政府审计工作报告二十年（下）：2011-2020年中央预算执行和其他财政收支分析！

李威03

政府审计工作报告二十年（下）：2011-2020年中央预算执行和其他财政收支分析
（第212期）
作者注：2021年6月7日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，审计署审计长侯凯向全国人民代表大会常务委员会报告了2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。进一步，通过查阅审计署网站公布的2000-2020年“国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，我们摘录了二十年来政府审计工作报告中与财税问题直接相关的部分内容，一方面可以反映出二十年审计发现的财税问题，另一方面还可以反映出二十年来财税政策的发展演变。本期是下篇，主要反映2011-2020年中央预算执行和其他财政收支分析中的相关财税问题。
2011年财税问题摘录：

——深化财税改革和预决算公开，促进公共财政体系更加完善。推动所有政府性收入纳入预算管理，对地方政府性债务进行全面审计和清理，完善结构性减税政策；继续优化转移支付结构，健全县级基本财力保障机制，在1080个县实行省直管县财政管理方式改革；推行预决算公开，92个中央部门公开了年度预决算，98个中央部门公开了“三公经费”。
——切实加大整改力度，推进财政财务管理不断规范。各部门、各单位依法认真整改上年审计查出的问题，被挪用和滞留资金143.94亿元已全部追回或拨付，挽回和避免损失60.66亿元；有699人受到党纪政纪处分，81人被依法逮捕、起诉或判刑；根据审计建议，完善制度规定1581项。具体整改情况，国务院已向全国人大常委会专题报告，审计署已向社会公告。
一、中央财政管理审计情况
（二）中央公共财政预算的细化和执行方面。
1．年初预算未全部细化落实到部门和地区。主要是：中央本级支出预算中，代编支出982.65亿元和据实结算政策性补贴等支出1027.89亿元未细化落实到部门及项目，占12%；发展改革委归口管理的中央本级基建支出，年初预算细化到位率仅为47%，未达到75%的要求；在批复的中央部门预算中，30个部门代编的85个项目支出预算874.5亿元（占45%）未细化，而是在执行中进行了二次分配；在转移支付预算中，有16 309.69亿元（占50%）未细化落实到省区市，有8951.41亿元（占28%）未在全国人大审查批准后90日内下达。
3．向一些项目安排的财政补助投资未达规定比例，且分配散、金额小。2011年，发展改革委安排25个省区市基层就业和社会保障服务设施建设试点投资中，有21个省区市获得的财政补助投资比例未达规定要求；安排中小企业技术改造专项的1903个项目中，有752个项目的财政补助投资占项目总投资的比例不足规定的一半，最低仅1%；将9.19亿元电子信息产业振兴和技术改造投资计划切块下达给279个项目，各项目财政补助投资比例最高达50%、最低仅0.7%，其中106个项目的补助比例低于规定标准，影响政策实施效果。
4．在执行中调整预算项目用途。2011年，财政部将义务教育转移支付预算中的“落实教育规划纲要补助经费”70亿元调整为高等教育支出；调整了17.28亿元中央财政代编预算的项目用途。
7．部分预算执行率低。由于客观情况与年初预期差距较大，至2011年底中央本级代编和据实结算政策性补贴预算有22%未执行，形成结余结转资金447.18亿元；中央预算投资安排的6个项目进展缓慢，7000多万元财政资金闲置或滞留。去年审计指出中央财政养殖业保险保费补贴预算执行率低后，财政部2011年将此项预算从42.95亿元减至26.5亿元，但执行率仍仅为24.7%，比去年还低0.3个百分点，其中“育肥猪保险保费补贴”预算执行率为零。
（七）财税审批和管理方面。
政府采购审批监管不严格。由于政府采购标准的制定和采购代理机构的资格认定、审批、授予、考核、处罚都由财政部负责，缺乏有效监督制约，在财政部授予甲级资格的633户采购代理机构中，有129户社会保险费缴纳证明与实际缴纳情况不符；未按规定向国务院报告6家集中采购机构的考核结果，也未依法处理涉嫌违规单位和个人。此外，还以财政部国库司便函形式，审批（核）1319项采购方式变更和采购进口产品事项。
三、县级财政性资金审计情况
为了解地方财力保障情况，组织对18个省区市县级财力总体状况进行了审计调查。从审计情况看，2011年，中央财政安排县乡各类奖补资金1569.68亿元，是2005年的3倍多；18个省级财政投入437.11亿元用于保障县级基本财力；重点调查的54个县（财力状况好中差各约占三分之一）实现财政性收入1116.84亿元，比上年增长17%，县级财政保障能力不断提高。审计发现的问题：
（一）县级财政性收入中非税收入占比较高，稳定性和可持续性较差。
当前县级政府独享税种的税源较为分散，县级财政性收入主要来源于非税收入。2011年，重点调查的54个县实现的财政性收入中，有675.11亿元（占60%）是非税收入，且大多有专项用途，财政不能统筹安排。
（二）一些县在招商引资中变相减免财政性收入，有的存在虚增财政收入现象。54个县中，有53个在2008年至2011年间出台221份与国家政策相悖的优惠政策文件，将相关企业上缴的税收、土地出让收入等70.43亿元返还企业。同时，一些县在无真实收入来源的情况下，通过列收列支的方式空转土地出让收入或以财政借款等方式缴税，造成虚增财政收入33.13亿元。
