2年 or 5年：个人转让住房之税收政策演变

李威03

2021年1月21日晚，上海市住建委、房管局等8个部门联合印发《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》（沪建房管联〔2021〕48号），将个人对外销售住房增值税征免年限从2年提高至5年。这一调整将会直接增加住房交易成本，短期内会对上海的房地产市场带来较大影响。
实际上，作为调节房地产市场的重要经济手段之一，我国税收政策一直发挥着非常重要的作用。通过梳理政策发现，自2003年以来，我国个人销售住房的增值税（营业税）征免政策共经历了9次重大调整，这充分发挥了税收政策手段对我国经济社会的调节作用。
2003年，按照财政部国家税务总局《关于营业税若干政策问题的通知》（财税〔2003〕16号）规定，自2003年1月15日开始，单位和个人销售或转让其购置的不动产或受让的土地使用权，以全部收入减去不动产或土地使用权的购置或受让原价后的余额为营业额。这一规定，对单位和个人销售住房采取了相同的差额征税政策，均按照5%的税率征收营业税，也没有征免年限的规定。
第一次调整发生在2005年，为贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发[2005]26号），进一步加强房地产税收征管，促进房地产市场的健康发展，充分运用税收等经济手段调节房地产市场，加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。国家税务总局财政部 建设部出台了《关于加强房地产税收管理的通知》（国税发〔2005〕89号）规定，2005年6月1日后，对个人销售住房开始实行差异化的税收征免政策，一方面，按照住房持有年限划分，销售不足2年的住房的，全额征收营业税；另一方面，按照住房性质划分，销售超过2年（含2年）的非普通住房的，差征收营业税，销售超过2年（含2年）的普通住房的，免征营业税。同时，还在《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发[2005]26号）中，明确了普通住房应同时满足的三个条件：住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在120平方米以下、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下，各省、自治区、直辖市根据实际情况，制定本地区享受优惠政策普通住房的具体标准，允许单套建筑面积和价格标准适当浮动，但向上浮动的比例不得超过上述标准的20%。
第二次调整发生在2006年，为贯彻落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号），进一步抑制投机和投资性购房需求，加强个人住房转让营业税征收管理，财政部 国家税务总局出台了《关于调整房地产营业税有关政策的通知》（财税〔2006〕75号）规定，2006年6月1日后，将个人销售住房营业税征免年限由2年调整到5年，税收调节政策进一步收紧。
第三次调整发生在2009年，为贯彻落实《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发[2008]131号），按照进一步鼓励普通商品住房消费的精神，促进房地产市场健康发展，财政部 国家税务总局出台了《关于个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2008〕174号），规定在2009年1月1日至12月31日期间，将个人销售住房营业税的征免年限由5年又调整到2年；并且对于销售不足2年的住房，进一步分别按照普通住房和非普通住房，采取了全额征税和差额征税的政策。这一时期，税收调节政策有所放松。
第四次调整发生在2010年，在财税〔2008〕174号文件实施一年到期后，为促进房地产市场健康发展，经国务院批准，财政部国家税务总局下发了《关于个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2009〕157号），又将个人销售住房营业税的征免年限由2年调整到5年，要求各地严格清理与房地产有关的越权减免税。这一时期，税收调节政策收紧。
第五次调整发生在2011年，为了促进房地产市场健康发展，经国务院批准，财政部国家税务总局下发了《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2011〕12号），对财税〔2009〕157号进行了微调，将销售不足2年的住房，统一全额征收营业税，不再实行差异化的税收政策。这一时期，税收调节政策进一步收紧。同时，在这一年，为进一步完善房产税制度，合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源，上海市人民政府印发了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（沪府发[2011]3号），自2011年1月28日起，开展对部分个人住房征收房产税试点；重庆市人民政府也印发了《关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》（渝府令〔2011〕247号），自2011年1月28日起，在部分区域对部分个人住房征收房产税改革试点。
