“助推”在我国税收征管改革中的应用研究

时代税客

作 者 信 息
邵桂根（国家税务总局办公厅）

文 章 内 容
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出推动税务执法、服务和监管的理念方式手段变革，要求税务部门进一步优化税务执法方式，“一体式”集成服务执法监管，寓执法和监管于服务之中，在服务中实现执法和监管，大幅度提高税法遵从度和社会满意度，降低税收征纳成本。实现这些改革目标需要新的理论和方法论，“助推”（Nudge）为此提供了一条新的思路。“助推”是行为经济学的最新代表理论，不仅受到心理学、经济学、管理学以及公共政策等理论界关注，而且在国内外医疗健康、环境保护、社保缴费、教育政策、慈善捐赠、财政税收等多个领域得到广泛运用，提供了很多具有参考价值的成功范例（周延风等，2019）。本文梳理了“助推”理论基础和作用机制，简要介绍“助推”在不同国家公共管理领域特别是税务领域的运用，重点分析“助推”在税收征管改革中的策略框架和主要工具，进而结合税务执法、服务和监管等不同场景，研究提出“助推”在新发展阶段进一步深化税收征管改革中应用的几点建议。
一、“助推”概念、理论基础和作用机制
“助推”这一概念由诺贝尔经济学奖获得者、行为经济学家理查德·泰勒（Richard Thaler）和美国哈佛大学法学教授卡斯·桑斯坦（Cass Sunstein）于2008年提出，原意是用胳膊肘轻碰轻推提醒别人注意，引申的意思是任何一方都不采用强制的方式，而是通过对人们选择背景进行设计，以一种可预见的方式去改变人们的行为（理查德·泰勒等，2015）。学术界大多认可“助推”是不采取“自由放任”或“一刀切”强制的方式，而通过积极、轻微但有针对性的方式推动他人作出最优选择，就像“用胳膊肘轻推一下”，提高管理的细腻度。
“理性经济人”是传统经济学的核心假设和理论基础。1974年，诺贝尔经济学奖获得者西蒙（Herbert A.Simon）提出“理性经济人”假设与现实情况不一致，认为人会根据环境认知和自己有限的思维能力，作出让自己满意的选择，从而提出“有限理性”观点，为心理学和经济学的结合奠定了基础。1979年，心理学家丹尼尔·卡尼曼(Daniel Kahneman)和阿莫斯·特沃斯基(Amos Tversky)提出“前景理论”，将心理学和经济学进行有效结合，解释了在不确定条件下如何决策。之后，卡尼曼还解释了人们非理性行为的原因，提出了新的效用分析框架，并因此获得2002年诺贝尔经济学奖。卡尼曼曾将自己的获奖归功于泰勒，认为泰勒是首个将心理学纳入经济学讨论并衍生出行为经济学这一学科的学者。经过多名杰出专家学者的接续研究，形成了“助推”的基本理论假设：现实人是有限理性的“社会人”，其决策会受到环境、周围的人、自身认识等因素影响，“助推”可以运用“提醒”“暗示”等心理途径，对行为人的心理进行干预，一定程度上影响其决策。
“助推”发挥作用的机理可以用卡尼曼的研究和爱泼斯坦（Epstein）提出的双重加工理论（Dual Process Theories）等行为经济学以及心理学理论进行解释。人类大脑存在两个不同的加工功能系统，即系统1（直觉或自动式思维系统)和系统2（理性或反醒式思维系统）。系统1由情感驱动，基于过去的知识和经验自主进行反映，快速、无意识、不费力地联想生成各种信息；系统2由认知和理性驱动，需要花费时间通过学习更多的资料进行分析推理，缓慢、有意识、耗费精力地演绎生成决策信息。系统1基于经验的认知，根据锚定法则、代表性法则、可得性法则，往往会存在乐观偏见、可得性偏见、现状偏见，导致决策发生偏差。系统2与系统1同时发生，依赖于系统1提供的情境，对更多详细信息进行深入分析，会赞同、修改或推翻系统1作出的决策。但由于决策者懒惰懈怠或加工分析内容过多导致认知阻滞，系统2通常会接受系统1的非理性偏差，作出次优选择。“助推”通过选择架构设计对决策者系统1直接发挥作用或引导人们利用系统2理智而非直觉进行判断，帮助改善其认知偏差，促进更好决策。
二、“助推”在公共管理领域及税收领域的应用实践
目前，“助推”已发展为全球遍地开花的政策实践，从单一概念逐渐发展为多领域政策设计的重要思想，特别是在公共管理领域及税收领域得到广泛推广。
（一）“助推”在公共管理领域兴起