（三）县级财政支出压力较大，一些地方民生资金计提不足。按照国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求以及各级政府达标增支要求，54个县2010年公共财政支出中，有922.03亿元（占77%）属于上述政策性达标支出，其中45个中西部县这一比例达81%，留给县级政府自主安排的财力占比较小；对于从土地出让收益中各计提10%用于保障性住房、教育、农田水利建设的规定，足额计提的有13个县，其他县少提10.57亿元（占应计提额的35%）。
（四）对超收收入缺乏制度约束，财政管理还不够规范。截至2011年底，54个县均未对本级超收收入作出制度规定，其中31个县2011年底将超收收入24.61亿元全部安排为支出，大部分当年实际并未使用；有6个县尚未开展部门预算改革；有7个县尚未实行国库集中支付；54个县2011年财政报表少反映收入83.29亿元、支出44.50亿元，虚列支出66.56亿元。
十一、加强财政管理的意见
（一）深化财政体制改革，健全统一完整的政府预算体系。进一步理顺政府与市场的关系，按照公共产品的受益范围界定各级政府的事权和支出责任。切实将政府收支全部纳入预算，超收收入和重大预算调整事项应向全国人大常委会报告，逐步建立政府财务报告制度。按照事权与财权相匹配原则，调整优化中央与地方收入分配结构，切实解决转移支付在中央财政支出中占比高、专项转移支付在转移支付中占比高的问题，建立健全规范的转移支付制度。
（二）加强财政制度建设，提高预算执行效果和预算公开质量。从根本上解决预算编制不细化、执行中调整预算级次和项目用途等问题，关键在于建章立制，明确标准和依据，落实管理责任和权限。当前，应加快完善基本支出定员定额标准体系，准确界定基本支出和项目支出范围，规范和统一部门预算公开内容；加强与政府职能和财政政策相衔接，完善项目储备库建设，确保按期实现预算确定的目标。
（三）优化财政支出结构，进一步加大对民生领域的投入。政府预算安排应体现财政的公共性，优先保障与人民生活直接相关或民生供需矛盾特别突出的领域。为此，应建立健全财政民生支出的绩效考核体系，研究确定全国范围基本公共服务项目和最低保障水平，缩小民生保障标准的地区差异；进一步完善符合我国实际的社会保障制度模式，建立稳定的财政投入机制，促进社会保障相关制度的衔接和公平推进。
（四）清理规范税收优惠和变相减免财政性收入等政策，维护税法的统一公平。近年审计发现，一些地方在招商引资中普遍变相减免或返还财政性收入，不利于建立公平的市场竞争环境。为此，应组织对税收优惠政策进行清理规范，更多地鼓励企业通过深化改革提高竞争力，推动地方通过深入发掘和发挥特色优势，在国家主体功能区规划指导下健康协调发展。
（五）加强财政政策与其他政策的协调配合，发挥宏观调控的整体合力。应根据宏观调控的总体目标，确定财税、信贷、产业、贸易、投资、土地、就业、环境保护等政策的重点任务，增强政策措施的协调性、配套性和可操作性，使各项政策互为补充、有机衔接。建立健全跨地区、跨部门、跨领域的信息共享平台和协调配合机制，加强资源整合，解决信息“孤岛”、信息系统重复建设等问题，切实增强宏观调控的及时性和有效性。

2012年财税问题摘录：
——实施积极的财政政策，财政的保障和调控能力不断增强。在加大结构性减税、扩大“营改增”试点的基础上，依法加强收入征管，中央公共财政收入比上年增长9.4%。优化财政支出结构，中央财政住房保障、农林水、节能环保、社保、医疗卫生和教育支出分别增长44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%，有效发挥财政政策在推动结构调整和协调区域发展中的作用。
——推进财政管理改革，预算的规范化和公开程度不断提高。完善县级基本财力保障机制，中央财政奖补资金比上年增长38.7%，基本消除了县级基本财力缺口。实行全口径预算管理，政府预算体系更加完善，纳入中央国有资本经营预算的企业增加到963户。预决算公开实现常态化、机制化，97个中央部门公开了部门预算，“三公经费”公开取得重要进展。
一、财政管理审计情况
（一）公共财政预算管理情况。
1．有些事项列报不规范。财政部向全国人大报告预算执行情况时，未报告中国清洁发展机制基金运营收入等5.95亿元。财政部在执行全国人大批准的预算中，下划本级支出129.08亿元，上划转移支付177.83亿元。
2.年初部分预算仍未落实到项目和单位。据实结算项目中，科技重大专项预算146.46亿元仅列示了总数；批复的部门预算中，有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算；在部门申报的预算之外，财政部还批复暂列发展改革委和能源局部门预算的项目支出2.5亿元。
7．区域性税收优惠政策较多，影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底，已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种，涉及各主要税种；还有70多个地区以“改革实验示范区”等名义申请区域性税收优惠等待审批。
九、加强财政管理的意见
（一）加快推进改革，健全财权与事权相匹配的财政体制。当前重点：一是合理划分各级政府间事权，目前能明确的事权尽快通过法律法规确定，暂时不能明确事权的也应界定支出责任。二是按税种的经济属性划分中央与地方收入，充实地方税体系，保障其履行事权所需的财权。三是制定科学合理的转移支付分类标准，切实提高一般性转移支付比重，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付，严格专项转移支付设立的审批权限和程序。
