回眸40年：《五年规划纲要》之财税改革

李威03

回眸40年：《五年规划纲要》之财税改革
（第五十八期）
温家宝总理曾说过：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”本文仅通过查阅我国《第六个五年计划》——《第十四个五年规划》，整理了其中涉及财税改革的相关章节内容，展现改革开放40年来我国财税改革的演变历程。

第六个五年计划
1982年12月10日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划(1980-1985年)》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第一编 第三章 财政和信贷
第一节 财政收入
1985年国家财政收入达到1274亿元，比1980年增加189亿元，平均每年增加38亿元，平均每年增长3.3％。五年合计国家财政收入5953亿元。

第二节 财政支出
1985年国家财政支出1304亿元，比1980年增加92亿元。五年合计财政总支出6098亿元，其中国内支出5836亿元，国外借款安排的基建支出262亿元。

财政支出计划，首先是保证重点建设，逐步增加教育、科学、文化、卫生、体育事业的开支，同时保证军政费用必不可少的需要，按期偿还国外借款的本息，适当照顾其它方面的开支，帮助少数民族地区和经济不发达地区发展经济文化事业。在五年合计的财政总支出中，各项主要开支安排如下：
  一、基本建设拨款（包括国外借款）1700亿元，平均每年340亿元，占财政总支出的27.9％，比五五计划时期的38.1％下降了10.2％。
  二、教育、科学、文化、卫生事业费967亿元，平均每年193亿元，占财政总支出的15.9％（其中1985年为16.8％），比五五计划时期的11％提高了4.9％。
  三、支援农业支出387亿元，平均每年77亿元，占财政总支出的6.3％，大体保持五五计划时期的水平。
  四、国防战备费883亿元，平均每年177亿元，占财政总支出的14.5％，比五五计划时期的16.5％降低2％。
  五、行政管理费408亿元，平均每年82亿元，占财政总支出的6.7％，比五五计划时期的4.9％提高1.8％。
  六、支援少数民族地区和经济不发达地区资金25亿元，比五五计划时期的3亿元增加22亿元。
  七、国外借款还本付息243亿元，平均每年49亿元。
  八、中央预备费40亿元，地方机动财力和预备费68亿元。
  第三节 增收节支的措施
  财政收支相抵，五年计划平均每年有财政赤字30亿元左右。1981年实际执行结果为25亿元。今后在年度计划的执行中，也要努力使财政赤字少于30亿元。最根本的措施，是增加生产，提高经济效益。同时，要改变资金过于分散的状况，使国家集中必要的资金，使国家财政收入在国民收入中保持适当的比例，并且保证中央财政的收支平衡。

第七个五年计划
1985年9月23日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
经济体制和调节手段
(53)必须改革和完善财政税收体制，正确发挥财政政策的作用，保证国家有稳定而充足的财政收入，同时做到公平税负和鼓励竞争，以促进效益的提高和经济的稳定发展。要通过调整财政收支总规模和收支结构，正确调节和控制社会需求的总量和结构，实现财政收支平衡。我国税收制度经过前几年的改革已初步进入新的轨道，今后要在这个基础上进一步完善，合理设置税种和调整税率，引导各类产业、事业的发展符合扬长避短的原则和适应社会的需求，合理调节国家、集体和个人收入的分配。要逐步地适当提高全民所有制企业的税后留利水平，增强企业自我改造和自我发展的能力。要按税种划分中央税、地方税、中央地方共享税，同时明确划分中央、地方的财政支出范围，做好财政的分级管理。今后国家预算内投资主要用于基础设施和非盈利性事业的建设，盈利性企业事业单位的投资主要运用自有资金和通过合资、集资、银行贷款等方式筹集，政府可利用资助、贴息等办法对预算外资金的投资方向加以正确引导。
第八个五年计划
1990年12月30日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和"八五"计划的建议》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
四、改善人民生活和健全社会保障
(55)改革财政税收体制，建立稳定的和规范化的财政税收制度。现行的财政包干体制调动了各地方当家理财的积极性，但也存在一些弊端，改革的方向是在划清中央和地方事权范围的前提下实行分税制。“八五”期间，继续稳定和完善包干体制，同时进行分税制的试点。为了兴办一些地方难以办而必须由国家办的关系国民经济全局利益的大事，需要适当集中财力。适当提高财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重。国家预算实行复式预算制，把经常性预算与建设性预算分开。经常性预算，坚持不打赤字，并略有结余，强化财政预算约束。建设性预算的差额，可以通过举借内债和外债来弥补，但要保持合理的债务规模和结构。逐步理顺税制结构，强化税收管理，严格以法治税，充分发挥税收在增加财政收入和宏观经济调控中的职能作用。

