来稿发布：构建绿色税制，推动经济高质量发展

李威03

构建绿色税制，推动经济高质量发展
（第203期）
一、背景概述
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。坚定不移贯彻新发展理念，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，离不开政策助力。国务院日前印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）对完善法律法规政策体系作出部署。加大财税扶持力度、推进绿色税收，是强化绿色低碳循环发展经济体系政策支撑的重要内容。
建立健全绿色低碳循环发展经济体系，促进经济社会发展全面绿色转型，是解决我国资源环境生态问题的基础之策。绿色税收政策作为现代税收制度的重要组成，有发展与完善的过程。绿色税收包括为加强环境保护而设定征收的税种,也包括为环境保护服务的各种税收综合措施。“十三五”期间，我国通过完善资源税、环境保护税和消费税，构建起涵盖资源开采、生产、流通、消费、排放5大环节多个税种的绿色税制体系，支持绿色发展，推进生态文明建设，助力打赢污染防治攻坚战。绿色税种作为政策支撑的新型手段，将在“十四五”期间发挥更加强有力作用，推动产业结构、能源结构、运输结构持续明显优化和生产生活方式绿色转型、能源资源配置等工作更好开展，让市场导向的绿色技术创新体系更加完善，为绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系、消费体系初步形成贡献力量。《指导意见》提出，到2035年，绿色发展内生动力显著增强，绿色产业规模迈上新台阶，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。相关目标任务对强化法律法规支撑、健全绿色收费价格机制、加大财税扶持力度等一系列工作提出了新要求。必须通过对绿色税收制度的不断完善,引导和约束社会成员正确地处理资源环境问题，推动能源生产和消费方式变革,推进生态环境保护与建设，这也是我国绿色低碳循环经济发展过程的一项战略性任务。
二、推进“绿色税法”建设，是经济社会发展的必经之路
税法绿化是指随着经济社会的发展，一个国家逐步走向“绿色税收”的改革过程，在该税制改革过程中，不利于资源节约和环境保护的税种、税目逐步减少，绿色税收的种类逐步增加，在社会生产生活中的调控范围越来越广，调控能力越来越强,保护资源环境和增加税收收入方面的作用更加明显，税法绿化对经济发展和环境保护的必要性愈发显著。
一是在公共管理的许多领域存在着“减少行政管制”的倾向。这主要是寻求经济上更为有效的政策手段，并更加依赖市场的力量，而不是行政管制手段。大多数国家尤其是经济合作与发展组织(OECD)成员国，迫切需要调整其经济结构，使其更具灵活性和有效性。这意味着要对税收制度进行调整以减少扭曲，增加市场灵活性,使环境税收政策能够充分发挥作用。
二是绿色税制的实施能促使人们越来越关心环境。控制污染的直接管制通常希望所有的污染者减少污染，而不考虑他们为此所支付的费用。环境税等绿色税制则允许每个污染者自行决定是纳税还是削减污染。那些削减污染费用最髙的污染者就会选择纳税，而那些削减污染费用低的污染者则会选择治理污染。因此,达到任何一个污染减少总量，税制绿化总是比直接管制有效。
三是绿色税制的实施能带来创新补偿。如果通过征收环境税等税制绿化措施，化石燃料能源、水或废物的价格提高了，这种价格压力就会带来新的技术、加工工艺和产品。例如，美国对氯氟烃(CFCs)的征税就促进了其替代品的发展。瑞典对含硫柴油征税促进了新的、污染更少的燃料的发展。因此，通过提髙自然资源的价格，促进现有税制绿化，通过税制绿化，使企业不断创新发展方式，从而促使经济朝着能源和资源使用更为环境友善方向发展。
四是绿色税制的实施能够带来“双赢”效应。实施税制的绿化后，不仅能够实现改善环境质量的效果，还能够在一定程度上减少税收的额外负担。这是因为现代国家中，税收收入的主要来源是所得税和商品劳务税，特别是在发达国家，所得税占有极大的比重。但是所得税会减少资本和劳务的供给。而通过征收环境税等对现行税制的绿化措施，一方面限制了对环境的破坏行为，为环境保护筹集了资金;另一方面在开征环境税的同时要求降低所得税的税率，也就在一定程度上减轻了所得税对经济的扭曲作用，提高了社会福利，实现了“双赢”的效果。
三、我国绿色税制存在的问题与对策建议
（一）存在的问题
1. 与保护环境有关的主体税种不健全。
在我国目前的绿色税收体系中，税种的设置仍不尽合理，针对环境污染和能源消耗行为缺少专项环境税收和能源税收体系，尚未形成绿色税收体系的主税种以及辅税种，使得税收调节资源消费以及环境保护的作用有限，专项环保税收的缺失无法为环境保护提供充裕的资金保障。另外，我国环境税的征收、管理以及应用未形成统一的征管制度，存在环保资金筹集制度不完善、管理不规范、使用监督不到位等问题。如何明确划分环保部门以及税务机关之间的责权，充分发挥各自的职能作用，构建合理的税收监督与管理体系；绿色税收核算形式是使用集中纳入财政统一预算还是专款专用单独进行核算；如何划分中央与地方之间的绿色税权以及收入分配，这些问题还都需要在绿色税制建立过程中重点改革。