（三）优化收支结构，增强财政的宏观调控和公共服务能力。当前重点：一是注重增收节支，厉行勤俭节约，严格控制一般性支出和“三公经费”，降低行政成本，提高行政效能。二是突出政府的公共服务和社会管理职能，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的收入再分配调节机制，提高公共服务均等化水平。三是强化对地方财政收支的监管，清理规范各级各类财税优惠，维护统一公平的市场竞争环境。四是加快制定并实施有利于促进主体功能区建设的财税政策，更好地推动转型发展。
（四）提高财政资金使用绩效，防范财政风险。当前重点：一是加强财政收支统筹协调和综合平衡，改进绩效管理，增强各项政策的可持续性，更加稳妥地实行积极的财政政策。二是继续清理财政专户，逐步将财政资金全面纳入国库统一管理，在保证支付的前提下合理安排国债发行的节奏和规模。三是加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。

2013年财税问题摘录：
——财政经济实现平稳运行。面对国内经济下行的压力，明确经济运行的合理区间，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动经济提质增效升级，将财政赤字占GDP的比重控制在2.1%。依法加强税收征管，全国财政收入比上年增长10.2%，中央财政收入完成预算的100.2%。
——财政保障能力不断提高。着力改善民生，中央财政用于医疗卫生、社会保障和就业、文化体育与传媒方面的支出比上年增长26.4%、14.2%、7.5%。加强结构调整和基础设施建设，用于科技、交通运输方面的支出增长7.4%、4.3%。厉行节约，中央部门一般性支出压减5%；执行中，公共财政预算支出调减2391.39亿元、调增1340.78亿元。
——财税改革逐步推进。国务院机构改革有序实施，分批取消和下放416项行政审批，取消和免征行政事业性收费348项。扩大“营改增”试点，实施资源税从价计征改革试点，重新修订政府核准的投资项目目录，减轻企业负担1500多亿元。
二、中央财政管理审计情况
从审计中央财政的预算管理、资金分配和使用效益情况看，2013年，财政部和发展改革委等部门严格财政预算执行，加大对民生等重点领域的投入，预算的规范化和公开程度不断提高。但预算资金分配权责关系尚未完全理顺，财政资金管理使用中还存在一些违规问题。
（一）资金收缴和预算批复不规范。
4．预算下达不及时。公共财政专项转移支付预算中，有4950.46亿元（占26.60%）未按要求于6月15日前下达，其中6.77亿元是12月31日才下达的。政府性基金转移支付预算中，有1011.76亿元（占71.24%）未按要求于6月15日前下达，其中21.01亿元是12月25日才下达的。公共财政本级支出预算中，有920.53亿元（占4.5%）未按要求于9月30日前下达，其中66.85亿元是12月31日才下达的。国有资本经营预算中，有420.70亿元（占43.01%）12月才下达。
5．财政专户清理不到位。至2013年底，中央财政在商业银行开设41个专户，其中：存放资金的性质和用途相近的专户未按规定精简归并，涉及13个专户；超过一年未发生业务的5个专户未按规定撤销。
（二）财权与事权未理顺，专项转移支付清理整合不到位。
1．专项转移支付项目清理力度不够大。经审计核实，具有专项性质的转移支付明细项目有363项，其中“中央基建投资”1个明细专项又包含110个子项。有的专项设置交叉重复，如财政部管理的“国家水土保持重点建设工程补助”等6个专项与发展改革委管理的“水土保持专项资金”等6个专项之间，财政部管理的“农业科技推广示范”、“名优经济林”等21个专项之间，发展改革委管理的“物流业调整和振兴”、“农产品冷链物流”等13个专项之间，在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。
2．有的政策目标不够协调。如农业部管理的“海洋捕捞渔民转产转业补助”主要用于海洋渔船的报废补助等，而财政部和农业部共同管理的“渔业成品油价格补助”主要用于补助因成品油价格调整增加的渔业成本，由于保留渔船领取的成品油价格补助高于报废渔船获得的转产转业补助，渔民更倾向于保留渔船，造成减船转产工作陷于停顿。个别专项分配办法与政策目标衔接不够紧密，如发展改革委管理的“重点节能工程”项目，不是按节能量而是按项目总投资的一定比例安排补助，未充分考虑项目的节能效果和不同行业的节能成本。
（三）部分财政资金分配不规范，有的使用中存在违法违规问题。
1．分配中存在超范围、超标准问题。一是财政部分配的“成品油价格补助”、“小额担保贷款财政贴息”、“全科医生规范化培养基地能力建设”等3个专项中，有128.32亿元超出规定的补助范围，其中由于交通运输部扩大成品油价格补助范围，多拨付116.61亿元。二是财政部在清算成品油价格补助时，未按实际油品分类结算，多支付地方12.62亿元。三是发展改革委在“重点节能工程”专项中超范围安排地方发展改革等部门车辆购置补助2.18亿元，向“防灾减灾能力建设”专项的7个项目超出标准或申请额多安排投资940万元。
2．申报中存在虚报冒领问题。由于财政专项资金种类多、项目杂，参与分配部门多，由基层逐级审核上报，信息沟通不畅，加之审核监管不到位，弄虚作假问题比较严重。重点抽查的“林业贷款贴息”、“成品油价格补助”、“农机具购置补贴”、“中央基建投资”、“县域金融机构涉农贷款增量奖励”和“农村金融机构定向费用补贴”6个专项的可疑项目中，有18.59亿元专项资金（占抽查金额的37.59%）被骗取套取。主要是：
一是项目单位和个人采取虚构项目、伪造申报材料等方式骗取财政资金。如南充鑫泓建材有限责任公司和四川安格儿建材有限责任公司2012年以来，虚构项目、私刻印章、伪造公文、虚开发票，骗取中央基建投资补助1240万元；黑龙江百禾食品有限公司在未向银行贷款的情况下，伪造银行公章、银行法定代表人名章、贷款合同、保证合同等，申报2013年林业贷款贴息104.1万元，审计指出后当地财政局未向企业拨付。