近百年来，许多国家在公共管理领域运用“助推”提高管理效能。比如，20世纪初，人们发现在马路中央画上白线，对于防止汽车抄近道撞上其他方向驶来的车辆具有十分明显的效果，于是英国、美国公路到1920年都漆上了白线。2008年，桑斯坦担任美国总统奥巴马的信息和监管事务办公室主任，将“助推”嵌入医疗、金融及消费者保护政策之中来提高监管措施的效率，发挥了一定的积极作用。2010年，泰勒受英国首相邀请组建英国行为洞察力小组，开展了400多个随机控制实验，覆盖30多个国家，将“助推”运用于教育、就业、税收等多个公共政策领域，并取得显著的政策实施效果。2014年，英国国家经济和社会研究委员会报告称，全球有136个国家将行为科学融入其公共政策，其中包括51个国家的中央政策制定。随后，欧盟委员会和美国政府均要求运用行为科学改善公共政策决策机制。2017年，经济合作与发展组织（OECD）发布《行为洞察力与公共政策：全球经验》，综述全球行为科学在公共政策领域的运用。英国、美国、法国、德国等更加关注“助推”，在研究制定公共政策时将“助推”作为重要参考。
（二）“助推”在国外税收领域的运用
“助推”在公共政策领域的成功实践为其在税收领域应用提供了范例。近年来，英国、美国等OECD成员国税务部门积极探索“助推”的应用，取得了一些成功的经验。英国税务部门在行为洞察力小组的指导下，将“助推”广泛运用于税收宣传、纳税申报、欠税追征、政策落实等领域，取得了非常好的效果。比如，简化英国公民纳税申报程序，将纳税人网上申报步骤从输入税务海关总署网址、点击链接、登录、填写申报四步变为三步，取消了“点击链接”，就使申报率提高22%。英国税务部门告知小额欠税纳税人“大多数人按时纳税，而你是那些少数人中的一员”，使得缴税率提高15%左右；告知大额欠税纳税人其不缴纳税收将失去重要的公共服务——国家医疗服务、道路和学校等，使排在前5%欠税人的缴税率增加8%，排在前1%欠税人的缴税率增加43%。
（三）“助推”在我国税收领域的运用
我国税务执法和监管实践也对“助推”理念进行了尝试。比如，2020年首次实施个人所得税综合所得汇算清缴时，我国税务部门通过个人所得税手机App“助推”纳税人准确申报，帮助自然人纳税人逐步养成纳税遵从习惯。年度汇算清缴最后一个月，经过数据分析，筛查出应报未报、已报有错等不同类型纳税人，通过手机短信、App站内信等方式多轮次、差异化提示提醒。不同性质、不同轮次的提示提醒所用称谓也有不同，一般的使用“尊敬的纳税人”，错误稍大的称呼其姓“尊敬的×先生（女士）”，性质严重或多轮提示仍不纠正的直呼其名“尊敬的×××先生（女士）”，不同的称呼对纳税人的心理影响不同，特别是点名道姓具有较强的“鸡尾酒会效应”，通过作用于纳税人大脑加工功能系统1形成强大的压力，督促其有效提高申报质量。又如，在个人所得税汇算清缴中，我国税务部门为纳税人提供申报表预填报服务，超过98%的纳税人只要确认即可完成申报，大幅提高了申报率，并通过默认设置作用于纳税人大脑加工功能系统2，对应申报而未申报纳税人起到了暗示与提醒的作用。
三、“助推”在税收征管改革中运用的架构设计及应用
学者为不同的公共管理领域“助推”机制构建了不同的策略架构。泰勒等（2015）对应NUDGES六个字母将“助推”分为六类：激励（iNcentive）、指引（Understand mappings）、默认选项（Defaults）、反馈（Give feedback）、预计错误（Expect error）、简化结构（Structure complex choices）。Dolan等（2012）根据“助推”对人的心理活动影响，将“助推”方法概括为九类，首写字母缩写为MINDSPACE，分为信息支持（Messenger）、激励（Incentive）、规范参照（Norms）、默认选项（Defaults）、显著性（Salience）、启发（Priming）、情感（Affect）、承诺（Commitments）与自我形象（Ego）。Münscher等（2016）基于“助推”对决策系统的影响机制不同，分为提供决策信息（Decision information）、影响决策结构（Decision structure）和提供决策辅助（Decision assistance）三个类别。在此基础上，何贵兵等（2018）针对不同决策环节，将“助推”按照决策者、决策信息、决策选项、决策程序和决策环境分为五类。桑斯坦又根据影响系统不同，将NUDGES六类分为非教育类助推（系统1）和教育类助推（系统2）。本文参考上述选择架构构建方法，从更加注重纳税人个体的微观心理反应和其相应行为基础的角度，将税务“助推”架构构建为提供决策信息、影响决策结构、提醒决策方向三类。
