有为政府、税收监管与产业链供应链稳定

李威03

作者：
许 生（中国宏观经济研究院)

一、科学认识产业链供应链稳定问题
垄断全球产业链供应链体系是资本主义大国冷战思维主使下对外发动经济贸易战的重要工具。新冠肺炎疫情全球大流行将以美国为首的资本主义大国近年来所推行的单边主义、保护主义推向极致，在一些重要领域和关键节点人为阻断全球产业链供应链，严重掣肘各国复工复产和经济恢复。作为大国经济体，我国提出着力打造自主可控、安全可靠的产业链供应链，力争重要产品和供应渠道都至少有一个替代来源，形成必要的产业备份系统。这是一场为反对资本主义大国破坏多边贸易体系、危害经济全球化而进行的牵制与反制、威胁与反威胁的国际经济政治斗争，需要世界各国协调立场、合力应对。
保持全球产业链供应链稳定畅通，维护以世界贸易组织（WTO）为基石的多边贸易体系是国际社会的共同责任。WTO多边贸易体系是目前最有效、最全面的制度框架，涉及关税、补贴、知识产权保护、服务贸易和投资等多方面议题，目的在于促进竞争，维护开放市场和基于规则的贸易。当前，新冠肺炎疫情大流行造成的健康和经济危机对WTO多边贸易体系构成了一次大规模压力测试，对全球产业链供应链和各国之间的贸易关系造成前所未有的冲击。2020年，以名义美元计算的全球商品和服务贸易价值下降了9.6％，而全球生产总值下降了3.3％，是自第二次世界大战战以来最严重的衰退。面对未来自然和人为风险及灾难或日益增加，强化多边和区域贸易合作而不是自给自足更加有利于全球应对未来危机。然而，以美国、欧盟为代表的传统工业化国家离开WTO所提供的相应谈判、规则监督和争端解决程序，继续在国际贸易投资领域打造“小圈子”，而对圈外国家维持贸易和投资垄断及不公平竞争，通过在全球范围内制定高标准，继续谋求其技术和工业领导地位。美国—欧盟贸易和技术委员会近日发表联合声明，要在气候与清洁技术、信息和通信技术、数据治理和技术平台等领域，对跨大西洋贸易和投资关系域外的国家和地区实施投资审查和出口管制，试图通过解除贸易一体化来提高其自身的经济韧性。这不仅是严重破坏WTO规则的行为，而且这种通过回流生产和促进自给自足的做法最终也会事与愿违，将大大降低其经济韧性。维护全球产业链供应链稳定畅通，增强经济韧性需要更多全球合作，是国际社会的共同责任。
经济全球化下世界不可能存在一个没有中国参与的全球产业链供应链体系。我国拥有六万亿美元的超大规模消费市场、完备的产业供给体系和强大的产业转换能力，并已深度融入全球化过程，目前在世界上根本无法完全被替代。由于发达国家基本已站在产业链顶端，要企图在其内部形成这样一个产业链供应链的完备循环系统就更不现实。目前这场国际斗争的真实目的更多是推动全球产业链和利益分配体系的再平衡。WTO成立以来，新兴市场国家经济不断崛起，他们在一些核心问题上的根本诉求并未得到真正关切，与传统工业化国家的利益分配需要进行合理的再平衡。这些问题包括市场价值的认定、高新技术垄断、进一步开放市场、制造业和服务业的竞争以及新的贸易规则（例如数字经济）等。在这样的国际经贸环境下，我国强化了与“一带一路”沿线国家共建“一带一路”的政策措施，深化互联互通，提升规则标准等合作水平，扩大贸易规模，提高贸易和投资自由化便利化，开展产能、金融、人文交流等合作，并不断向健康、绿色、数字等新领域推进。与此同时，我国还强化了与东盟的区域合作，将彼此关系提升为全面战略伙伴关系，共同维护多边贸易体系。目前，东盟已跃升为我国第一大贸易伙伴，世界上最大的贸易协议——《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）也于2022年1月1日生效，中国—东盟自由贸易协定不断推进，有力促进了区域经济一体化，实现绿色可持续发展。此外，近年来，我国与东北亚五国经贸合作持续推进，对非经贸合作也取得重要进展。《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府自由贸易协定》于2021年1月1日已正式生效，成为中国与非洲国家签署的第一个自由贸易协定，为我国各产业对非合作创造了新平台，有利于进一步加强产业链供应链融合，助力构建新发展格局。