二是一些主管部门和工作人员出于地方或部门利益，审核把关不严，有的甚至默许弄虚作假行为。如滨州、新泰、宁阳的交通运输局默许当地3家公共汽车公司虚报车辆和运营里程，2010年至2013年骗取成品油价格补助1.06亿元，其中340.67万元被当地交通运输局占用。
三是有的公职人员与企业或个人内外勾结骗取财政资金，从中牟取不当利益。如山西信联机械制造股份有限公司采取将同一机具修改发动机号、重复计算等方式，虚报销售量骗取农机具购置补贴5000多万元，山西省41个县区农机系统多名工作人员协助造假，并从中收受好处。
3．使用中存在挤占挪用问题。审计9个省发现，8个省及所属12个县挤占挪用专项资金31.33亿元，主要用于日常运转、工业园区建设、发放工资津补贴等。如四川省简阳市2010年至2013年，将上级财政拨付的民生类专项资金共计14.19亿元挪用于市重大项目、工业园区建设等，影响相关政策目标的实现。
（四）各级财政均有一些资金沉淀，资金使用效益未能充分发挥。
1．中央本级财政存量资金较多。如为满足科技经费增幅应高于财政经常性收入增幅的规定，中央财政将当年无具体使用项目的科学技术支出按权责发生制结转，至2013年底累计结转384.12亿元，有217.24亿元结转5年以上。
4．中央财政对创业投资基金的投入闲置较多。批准设立的141个基金中，39个未按时成立，加之部分已成立基金参股方未足额出资，导致财政投入23.22亿元滞留在托管账户；由于业务开展慢，已成立基金筹集的资金中，有127.75亿元结存未用。此外，还有2个中央财政直接投资项目取消，财政投入4000万元闲置。
（五）对地方财政的管理不到位，一些地方财政管理中存在违规问题。
1．一些地方人为调节财政收支指标。审计9个省本级、9个市本级和18个县发现，通过将财政收入滞留在财政专户或过渡户等少反映收入823.31亿元；通过以财政借款缴税等方式虚增财政收入58.07亿元；通过以拨作支等方式虚列支出329.62亿元。如2011年至2013年，辽宁省岫岩县将财政借款以税费名义缴入国库，虚增财政收入8.47亿元、占其公共财政收入的22.6%。
2．一些地方政府自行出台招商引资财税优惠政策，部分财政资金投向不符合相关规定。审计9个省本级、9个市本级和18个县发现，这些地方2013年正在执行的自定优惠政策有202项，包括返还税费、低价供地、无偿建设配套设施等，当年以各种名义向引资企业安排财政补贴1261.64亿元，其中超过70%投入了竞争性领域。既不能有效发挥财政投入的引导和支持作用，还影响市场公平。如辽宁省和大连市向大连海昌集团有限公司和锐阳（大连）投资管理有限公司拨付的支持并购海外科技型企业补贴2.68亿元，实际用于收购法国的14个葡萄酒庄园。

2014年财税问题摘录：
——财政收入稳定增长。统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，创新完善宏观调控的思路和方式，国民经济运行保持在合理区间。依法加强税收征管，实行定向减税和普遍性降费，中央一般公共预算收入完成100.2%、增长7.1%。
——财税体制改革取得积极进展。配合完成预算法修订，制定实施深化财税体制改革总体方案，作出深化预算管理制度改革的决定，完善转移支付制度，建立地方政府性债务管理机制。大力推进简政放权，取消和下放行政审批事项246项，继续缩减投资项目核准范围。
四、财政存量资金审计情况
（四）财政专户清理不到位，大量资金结存。地方财政存量资金清理范围未包括财政专户，18个省本级财政专户存量资金至2015年2月底有2145.69亿元，其中600多亿元结存超过2年。重点抽查的9个省本级在141个银行网点开设专户175个，其中35个应取消；专户资金规模相当于同期国库存款余额的35%，其中4个省本级还虚列支出将国库资金667.08亿元转入财政专户。
十、加强财政管理的意见
审计发现的问题，有些长期存在但尚未得到有效解决，影响积极财政政策的实施力度，也不利于重大改革措施的落实。一方面资金分散、管理“碎片化”现象还较突出，有的领域大量资金长期闲置；另一方面许多重点事项需要统筹推进，有的重点工作缺乏财力保障。究其原因，主要是相关体制机制还不健全，一些领域的具体制度规定未及时修改完善，特别是一些部门规章与改革发展形势不相适应，部分领域简政放权、职能转变不到位，迫切需要加快推进改革，从根本上予以解决。
（一）进一步深化财税体制改革。结合简政放权，明确划分各级政府事权，改革和完善转移支付制度，健全事权与财权相匹配的财税体制。健全政府预算体系，按照功能定位清晰划分收入、科学安排支出，加大国有资本经营收益调入一般公共预算使用的力度。压缩专项收入的种类和规模，建立专项收入、专项转移支付目录清单，并向社会公开。
（三）提高财政管理绩效，切实防范各类风险。依法加强收入征管，清理财政专户，确保应收尽收，防止过头征税。优化财政支出结构，建立项目动态调整机制，推进重点财政资金统筹使用，切实盘活存量资金，增加公共产品供给。在保证支付需要的前提下合理安排国债发行期限和节奏，做好地方政府性债务过渡期政策安排，加快建立债务风险评估和预警机制，防范债务风险。

2015年财税问题摘录：
——积极的财政政策加力增效。着力优化结构，盘活存量、用好增量，加大减税降费力度，扩大有效投资，中央一般公共预算收入和支出分别增长7.1%、8.4%。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，取消或暂停征收57项中央级行政事业性收费，工商登记前置审批精简85%。
——财税改革稳步推进。研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革，完善转移支付制度。推进营改增试点，扩大资源税从价计征范围，出口退税增量全部由中央财政负担。建立规范的地方政府举债融资机制，将债务分类纳入预算，实行限额管理。