2. 现有涉及环保的税种不完善。
我国目前与环境保护相关的税种主要是资源税和消费税。资源税其自身的性质定位与税基并不完全匹配，征收范围相对狭窄，这就制约了资源税的环境保护作用，使得资源被严重地掠夺性开采，由此导致的环境污染情况较为普遍，且由于部分应税资源的低税负使价格相对较低，税收的价格传导机制无法发挥对应税资源的真正保护。消费税是在对应税消费品征收增值税的基础上附加征收的具有行为调节性质的流转税，以限制高污染、高能耗、不可再生资源等消费品的消费，但目前的消费税主要政策目标是针对超前消费行为进行调控并筹集财政收入，仅体现了消费的环境内部成本，而环境保护的效果并不明显。
3. 税收调节范围过窄。
目前我国涉及环境保护税的征税范围和条件过于狭窄，仅对合理使用资源、制约生产污染以及发展环保科技等方面进行相应规定，但涉及资源耗费、无偿占用自然资源和促进循环经济方面税收政策的条款较少。虽然环境保护税已于2018年正式开征，但其征税范围更多是从原来的排污费制度平移而来，二氧化碳、机动车移动污染源等并未纳入征税范围，缺乏完整的征税条目；资源税的征收被限制在对无法再生资源如主要矿产品以及盐类资源进行征税，而对水资源的征税目前仍处于试点阶段，对森林资源、草原资源及野生动植物资源等资源尚未覆盖，致使水土流失、生态系统失衡等问题日趋严峻。
（二）我国绿色税制的完善与构建
1. 完善环境保护税。
宽泛意义上的环境税是“对污染排放、环境损害主体征税，对实施环境保护行为、减少污染排放的主体减免税以及具有环境保护性质的税收总称。”国外以具体征税对象命名的二氧化碳税、垃圾税、噪声税均属于广义的环境保护税范畴。狭义的环境税指以环境保护为目的而征收的专项综合税，我国2018年开征的环境保护税即属于狭义的环境税。在广义环境税层面，根据“谁污染谁负担”的原则，借鉴OECD国家环境税的实践与经验，凡是排放有损生态环境的污染物均应逐步纳入环境税征税范围，并依据污染物的排放浓度实行差别税率，排放浓度越高，适用的税率就越高，建立“多排多征、少排少征”的正向激励机制；征税的同时设置相应的税收优惠政策，对农业、与对农业、与居民生活相关的生活污水、废弃物再利用产品等给予减免税优惠，鼓励企业清洁生产、集中处理和循环利用废弃物。在狭义环境税层面，根据“调控引导、循序渐进、合理负担、便于征管”的原则，对现行的环境保护税征税范围进行适当扩围，将原收取排污费的挥发性有机物、二氧化碳等对大气环境产生污染的排放物纳入征税范围；适当提高整体税率，加大企业污染成本，减少企业为利润而宁愿选择缴纳环保税的行为；利用大数据、云计算、人工智能等技术，在环保部门和税务部门之间建立涉税信息共享和交换机制，结合地理信息系统提高环境保护税的征管效率，降低征管成本。
2. 提高能源税和环境税税负。
为了转变经济增长方式，精准发力绿色经济，对税收结构的调整应增减并举，将绿色税收从原来的工业领域向高能耗、高污染、高排放行业延伸，将征税重点向能源消耗和污染排放转移。在“十四五”期间，可以开征专项能源环境税，如水污染税、固体废污税（饮料包装物、旧轮胎等）、垃圾税及综合能源税，初始税率可以设置较低的税率，给涉税主体一个税收适应期，在下一个五年规划期间，逐步提高税率并不断扩大征税规模。与此同时，适当降低其他与劳动就业相关的征税规模，并缩减易导致盲目投资的增值税等流转税规模，以此缓解因征收能源环境税给个人和企业带来的税收负担，促进企业增加就业岗位需求，抑制低水平投资扩张。
3. 建立合理的能源税和环境税体系。
相对于OECD国家有较为完整的绿色税收体系，我国的绿色税制仍不健全，目前与环境保护相关的税种仅有环境保护税、资源税、消费税等。为了发挥能源税的综合作用和环境税的激励作用，可以针对不同种类的能源按照其消耗量、污染物的含量或排放量征收能源税，利用税收优惠政策鼓励可再生能源和清洁能源的生产和消费，限制化石类能源的消耗。对能源利用率高、出售排污权的企业给予增值税、企业所得税等主税的减免或退税；在能源税的税目设置方面，可以结合当前污染排放较严重的问题，开征燃油税、二氧化碳税、二氧化硫税等专项能源环境税；在能源税的税率设置方面，对商业性用户和居民生活、不同区域实施差别税率，即采用商业性用户税率从高，居民生活类能源消耗税率从低的原则，对较寒冷地区的居民供暖与其他地区区别对待。与此同时，完善资源税和消费税征税范围，将水资源、森林资源等非矿产资源全面纳入资源税征税范围，将不可降解的一次性塑料袋、含磷洗剂用品、煤炭制品等纳入消费税征税范围，并将其征税环节逐步后移，在此基础上形成以环境保护税为主，资源税和消费税为辅的绿色税收体系。

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作者：王小颖，河南三门峡人，兰州财经大学财税与公共管理学院2020级税务专业硕士研究生，通过英语六级，税务师一门。