（一）提供决策信息型“助推”
通过对涉税信息进行心理学“转译”，即简化、个性化、社会化，使披露的信息更易于理解，促进纳税人更好地接受并处理相关涉税业务。
1.简化信息内容和流程
通过简化税收政策和优化办税流程，减少税收征纳双方的摩擦成本，便捷纳税人做其愿意做的事情，助推纳税人作出预期行为。简化税收政策既体现在各税种/费种的政策设计上，让政策简单清晰且各个规定之间没有冲突，又体现在政策解读和宣传辅导等各环节。比如政策解读要优先显示关键问题，尽可能减少问题数量，语言平实且不产生歧义，尽可能做到可视化展示，让纳税人缴费人一目了然。优化办税流程包括简化纳税人申请程序、精简税务报表资料、推行线上“非接触式”办税缴费等。
2.增加信息的吸引力
纳税人特别是自然人纳税人面对复杂多变的税收政策，如期望其按照税务机关的要求按时申报缴税，增加涉税信息的吸引力是一个重要方法。为了吸引人们的注意，涉税信息必须引人注目，用心理学语言来讲就是必须突出。突出可以通过个性化、相关性或对比来实现--与背景反差大，从而达到突出的效果。改变催报催缴函的颜色、运用能在感情层面触动纳税人的图片、用名字称呼一个人等，都可以加深沟通或强化干预的影响。这些方法组合在一起，其影响就非常巨大。比如，英国行为洞察力小组发现，比起税务部门直接送达责令限期缴纳通知书勒令补缴税款，使用征税信可以增加10倍的税款收入。税务部门还可以通过选择不同的信使来增加信息力，如通过社会知名人士、相关领域专家来传递涉税信息，影响特定纳税群体的选择行为。
3.提供社会参考信息
人在决策时容易受到他人行为的影响，税务部门主动提供其他纳税人遵从信息是最有效的助推方式之一。相比一般行为，个人更容易受那些看上去与其更相像的人行为的影响。例如，英国行为洞察力小组对催税信上那句“当地的大多数人都按时缴税”做了测试，结果发现在可控范围内缴税率提高了2%。提供“大部分人所选择的社会规范”的助推方法，可运用于税费服务、税务执法和监管多领域。提供社会参考信息还体现在税务部门在设计税费服务时要注重培养人群和个人之间的联系，比如政策宣传辅导可以按照纳税人所在行业开展，增强同行业从业者共同获取相关涉税信息的黏性。
（二）影响决策结构型“助推”
除向纳税人和社会提供涉税信息以外，税务部门可以通过设置依法纳税默认选项、要求纳税人预先承诺等方式，增加纳税人主动或无意识遵从税法的比例。
1.设置默认选项
选择默认选项是典型的“助推”策略。人们倾向于接受预先设定的默认选项以简化决策，税务机关据此可以通过增加依法纳税默认选项，引导纳税人以最省力的方式实现税法遵从。默认设置包括默认进入和自由退出。以个人所得税年度汇算清缴为例：默认进入就是纳税人登录个税App，点击年度汇算清缴，系统会自动预填综合所得年度相关信息并计算应缴应退金额，纳税人选择确认即可完成纳税申报；自由退出就是少数纳税人选择退出默认“算税”选项，重新填写综合所得汇算清缴申报表也可以完成申报。默认选项可运用于税费服务、税务执法和监管多领域多个业务场景。比如，为大力推行电子发票和加强监管，税务部门可以鼓励线上平台企业在用户“是否开具发票”时默认设置“是”，是“开具电子发票还是纸质发票”时默认设置“电子发票”。
2.预先承诺机制
预先承诺机制是在信息不对称条件下，纳税人和税务部门动态博弈，通过双方的事前承诺，尤其是纳税人对自身的资格条件和税收遵从行为向税务部门作出事前承诺，对其经营选择加以约束。如纳税人遵守承诺，税务部门给予减少税务检查、信用激励等适度奖励；如纳税人“空转”承诺，税务部门将依法对其补征税款、加收滞纳金、从重进行行政处罚，并按照规定实施信用联合惩戒等惩罚措施。预先承诺让纳税人、税务部门等当事人能够事前准确评估承诺风险，事中评估“空转”承诺的代价，促使各方最终作出双赢选择，既为纳税人提供了税收确定性，降低了市场主体的税法遵从成本，又提高了税务监管效率。《意见》中提出的实行大企业涉税事项事先裁定机制就是一种典型的预先承诺机制。目前，税务部门正在实施的告知承诺制、预约定价制度、对符合条件的纳税人进行核定征收等也属于预先承诺机制。
（三）提醒决策方向型“助推”