一、中央决算草案和预算执行审计情况
（二）财政管理审计情况。
重点审计了预算分配和管理、资金安全和绩效、财政政策实施和财税改革推进情况。2015年，财政部、发展改革委等部门认真组织实施积极的财政政策，加大财政资金统筹使用力度，创新投融资体制，加快预算执行进度，预算和投资管理进一步规范。审计发现的主要问题：
1．预算安排统筹协调还不到位。
二是预算分配与专项规划衔接不够，有些专项规划之间也缺乏统筹协调。抽查18个省实施重点流域水污染防治“十二五”规划情况发现，地方在具体确定项目时，9个省纳入规划的1684个项目（占44%）未得到中央补助，而7个省不属于规划范围的2135个项目（相当于其规划项目数的63%）获得了补助。有些预算依据多个规划分配资金，这些规划目标要求不尽一致，不利于项目有序推进，如中央财政9个专项安排有高标准农田建设相关补助，预算分配依据的规划中仅全国性规划就有4个。
四是几本预算划分不够清晰，对有些项目交叉安排支出。其中：对3个部门的53个项目，政府性基金预算和一般公共预算分别安排268.06亿元、29.46亿元；对电信普遍服务、未成年人校外活动场所改造2个事项，政府性基金预算、一般公共预算分别安排54.19亿元和3.8亿元。
2．转移支付制度亟待完善。
一是部分一般性转移支付仍有指定用途。2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。财政部应加快推进转移支付改革，防止一般性转移支付“专项化”。
二是专项转移支付多头管理状况还需加大力度改进。有52项专项转移支付实际又分解为301个具体事项，大多仍按原事项渠道、原管理办法分配。抽查的农业综合开发专项实际分解成13个具体事项，其中3个由财政部分配，10个由财政部分别会同其他5个部门分配；引导地方科技发展专项整合了财政部两个司分配的2个专项，实际仍由这两个司按原有的两个管理办法分别分配。
三是专项转移支付管理薄弱。主要是分配环节多、管理链条长，“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元；抽查对69个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费，如湖南省澧县一家保险公司与29个乡镇政府串通，通过虚假投保、虚假报案、虚假理赔，在2013年至2015年间骗取种植业保险保费补贴4061.03万元，乡镇政府通过“返还”获利1673.25万元。
3．财政管理绩效还需进一步提高。
一是有的预算安排未充分考虑结转结余。财政部对连续2年执行率低于60%的可再生能源发展等3个项目继续代编预算10.06亿元，年底结转8.89亿元（占88%）；在国税系统管理等5个项目上年结转1.42亿元的情况下，又安排预算1.31亿元，年底结转增至1.96亿元。
二是部分预算执行进度慢。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的转移支付中，分别有2934.7亿元（占6%）、959.01亿元（占71%）、124.3亿元（占100%）未按规定时限下达。有的项目推进迟缓使大量资金结转，中央文化产业发展专项补助的18个项目年底结存1.99亿元（占补助总额的83%）；抽查的42个中央部门中，有6个部门和3家所属单位年底项目结转结余26.95亿元，还有1.77亿元通过以拨代支转入项目单位。
三是部分关税和进出口环节税征缴入库不及时。由于海关、银行和国库未全面联网，实行纸质税单核销，滞压税款规模逐年增长，2015年有194.68亿元税款滞压15天以上。抽查23个关区发现，有281户企业应转为税款的保证金7.09亿元超期未转，平均超期38天，其中1070.71万元超期3个月。
四是财政授权支付范围划分不够明细。主要是财政部将基本支出中的货物和服务类支出、项目支出中货物和服务的非政府采购支出全部划分为授权支付，不仅增加手续费支出，也不利于保障资金安全。抽查其中834.86亿元授权支付发现，给代理银行的手续费相当于直接支付方式下手续费的22倍；有68.45亿元财政资金被预算单位违规转入实有资金账户，脱离财政监管。
七、审计建议
（三）进一步优化财政资源配置，切实盘活存量、用好增量。建议：一是结合政府职能转变，进一步明确中央与地方的事权和支出责任，理顺部门在预算管理中的权责，健全配置合理、职责清晰、运转高效的财政管理体系。二是优化支出结构，着力支持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从严控制一般性支出，对没有准备好的项目不安排预算。三是转变财政管理方式，破除影响资金统筹的制度藩篱，增强吸引社会投资相关支持措施的协调性和有效性，更多地利用贷款贴息、政府采购等方式支持实体经济。
（四）积极采取措施缓解收支矛盾，防范和化解各种风险隐患。建议：一是加强财政收支的统筹协调，更加有效地发挥积极财政政策的作用。在继续减税降费的同时，依法加强税收征管，确保应收尽收，为重点支出提供财力保障，坚决遏制骗取套取、虚报冒领财政资金问题。二是继续强化地方政府债务管理，通过严格问责促进消化债务存量、严控增量，密切关注“明股暗债”、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的潜在风险点。三是密切跟踪金融业务创新情况，强化金融监管协作，严厉打击非法集资、网络诈骗、地下钱庄、内幕交易等犯罪活动，防范金融风险。

2016年财税问题摘录：