第六次调整发生在2015年，为促进房地产市场健康发展，经国务院批准，财政部国家税务总局下发了《关于调整个人住房转让营业税政策的通知》（财税〔2015〕39号），又将个人销售住房营业税的征免年限由5年调整到2年，这一时期，税收调节政策有所放松。
第七次调整发生在2016年，根据国务院有关部署，调整了房地产交易环节的契税和营业税优惠政策，财政部国家税务总局 住房城乡建设部下发了《关于调整房地产交易环节契税 营业税优惠政策的通知》（财税〔2016〕23号），开始实行区域化差异政策，税收政策调节的针对性更强。对北京市、上海市、广州市、深圳市仍按财税〔2015〕39号政策规定执行；对其他地区，则对销售不足2年的住房的，全额征收营业税；销售2年以上（含2年）的住房的，免征营业税，不再区分房屋性质，这也是首次对2年以上的非普通住房采取免税政策。同时，对于个人购买家庭第二套改善性住房的契税，也实行区域化差异政策，对北京市、上海市、广州市、深圳市的个人购买家庭第二套改善性住房，采用当地规定的契税税率3%征收；而对其他地区的个人购买家庭第二套改善性住房，面积为90平方米及以下的，减按1%的税率征收契税；面积为90平方米以上的，减按2%的税率征收契税。
第八次调整也发生在2016年，经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营改增试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。财政部国家税务总局下发了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），个人销售住房也由征收营业税改为征收增值税，但保留了财税〔2016〕23号的政策内容，按照2年来判断征免期限，并且继续实行区域化差异政策，该项政策一直实行至今，五年来在国家层面再未进行调整。
第九次调整发生在2020-2021年，这一时期，为深入贯彻落实国家关于房地产市场调控因城施策、“一城一策”工作要求，牢牢坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，发挥税收调控作用，地区层面进行了探索调整，主要是5个地区对个人住房转让增值税的征免年限由2年调整到了5年。2020年7月15日，深圳市最先出台调整政策，同时，更新存量住房交易计税参考价格，使计税参考价格更接近市场价格。随后在9月2日、9月6日和9月12日，无锡、沈阳和成都市分别跟进出台了相同的调整政策。直到2021年1月22日，上海市也出台了相同的调整政策，实际上，在2020年12月31日，上海市财政局上海市税务局 上海市房屋管理局重新制定出台了《关于本市开展对部分个人住房征收房产税试点若干问题的通知》（沪财发[2020]18号），明确自2021年1月28日起，持续推进房产税试点工作，由此，上海市也成为目前我国房地产市场调控最为严格的城市。
综上所述，十多年来，伴随着国家对房地产市场调控策略的变化，我国个人住房的增值税（营业税）征免政策屡次调整，呈现出了富有特色的变化趋势的变化特点。
首先，从税收政策的内容来看，经历了从全国统一的无差异政策开始，到制定以2年或者5年为征免年限，再到以普通住房和非普通住房为划分，再到以不同地区制定不同的政策，这些调整都发映了税收政策的针对性和精细化，到目前，现行的差异化政策主要体现在持有时间、房屋类型和所在地区等三个方面。
其次，从税收政策的公平性来看，个人住房的持有时间越长，税收优惠力度越大，税收负担也越轻，除2009年1月1日-2011年1月27日期间外，其他时期都是对不足2年（5年）的情形全额征税，2年（5年）以上的实行差额征税或者免税，进一步通过房屋类型和所在地区不同而制定不同的税收政策，从而体现了税收的纵向公平原则。
再次，从税收政策的涉及税种来看，主要集中在增值税（营业税）层面，其作为流转税的性质决定了其在个人转让住房过程中的重要影响，其他税种，如个人所得税政策一直比较稳定，按照财产转让所得税目来征税，仅对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税（财税字[1999]278号），实际上，很多情况下还采用了核定征税的方法；而契税也仅在2016年对个人购买家庭唯一住房和第二套改善性住房的情形进行了税率的调整；印花税和土地增值税则依据《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》(财税[2008]137号)，对个人销售或购买住房暂免征收印花税，对个人销售住房暂免征收土地增值税。
最后，从税收政策的法定性来看，尽管目前有5个地方政府出台了征免年限由2年调整到5年的增值税政策，但这是对经国务院批准由财政部和税务总局出台的财税〔2016〕36号文件内容的修改，严格来说，也是不符合税收法定原则的，这就需要下一步明确给予地方政府一定的税收政策调整权限，以保持在中央当前统一税收立法的前提下，为地方更好地发挥税收调节地方经济社会发展的职能创造条件。

表1 个人销售住房增值税（营业税）征免之国家政策



表2 个人销售住房增值税征免之地区政策