  
第九个五年计划
1996年3月18日，《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
三、促进国民经济持续、快速、健康发展
第四，努力保持宏观经济的稳定。继续实行适度从紧的财政政策和货币政策。现在国家财政困难，作为振兴财政的第一步，要继续完善税制，调整有关税率，扩大税源基础，取消税收减免，加强税收征管，努力增收节支，逐步减少财政赤字，实现财政收支基本平衡。
四、以企业改革为中心积极推进经济体制改革
  第四，转变政府职能，增强国家宏观调控能力。要健全财政职能，提高财政收入占国民生产总值的比重，以及中央财政收入占全国财政收入的比重，逐步实行规范的转移支付制度，统一管理政府的国内外债务。严肃财经纪律，加强对预算外资金的管理。

第十个五年计划
2001年3月15日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第五篇 改革开放
第十六章 推进改革，完善社会主义市场经济体制
第六节 深化财税体制改革
积极稳妥地推进税费改革，清理整顿行政事业性收费和政府性基金，建立政府统一预算。健全税收制度，改革生产型增值税税制，完善消费税和营业税，逐步统一内外资企业所得税，建立综合与分类相结合的个人所得税制度，适时开征社会保障税和遗产税，完善地方税税制。依法加强税收征管，打击偷、漏、骗税的行为，清缴欠税，严禁越权减、免、退税。
增强预算的透明度和约束力。实行部门预算，逐步以“零基预算”取代“基数预算”。改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度。规范政府采购行为，全面推行政府采购制度。调整财政支出结构，压缩竞争性领域的支出。合理界定中央和地方政府的事权范围，完善分税制和转移支付制度，加强财政再分配功能。加强审计监督，严肃财经纪律。强化财政监督，防范财政风险，合理控制财政赤字和政府发债规模。保持财政收入稳定增长，提高国家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架，建设稳固、平衡、强大的国家财政。
  
第十一个五年规划
2006年3月14日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第八篇 深化体制改革
第三十二章 推进财政税收体制改革
调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。实行有利于促进科技进步、转变增长方式、优化经济结构的财税制度。
第一节 完善财政体制
加快公共财政体系建设，明确界定各级政府的财政支出责任，合理调整政府间财政收入划分。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。改革预算编制制度，提高预算的规范性和透明度。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革。建立国库现金管理和国债余额管理制度，推进政府会计改革。加强预算执行审计，提高预算执行的严肃性。建立财政预算绩效评价体系，提高财政资金使用效率。加强政府债务管理，防范政府债务风险。完善非税收入管理制度，规范对土地和探矿权、采矿权出让收入的管理。
第二节 完善税收制度
在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型。适当调整消费税征收范围，合理调整部分应税品目税负水平和征缴办法。适时开征燃油税。合理调整营业税征税范围和税目。完善出口退税制度。统一各类企业税收制度。实行综合和分类相结合的个人所得税制度。改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费。改革资源税制度。完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税。
  