——积极的财政政策力度加大。中央财政一般公共预算支出增长4.4%，坚持盘活存量、用好增量，增加的财政赤字主要用于减税降费和支持实体经济发展。实行大规模减税降费，全面推开营改增试点。实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，区域城乡协调协同发展质量提升。
——财税领域改革不断推进。持续深化“放管服”改革，取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，调整取消部分政府性基金。深化资源税改革，制定非税收入管理办法。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，制定实施中央与地方增值税收入划分过渡方案。健全地方政府举债融资机制，加强债务风险分类处置。
一、中央财政管理及决算草案审计情况
（三）财税领域部分事项改革亟待深化。
一是营改增相关配套措施还不够完善。全面推开营改增试点对减轻企业负担、增强市场活力发挥了积极作用，但一些配套措施还不够完善，如随着增值税可抵扣范围扩大，有的行业或企业出现增值税进项与销项税率倒挂，导致新增进项留抵税额超过销项税额，从而占压企业资金；由于向个人采购难以获得增值税专用发票，一些企业无法实现税款抵扣；对旨在减轻建筑施工企业税负的简易计税优惠政策，往往会造成业主单位可供抵扣进项税减少，执行中难以全面落实。
二是政府购买服务改革部分措施不到位。此项改革2014年即已启动，但至2017年4月底，中央部门政府购买服务指导性目录尚未出台；抽查的73家中央单位有44家未在预决算中反映政府购买服务情况；大多数省（本报告对省级行政区统称为省，地市级行政区统称为市，县区级行政区统称为县。）仅出台本级的指导性目录。
三是预算评审及绩效管理工作力度有待加强。中央部门项目支出预算评审覆盖面小，对2016年追加预算2381.21亿元涉及的2048个项目，财政部评审了661个（预算203.48亿元）。专项转移支付绩效管理方面，有68个专项的绩效目标未与预算同时下达；评价范围也偏小，实际仅评价14个专项。
九、审计建议
（一）继续深化财税领域改革。建议：一是结合“放管服”改革推进，进一步合理划分中央与地方收入范围，推动形成权责清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制。二是完善营改增相关政策措施，推动结构性减税效应充分显现；清理规范政府性基金，加大涉企收费清理力度。三是完善转移支付分配办法，明确转移支付分类标准和退出机制，继续清理整合专项转移支付。
（三）着力提高财政管理水平和绩效。建议：一是加大财政资金统筹力度，预算安排时充分考虑结转结余和政策变化等实际情况，避免资金沉淀。二是优化财政支出结构，加大投入力度，着力解决制约经济发展和民生改善的短板，提高支出的精准度和有效性。三是严肃财经纪律，强化预算约束，不断健全财政支出绩效评价及反馈纠偏机制，对虚报冒领、贪污侵占、虚增业绩、铺张浪费等行为严肃问责追责。

2017年财税问题摘录：
——积极财政政策有效实施，财税体制改革不断深化。中央财政一般公共预算收入和支出分别增长7.1%、5.3%，保障了重点领域发展需要。营改增全面推开，小微企业税收优惠措施有效落实，全年为各类市场主体减负超1万亿元。13个省[本报告对省级行政区统称为省，地市级行政区统称为市，县区级行政区统称为县。]制定了中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。
一、中央决算草案和预算管理审计情况
（四）部分财税领域改革有待深化。
1．预算绩效评价不到位。主要是实际推进中存在评价覆盖面小、指标不细化、自评不严格等问题。2017年，财政部对16个中央本级项目支出进行了绩效评价，项目资金覆盖面仅1.38%，结果也未全部公开；发展改革委未按要求对分配的中央本级项目开展绩效目标管理。抽查还发现，8个部门24个项目的绩效目标脱离实际或指标不够细化；8个部门14个项目自评结果不实，其中资金使用率自评100%的2个项目实际支出为零。
3．税收优惠政策后续管理不到位。财政部尚未建立税收优惠政策定期评估机制，无法全面掌握执行效果，不利于政策调整完善。如固定资产加速折旧政策未覆盖一些新能源、新材料等新兴制造业，2017年由国税征管的制造业企业仅有1.71万户享受了此项优惠。
五、重大政策措施落实跟踪审计情况
（一）制造业增值税抵扣链条还需进一步完善。
调查营改增等落实情况发现，实施营改增试点以来，累计减税超过2万亿元，其中简易征收等过渡性优惠政策对于保证试点行业税负只减不增发挥了积极作用，但也增加了开具增值税普通发票的上游企业数量，使一些接受增值税普通发票的下游制造企业无法用于抵扣，相关政策还需进一步完善。
七、审计移送的重大违纪违法问题线索情况
（三）涉税违法问题不容忽视。
共发现此类重大问题线索50多起，涉嫌偷逃税款270多亿元，集中在成品油、进口农产品、白酒、手机等领域，主要是利用税收征管漏洞，通过虚构销售业务、串通定价等，虚开发票抵扣以偷逃税款。特别是在成品油领域，相关涉案企业跨省联手操作，形成一套完整的虚假抵扣链条，相关监管核查也存在薄弱环节。
八、审计建议
（一）切实提高财政资源配置效率。
一是统筹考虑中央与地方财政事权和支出责任划分、税收制度改革和税收政策调整，健全地方税体系，优化转移支付制度，健全专项转移支付定期评估和退出机制，加快转移支付立法，尽快修订预算法实施条例。二是进一步优化财政支出结构，加大对扶贫、污染防治、创新创业、民生等重点领域的支持力度。三是全面实施绩效管理，加大财政资金统筹力度，建立绩效评价结果与预算调整和政策调整挂钩机制，明确部门和地区主要负责人绩效评价考核第一责任人责任，切实推进财政提质增效。

2018年财税问题摘录：