二、应对产业链供应链问题需要妥善处理好政府与市场的关系
笔者认为，产业链供应链稳定问题的实质是资本主义大国背离WTO多边贸易体系在国际经贸领域推行垄断和不正当竞争。全球化和世界经济一体化下的产业转移虽然难免会对各国产业链供应链稳定造成一定影响，但关键是要避免形成垄断市场结构，尽量降低不公平竞争的效率损失和收入分配状况的持续恶化。疫情防控背景下以美国为首的发达国家违背产业链供应链的全球公共产品属性，把产业链供应链问题政治化，用非经济因素干扰威胁全球产业链供应链安全，这就在可能的经济垄断之上进一步叠加了国际政治垄断因素。垄断和不正当竞争是当前和今后一段时期世界经济稳定面临的重大威胁，妥善处理好政府与市场的关系至关重要。
当今时代，数字经济发展之快、辐射之广、影响之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构的关键力量，数字技术在经济管理和国家治理中得到越来越广泛的重视和应用。基于大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术，传统经济理论中关于信息失灵的假设被大大放宽，市场缺陷和政府缺陷有条件被进一步克服，增加了“有效市场”和“有为政府”紧密结合的可能性。“有为政府”的重要职责就是要维护公平竞争市场环境，为“有效市场”发挥作用积极创造条件。如何建立更加有为的政府，维护政府与市场矛盾关系的平衡，不仅是处于转型中的中国经济的问题，同样也是世界性问题。
（一）数字经济条件下信息失灵现象大为改善，有利于建设更加有效的市场
由于数字经济的飞速发展，无论是生产者还是消费者获得信息的渠道和能力都大为增强，信息失灵现象大为改观。生产者与消费者、生产者之间的信息沟通变得相对容易，供求关系变得趋向缓和；消费者通过消费评论等对商品、服务、市场的了解能力进一步增强。同时，由于平台企业创造和提供了为数众多的线上交易平台，市场交易线上线下日益融合，从而大大降低了市场交易成本，市场交易和资源流动的摩擦和阻力大大降低。在市场竞争所产生的资源配置失效和收入分配不公等市场缺陷中，由于个人偏好不合理等所引发的资源不合理配置问题，也因为在数字经济条件下个人偏好更容易被发现而更被加以纠治，社会资源在“优值品”与“劣值品”之间更容易加以引导与合理配置。这些无疑都会使市场效率大为提高。因此，数字经济条件下更加有利于建设更加有效的市场。
数字经济条件下纠治市场缺陷的重点在于防范形成新的垄断市场结构和打击不公平竞争行为。完全竞争市场要求每一个市场都要拥有众多买者和卖者，每一个行为主体都不具有控制市场供求和价格的能力。但是垄断和寡头垄断显然改变了竞争性市场结构，最终导致竞争失灵。数字经济条件下，数字经济的飞速发展也给竞争性市场带来了两面性。一方面，由于数字经济能够较好地纠治信息失灵从而提高了资源配置效率；但另一方面，由于数字经济颠覆了不少传统经济业态，特别是随着平台经济的蓬勃发展，平台行业也逐渐演化成了一种更为高级形态的市场垄断。数字经济条件下，资本扩张能力大大增强，在众多领域中引发无序竞争，特别是在大宗商品流通领域和与老百姓息息相关的消费品流通和服务领域，垄断资本兴风作浪，囤积居奇，左右市场价格，谋取垄断暴利。国际垄断、行业垄断和不正当竞争行为成为数字经济条件下反垄断和反不正当竞争的重点。
（二）数字经济条件下政府获得信息的能力大为增强，有利于建设更加有为的政府
数字经济条件下政府缺陷得到一定程度修复和改善，“有为政府”的条件得到强化。数字经济条件下政府通过大数据分析获得充分信息的能力大为增强，对资源配置的选择空间、符合生产效率的要素组合以及个人偏好的掌握水平大幅度提高，从而制定出符合效率目标的政府计划和规划的可能性进一步增加。政府既可以成为遏制资本无序竞争的有力缰绳，也可以成为创造有效需求促进经济发展的推进器。同时，数字经济条件下公共决策中的经济人行为有条件进一步受到限制，公共决策程序中政府偏好体系也有条件进一步保持稳定。数字经济条件下政府有计划地参与经济活动、维护和监管市场运行、保持经济稳定的优势和能力进一步显现。
数字经济条件下纠治政府缺陷的重点应放在纠治公共决策中的经济人行为和程序缺陷。尽管数字经济为政府进一步发挥作用提供了条件，但是纠治公共决策中的经济人行为和程序缺陷仍然是建立“有为政府”的一个重点。特别是在政府决策过程中，要重点防治利益集团和特殊利益群体对政府决策的干扰；在政府机构运转过程中，要重点克服由于缺乏竞争和激励机制所导致的官僚主义作风；在实施政府干预过程中，要重点纠治政府人员对市场的寻租行为，将改革完善政府的努力长久保持下去。