第十二个五年规划
2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第十一篇改革攻坚完善社会主义市场经济体制
第四十七章 加快财税体制改革
理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。
第一节 深化财政体制改革
按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。推进省以下财政体制改革，稳步推进省直管县财政管理制度改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度。
第二节 完善预算管理制度
实行全口径预算管理，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，健全国有资本经营预算，在完善社会保险基金预算基础上研究编制社会保障预算，建立健全有机衔接的政府预算体系。完善预算编制和执行管理制度，强化预算支出约束和预算执行监督，健全预算公开机制，增强预算透明度。深化部门预算、国库集中收付、政府采购及国债管理制度改革。进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度。
第三节 改革和完善税收制度
按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系，加强税收法制建设。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收。合理调整消费税征收范围、税率结构和征税环节。逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制。继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革。研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。
  
第十三个五年规划
2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第三篇 构建发展新体制

第十五章 加快财税体制改革
围绕解决中央地方事权和支出责任划分、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题，深化财税体制改革，建立健全现代财税制度。
第一节 确立合理有序的财力格局
建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，完善增值税划分办法。完善中央对地方转移支付制度，规范一般性转移支付制度，完善资金分配办法，提高财政转移支付透明度。健全省以下财力分配机制。
第二节 建立全面规范公开透明的预算制度
建立健全预算编制、执行、监督相互制约、相互协调机制。完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，完善社会保险基金预算编制制度。实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理，加强与经济社会发展规划计划的衔接。全面推进预算绩效管理。建立政府资产报告制度，深化政府债务管理制度改革，建立规范的政府债务管理及风险预警机制。建立权责发生制政府综合财务报告制度和财政库底目标余额管理制度。扩大预算公开范围，细化公开内容。
第三节 改革和完善税费制度
按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求全面落实税收法定原则，建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的现代税收制度，逐步提高直接税比重。全面完成营业税改增值税改革，建立规范的消费型增值税制度。完善消费税制度。实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围。清理规范相关行政事业性收费和政府性基金。开征环境保护税。完善地方税体系，推进房地产税立法。完善关税制度。加快推进非税收入管理改革，建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度。深化国税、地税征管体制改革，完善税收征管方式，提高税收征管效能。推行电子发票。
第四节 完善财政可持续发展机制
优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策，调整无效和低效支出，腾退重复和错位支出。建立库款管理与转移支付资金调度挂钩机制。创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品提供，使财政支出保持在合理水平，将财政赤字和政府债务控制在可承受范围内，确保财政的可持续性。
  
第十四个五年规划
2021年3月13日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，涉及财税改革的相关章节内容：
第六篇 全面深化改革 构建高水平社会主义市场经济体制
第二十一章 建立现代财税金融体制
更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。
第一节 加快建立现代财政制度
深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导和审查监督。加强财政资源统筹，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善财政转移支付制度，优化转移支付结构，规范转移支付项目。完善权责发生制政府综合财务报告制度。建立健全规范的政府举债融资机制。
第二节 完善现代税收制度
优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度。调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。规范完善税收优惠。推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