——财税体制改革持续深化，重点领域支出得到保障。出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，在中央财政层面初步建立了项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。中央一般公共预算收入和支出分别增长5.3%、7.7%，中央财政均衡性转移支付增长9.2%，更多向创新驱动、三农、民生等领域倾斜。
五、重大政策措施落实跟踪审计情况
（一）减税降费政策措施落实方面。
近年来，大规模减税降费有效降低了企业和个人负担、激发了市场主体活力。审计发现，截至2019年3月底，还有3省未完成去产能和调结构停产停业关闭企业资格认定，2省因认定不及时尚无企业享受优惠；2省170家高新技术企业未享受研发费用加计扣除优惠政策；2省向56户企业多征税1887.32万元，1省向不符合条件单位减税1.2亿元；3省未及时退税3451.8万元，最长超期246天。违规收费依然存在。17省30家单位违规向企业收取检测评审等费用、征收已停征的行政事业性收费、向企业转嫁费用、应退未退涉企收费等5.27亿元；12省58家单位依托行政职权及影响力违规摊派或收取评比、中介等费用1.67亿元。
七、审计移送的违纪违法问题线索情况
（二）涉税涉票问题多发。
共发现偷逃税款等问题线索66起。一些企业利用税收征管漏洞，通过虚构销售业务、串通定价等，短期内集中虚开大量发票抵扣以偷逃税款，随即注销或失联。如2016年至2018年5月，273户空壳企业3个月内虚开电解铜、圆钢等增值税发票76.23亿元，同时虚构农产品收购业务进行对冲，涉嫌偷逃税款11.93亿元。
八、审计建议
（二）推动积极财政政策加力提效。
一是优化支出结构，进一步压减不必要的行政开支，盘活各类沉淀资金资产，加大对重点领域支持力度。二是强化绩效意识，坚持花钱必问效、无效必问责，改进绩效评价方法，加快将全面预算绩效管理推进到资金使用“最后一公里”。三是深化部门预算编制制度改革，按照“全面规范透明、标准科学、约束有力”要求，进一步提高预算编制标准化、科学化、精细化水平，从源头上解决资金结余沉淀、项目期末突击花钱等问题。四是积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺中央和地方财政关系。
  
2019年财税问题摘录：
——积极的财政政策加力提效，财政运行总体平稳。全年减税降费2.36万亿元，新增地方政府专项债券2.15万亿元。中央一般公共预算收入增长4.5%、支出增长6.9%，对地方转移支付增长7.4%，着力增强基层财政保障能力。
——财税改革取得积极进展，审计查出问题整改效果较好。推进分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，深化税制改革，全面实施预算绩效管理。认真整改审计查出的问题，健全相关规章制度1538项。
一、中央财政管理审计情况
（一）财政支出效率还不够高。
1.预算编制不够细化和精准。一般公共预算中，中央本级支出有1689.36亿元（占4.8%）年初未落实到单位，至年底仅下达42.5%；还有74.55亿元专项转移支付年初未分配到具体地区。国有资本经营预算中，有821.88亿元（占72.6%）年初未落实到具体项目。批复部门预算时，8个部门年初累计结转16.96亿元的16个项目，2019年又安排24.88亿元，至年底结转33.72亿元。
2.资金分配使用中存在滞拨闲置等问题。主要表现：一是预算下达晚。财政部12月向10个部门拨付项目预算3.17亿元，有84.1%至年底未用；9月底向16个城市拨付134亿元用于住房租赁市场发展试点，有84.5%至年底未用。二是资金使用效率低。抽查安排13省（本报告对省级行政区统称为省，地市级行政区统称为市，县区级行政区统称为县）的公共卫生专项资金中，因分配方案滞后等，中央补助有40.01亿元滞拨或闲置。抽查13个知识产权运营服务体系建设重点城市，中央补助有10.57亿元（占54.2%）未使用。抽查142个电子商务进农村示范县，中央补助有10.96亿元（占50.2%）未使用。三是项目准备不充分。抽查19省实施中央投资专项支持的项目发现，有68个项目至年底未开工，涉及中央补助11.7亿元；有141个项目资金支付进度滞后，涉及19.51亿元。抽查的124个重大水利工程项目（涉及投资3241亿元）中，有52个项目未按期开工或进度滞后。
3.资金下达拨付耗时较长。中央财政层面，有105.75亿元一般性转移支付预算和35.85亿元投资计划，未在规定时间内下达。抽查3848.76亿元中央投资专项，从发展改革委下达计划到财政部下达预算，平均用时65天。地方财政层面，19省收到23997.33亿元中央转移支付后，各级财政分解下达平均用时125天，至年底结存337.59亿元。具体到项目实施，抽查中央投资专项54.58亿元支持的320个项目，地方立项后至开工前各项审批平均耗时486天，影响资金使用效率。
（二）有些财政基础性工作还不够扎实。
1.基本支出定员定额管理有待完善。基本支出定员定额改革从2001年开始试点，至2019年仅有5335家中央预算单位（占35%）纳入定员定额管理范围。抽查还发现，由于基本支出和项目支出界限不够清晰，有2个部门和2家所属单位年初在项目预算中编报运维等基本支出1148.69万元。
2.预算绩效管理精细化程度还需提高。主要体现在目标设定、绩效评价、信息公开等方面。抽查中央部门的248个项目中，有的关键指标设定低于规划要求，有的量化指标与项目内容无关，有的未按要求自评或未完工即自评满分。国有资本经营预算中，国资委未将50亿元预算的绩效目标分解下达，部分已下达的也未开展自评。财政部开展绩效评价的35个项目，仅7个公开了评价报告；部门预决算公开列示的一级项目中，公开绩效目标和自评结果的分别仅占4.8%、14%。