三、数字经济条件下充分发挥税收监管职能，维护产业链供应链稳定
充分发挥税收监管职能是建设“有为政府”的具体体现和现实路径。数字经济条件下税收的监管职能应重新予以重视。数字经济条件下税收发挥监管职能有了更为坚实的信息基础，是新时期建设“有为政府”的重要途径。当然，这里的税收监管职能，不仅仅是指税收的征收管理职能，还应该是指税务部门通过大数据实现对企业、自然人等所有经济活动的监督、服务和管理，实现税务部门由单纯的“拎包收税人”到“国家治理保障人”的彻底转换。未来，要从发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的角度重新定位税务部门的职能作用。
目前税收在国际经济领域中的监管职能主要围绕税收管辖权和抑制国际税收竞争展开。自2013年二十国集团（G20）委托经济合作与发展组织（OECD）启动税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动以来，OECD一直在推动全球范围内的国际税制改革。2019年，OECD首次提出“双支柱”的方案设计框架，并于2021年7月1日发布声明，130个国家（地区）支持“双支柱”解决方案。其中：“支柱一”方案主要是重新分配大型跨国企业全球利润的征税权，以平衡经济数字化背景下国际税收权益分配格局，解决经济数字化带来的税收挑战；“支柱二”方案主要是通过实施全球最低税，确保跨国企业在各辖区承担不低于一定水平的税负，抑制跨国企业逃避税行为，为各国税收竞争划定底线。2021年10月8日，BEPS包容性框架下140个成员中的136个国家（地区）就“双支柱”方案达成共识。“双支柱”方案为各国提高疫情后复苏所需的财政能力、解决数字经济背景下跨境税收权益分配不均衡问题提供了新路径，展现了多边主义的活力。
但是，也应当看到，目前“双支柱”方案解决的核心问题仍然是政府与纳税人的关系，是不同国家的政府对同一纳税人的税收利益分享问题，对以国家为主体在国际市场上所实施的国家垄断和不公平竞争仍然无能为力。因此，税收的监管职能应当进一步向反对国际垄断和反对国际不正当竞争领域推进，协调国际力量，协同打击以国家为主体所实施的国际垄断和不正当竞争行为。加快推进双边、多边贸易协定谈签进程，推进区域经济一体化，将强化区域内税收监管作为加强税收合作的重要方向，在区域内探索实施协调一致的税收监管规则，加大情报交换和信息沟通力度，突出关税的调节职能。在WTO框架改革过程中，形成区域内国家一致对外的共同话语权和影响力，对来自域外危害产业链供应链稳定的行为实施共同打击，切实维护产业链供应链稳定。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第1期。）

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●《税务研究》2022年重点选题计划
●践行“人民至上”价值追求 坚定不移深化税制改革
●从党的百年奋斗历程中汲取推进税制改革的智慧和力量
●推动税收改革发展 高质量推进新发展阶段税收现代化
●筑牢税收安全屏障 为经济安全保驾护航
●促进产业链供应链稳定的税收政策研究
●提升产业链供应链现代化水平的财税改革思路
●数字经济时代的税制改革路径：基于税制与征管互动关系的思考


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