国家国民经济和社会发展五年规划

计划/规划名称	内容简述
第一个五年计划 (1953-1957)	1953-1957年发展国民经济的计划是中国的第一个五年计划。"一五"计划是在党中央的直接领导下，由周恩来、陈云同志主持制定的，1955年7月经全国人大一届二次会议审议通过。至1957年，"一五"计划超额完成了规定的任务，实现了国民经济的快速增长，并为我国的工业化奠定了初步基础。
第二个五年计划 (1958-1962)	1958-1962年发展国民经济的计划是中国的第二个五年计划。1956年9月召开的党的"八大"正式通过由周恩来主持编制的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》。由于实施过程中的巨大波动，"二五"计划实际上分成 "大跃进"和调整时期两个阶段。
第三个五年计划 (1966-1970)	1966-1970年发展国民经济的计划是中国的第三个五年计划。"三五"计划从1964年初开始研究和编制，指导思想经历了由"解决吃穿用"到"以战备为中心"的变化，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快"三线"建设。
第四个五年计划 (1971-1975)	1971-1975年发展国民经济的计划是中国的第四个五年计划。"四五"计划于1970年开始进行编制。1973年，中共中央两次修改"四五"计划的高指标，逐步调整了以战备为中心的战略，开始强调经济效益，注意沿海和"三线"地区并重，大规模的"三线"建设进入收尾阶段。经过1975年邓小平主持的整顿工作，"四五"计划得到了基本完成。
第五个五年计划 (1976-1980)	1976-1980年发展国民经济的计划是中国的第五个五年计划。1975年，中共中央制定了《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要(草案)》，安排了"五五"计划。党的十一届三中全会以后，国民经济处于全面调整时期，"五五"计划指标相应作了较大幅度的调整。1980年底，国民经济主要比例关系开始改善，生产和建设也取得较大发展。
第六个五年计划 (1981-1985)	1981-1985年发展国民经济的计划是中国的第六个五年计划。1980年2月，国务院决定重新制定中长期计划，酝酿编制"六五"计划。1982年12月全国人大五届五次会议正式批准"六五"计划。"六五"计划是继"一五"计划后的一个比较完备的五年计划，是在调整中使国民经济走上稳步发展的健康轨道的五年计划。
第七个五年计划 (1986-1990)	1986-1990年发展国民经济的计划是中国的第七个五年计划。1983年，国务院即着手组织"七五"计划的起草工作。1986年，经全国人大六届四次会议审议批准。这是我国社会主义计划经济史上第一次在一个新的五年计划刚刚起步的时候就制定出来的经济和社会发展计划。
第八个五年计划 (1991-1995)	1991-1995年发展国民经济的计划是中国的第八个五年计划。1991年4月，全国人大七届四次会议审议通过国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》。以1992年邓小平同志重要谈话和中共十四大为标志，"八五"期间中国改革开放和现代化建设进入新的阶段。"八五"期间成为中国改革开放推进最快的时期，确立了社会主义市场经济目标，形成了总体开放的格局。
第九个五年计划 (1996-2000)	1996-2000年发展国民经济的计划是中国的第九个五年计划。1996年3月，全国人大八届四次会议通过了《国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标纲要》。这是中国社会主义市场经济条件下的第一个中长期计划，是一个跨世纪的发展规划。"九五"期间国民经济和社会发展的主要奋斗目标确定为"全面完成现代化建设的第二步战略部署"。
第十个五年计划 (2001-2005)	2001-2005年发展国民经济的计划是中国的第十个五年计划。2001年3月，全国人大九届四次会议通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。按照发展社会主义市场经济的需要，确立以经济结构的战略性调整作为主线。生态建设、环保、经济与社会的可持续发展得到了加倍的重视。更多关注教育、文化、医疗卫生、体育等各项社会事业，更加注意经济与社会的协调发展，以更好地满足广大人民群众发展的需要、享受的需要。
第十一个五年规划 (2006-2010)	2006-2010年国民经济和社会发展规划是中国的第十一个五年规划。2006年3月，全国人大十届四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。"十一五"是为后十年顺利发展打下坚实基础的关键时期，积极应对国际金融危机冲击，克服汶川大地震等重大自然灾害带来的严重困难，保持了经济平稳较快发展，综合国力显著提高，社会事业显著进步，人民生活显著改善，为"十二五"规划的制定和实施奠定了坚实的基础。
第十二个五年规划 (2011-2015)	2011-2015年国民经济和社会发展规划是中国的第十二个五年规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》包括了转变方式开创科学发展新局面、转型升级提高产业核心竞争力、改善民生建立健全基本公共服务体系等十六篇。
第十三个五年规划 (2016-2020)	2016-2020年国民经济和社会发展规划是中国的第十三个五年规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》于2016年3月17日正式发布，规划分为二十篇共八十章。主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景。
第十四个五年规划 (2021-2025)	2021-2025年国民经济和社会发展第十四个五年规划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》于2021年3月13日正式发布，规划分为十九篇共六十五章。主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领。

注：从"十一五"起，我国将"五年计划"改为"五年规划"。