3.国有资本经营预算具体使用不够规范。3户央企未按要求将3.15亿元增加实收资本（股本）或变更产权，国有权益体现不充分。
五、重大政策措施落实跟踪审计情况
（二）减税降费政策落实方面。
更大规模减税降费效果明显，所有行业税负均不同程度下降，涉企收费有效规范，进一步优化了营商环境，激发了市场主体活力，但具体执行中还存在一些问题。一是有些优惠政策未完全落实。1.88万户企业未享受到研发费用加计扣除等税收优惠4683.21万元；8927户生活服务等企业未享受疫情防控期间收入免征增值税1657.7万元。二是有的部门和地方税费征管还不够规范。有278户企业被提前或多征税费51.4亿元；5省的7家单位违规收取行政事业性收费或开展中介服务收费等1.23亿元；3省的3家单位违规要求企业承担应由财政保障的费用5703.38万元。
七、审计移送的违纪违法问题线索情况
（三）涉众涉税领域的扰乱市场秩序问题。
审计发现此类问题线索26起。有的以互联网金融、高科技新业态等名义虚假包装，涉嫌非法集资；有的虚构业务、虚开发票等，涉嫌偷逃税款；有的开设数百个银行账户短期流入流出巨额资金，涉嫌经营地下钱庄。如3个团伙在金融机构开立900多个账户，汇集全国上万个企业或个人转入的巨额资金后，进行跨境转移，涉嫌为网络赌博、偷逃税款等提供通道。
八、审计建议
（一）加快推进财税金融体制改革。
优化政府间事权和财权划分，减少并规范中央和地方共同事权，相应规范转移支付的归类标准、功能定位和规模结构，健全地方税体系，完善政府举债融资机制，形成稳定的事权、支出责任和财力相适应的制度。深化金融供给侧结构性改革，强化金融服务功能，创新服务实体经济方式；健全部门间和央地间金融监管协调机制，强化综合监管，形成监管合力。
（二）加大力度实施积极的财政政策。
进一步落实落细减税降费政策，巩固和拓展减税降费成效，限期清偿拖欠民营和中小企业账款，着力稳企业保就业。创新财政支持方式和科技经费管理机制，健全政策落实评估和动态调整机制，推动政府投资基金更有效地投向重点领域和薄弱环节，发挥好财政资金的杠杆作用。加强预算与规划、项目的对接，做实做细项目储备，重点做好新增专项债券项目的统筹衔接，督促尽早形成实物工作量。尽快建立健全特殊转移支付机制，完善监管体系，充分发挥在保居民就业、保基本民生、保市场主体等方面的作用。

2020年财税问题摘录：

四、重大政策措施落实跟踪审计情况
（一）新增财政直达资金审计情况。
组织全国审计机关对2万亿元新增财政资金进行跟踪审计。至2020年底，实行直达市县基层管理的1.7万亿元中，除40亿元结转下年、50亿元拨付2家中央部门外，其余1.69万亿元资金已全部下达地方；省级财政除预留少量资金外，其余1.66万亿元已全部下达市县基层；地方各级财政已支出1.56万亿元，尚未支出的均按程序结转下年。
审计结果表明，党中央、国务院作出新增财政资金直达市县基层直接惠企利民的重大决策部署，有力支持保障了大规模减税降费政策的落实到位，促进了上亿市场主体的生存发展，为做好“六稳”工作、落实“六保”任务特别是保居民就业、保基本民生、保市场主体，从而赢得各项工作主动权发挥了重要支撑作用。创新实施的特殊转移支付机制使资金下达更快捷、投向更精准、监管更有效，资金分配管理使用总体严格规范。但也发现部分地区资金分配不精准、下达支付不及时、扩大支出范围或虚报冒领、虚列支出或违规拨付等问题金额391.53亿元。至2020年底，有关地方已通过重新分配、收回资金、加快拨付等整改220.89亿元，促进新开工和调整项目1086个。
（四）税收征管和减税降费政策落实审计情况。对税务总局和17省市税收征管及其他相关情况的审计结果表明，有关部门和地区认真贯彻党中央、国务院部署要求，新出台实施40项减税降费政策，认真实施阶段性大规模减税降费措施，积极推行“非接触式”办税缴费，明显减轻市场主体负担，有力推动了保市场主体目标落实，但具体执行中仍存在一些问题：
1.税费优惠政策未全面落实。36个地区1.19万户企业未享受税费政策优惠108.16亿元，97户未及时享受优惠10.04亿元；12省41家单位违规收取已取消的行政事业性收费、依托行政资源转嫁费用1.87亿元；13省和24户央企向中小企业等多收电费、少减免房租8635.78万元。
2.违规返还税款造成财政收入流失。15省市以财政奖励等名义返还税款238.73亿元，返还比例大多为地方分成收入的90%以上。
3.违规征收过头税费增加企业负担。20个地区在应税事项未发生、缴税时限未到期等情况下，向111户企业多征预征税费29.9亿元；21个地区通过直接出台政策、作为工程款支付前置条件等方式，向1081户施工企业预征税款9.38亿元。
六、重大违纪违法问题线索情况
（四）涉税涉票问题依然存在。共发现偷逃税款等问题线索9起，涉及金额18亿多元。多发生在汽车销售、农产品采购、高收入群体个税缴纳等领域。有的企业跨省联手，通过虚构业务、串通定价等，短期内虚开大量发票抵扣税款并随即注销；有的高收入人员恶意出让转移资产，逃缴高额个税。
七、审计建议
（二）深化财税改革，不断提升财政管理水平。一是加强财政资源统筹。加强一般公共预算与其他三本预算的衔接；进一步统筹盘活存量资金，切实提高国有资本经营预算的覆盖面和国有资本经营收益上缴比例。二是发挥好财政支出标准的基础引导作用。建立健全不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系并据实动态调整，将支出标准作为预算编制的基本依据；进一步细化量化政府过紧日子要求，不断增强预算刚性。三是优化财政支出结构。规范共同财政事权转移支付管理，加快出台相关领域财政事权与支出责任划分方案；对现行专项转移支付资金全面后评估，严格按照设立、退出制度和考核结果，调整专项转移支付相关政策，促进提高资金使用绩效。
作者：李永海 陶婷