在纳税人作出决策前，通过提示提醒、告知后果等方式，帮助其作出正确的选择。这是大数据时代非常重要的“助推”策略。
1.适时提示提醒
对新办纳税人即将到期的纳税申报、缴纳税款等情况，税务部门在到期前适时对其发送一对一的提示，会有效帮助纳税人养成良好纳税习惯。否则一旦纳税人养成逾期缴税或不缴税的习惯，就很难使其改变。大多数国家都敏锐地意识到在到期前提醒公民填写纳税申报表是明智的。比如，英国和美国很多纳税服务机构发现：如果一个新企业第一年按时纳税，那么之后也会如此；如果它从一开始就没有养成按时纳税的习惯，那么以后也很难按时提交纳税申报表。许多明智的税务机构愿意在第一年花费精力帮助并鼓励新办企业完成纳税申报表并按时提交。随着时间的推移，这些付出将会带来巨大的回报。
2.及时警示反馈
鉴于纳税人可能的拖延、遗忘或者难以准确评估其涉税行为等情况，最好的办法就是由税务机关通过书面或口头的形式提供恰到好处的反馈。反馈应当考虑涉税事项的优先缓急，反馈信息应告知纳税人行为本质及可能损失。反馈可与“EAST框架”，即简化（Easy）、吸引力（Attractive）、社会性（Social）、及时性（Timely）结合在一起使用，相应的干预措施就会更高效。英国税务部门车辆税催缴信采用“不缴税就收车”等比较直白的语言，还在信件中附上问题车辆照片，使得缴税人数增加了2倍，“助推”手段成功的原因便在于此。
3.制造压力氛围
纳税人身处选择架构之中，作决定时会受到外部多重因素影响，税务机关可以利用这一心理效应持续施加压力以达成政策目标。比如，税务机关对偷逃税典型案例持续进行公开曝光，可对涉税违法分子起到震慑作用。
四、几点建议
“助推”作为一种基于设计的税务征管方案，通过架构设计引导人们利用大脑加工功能系统1而进行多种工具组合设计，或者是利用系统2理智而非直觉进行判断，转变纳税人个体微观心理和行为基础来优化税费服务、税务执法和监管，从而有效提高纳税人税法遵从度。“助推”未采用强制手段、未增加纳税人成本，具有负担最小化、低成本以及保障纳税人自由选择权等特点。即使“助推”的效果不显著，其本身的成本小且几乎不会带来任何副作用。但我们必须认识到，“助推”是税务部门开展工作的一种补充性方案，并不构成传统税收征管措施的替代性方案，比如不能替代包括行政处罚在内的命令控制型和包括税收优惠在内的经济激励型规制。有鉴于此，本文对当前和未来税收征管改革中运用“助推”提出以下建议：
一是充分运用现代信息技术提高“助推”效果。按照《意见》部署，未来五年，我国将全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，目标是到2025年，建成具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务。税务部门可以充分利用智慧税务带来的优势，在进一步深化大数据分析应用的基础上，让数据赋能“助推”策略，准确及时感知纳税人需求和税收风险变化，主动灵敏地一对一作出反应，为纳税人缴费人提供精细化、智能化、个性化服务，让税务执法既有力度又显温度，让税务监管更有针对性、更加精准。
二是税务“助推”策略应与传统税收征管措施组合使用。没有一种政策措施能够解决税收征管中出现的所有问题，“助推”也不是万能的。在税收征管实践中，“助推”与税收优惠、强制性手段等工具组合使用，往往能取得好的综合效果。比如，发现纳税人涉嫌虚开增值税发票，税务部门既要适时预警反馈，告知其负面后果，还要及时采取暂停供票、开票等强制措施，双管齐下，更好防范和打击虚开骗税违法行为。
三是及时评估税务“助推”措施有效性。税务“助推”策略可在税费政策制定、纳税服务、政策执行、违法打击等多个领域广泛运用。但“助推”属于行为科学，具有高度敏感性，必须及时收集纳税人缴费人信息以加强“助推”信息的准确性，并通过前后对比等行为实验来进行效果论证，及时完善优化“助推”架构和措施，确保实现预期目标。如多种“助推”工具都无法带来明显的影响，税务部门应果断放弃“助推”带来的成本节约、自由选择的优势，选择明令禁止等强制性措施或经济激励来实现预期政策目的。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第11期）
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