为广大人民群众新增稳定、可持续的收入渠道。这是一条值得尝试的路径，通过探索尝试开征“数据资源特别调节税”，并以其作为所得税的一个组成部分，可以体现税收维护公平正义的重要功能。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2022年第1期）
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