税收确定性视野下支柱一争议预防与解决机制评析

时代税客

作 者 信 息
张泽平（华东政法大学国际税法研究中心）
戴婧（华东政法大学国际税法研究中心）

文 章 内 容
税收确定性是一个历久弥新的概念。早在18世纪，亚当·斯密就曾提出：“赋税虽再不平等，其病民尚小；赋税稍不确定，其病民实大。”所谓税收确定性，指税收制度的明确、稳定和可预期。此原则不仅在国内税收中地位显著，在跨境税收中也一直受到国际社会的广泛关注。二十国集团（G20）峰会多次将“如何增强税收确定性”作为主要议题之一，国际货币基金组织（IMF）和经济合作与发展组织（OECD）更是就相关问题出台了内容翔实的系列工作报告。在OECD推出的双支柱改革方案中，税收确定性也占据了举足轻重的地位，其中最集中的体现便是支柱一方案下的税收争议预防与解决机制。该机制不仅吸收了近年来国际社会在完善税收争议解决机制方面取得的成就，而且在争议预防方面作出了大胆和有益的尝试，体现了国际社会在税收确定性建设方面的动向和趋势。
一、支柱一争议预防与解决机制的规则框架
税收确定性作为税收规则的目标之一，在OECD双支柱改革方案中备受关注。作为实现税收确定性的重要举措，税收争议预防与解决机制在双支柱改革方案中占据了较大篇幅。2020年10月OECD发布的《支柱一蓝图报告》将“税收确定性”专设一章，着重阐述税收争议预防与解决机制。在该章开篇中，报告指出，“确保税收确定性是支柱一的基本要素，税收确定性是国际贸易不可或缺的重要组成部分，在所有可能出现的争议领域中提供和增强税收确定性，不仅能够为纳税人和税收管辖区的税务管理部门带来便利，更能促进投资、就业的增长。”在此认识的基础上，考虑到金额A（Amount A）是支柱一改革方案的核心关键点，涉及根据新征税权向市场国分配剩余利润，与传统税收争议涉及的内容有霄壤之别，《支柱一蓝图报告》从以下两个维度来确保实现税收确定性：金额A的争议预防与解决，以及金额A以外的争议预防和解决。
（一）金额A的争议预防与解决
针对金额A，《支柱一蓝图报告》通过新增“审查小组”（Review Panel）与“决定小组”（Determination Panel），设计了一套强制性且具有约束力的税收确定性机制。具体而言，有关金额A的争议预防和解决过程主要包括以下五个阶段：
1.由跨国公司的协调实体（the Coordinating Entity）完成标准化金额的自我评估报告，并提交给牵头税务机关（Lead Tax Administration），由牵头税务机关对其进行完整性、一致性的验证并与其他受影响的税务机关（Affected Tax Administration）交换。跨国公司也可向主管税务机关提出对其提供早期确定性的要求。
2.牵头税务机关对跨国公司提交的自我评估报告或提供早期确定性的要求，进行可选的初步审查，以确定是否需要进行小组审查，并将其分发给所有受影响的税务机关。
3.如果牵头税务机关没有进行初步审查或者是初步审查后认为本案事关重大，那么就需要由那些受影响税务机关组成“审查小组”，以小组磋商的方式进行商讨，以便所有受影响的税务机关可以通过协商一致的方式寻求友好的解决方案。
4.若“审查小组”无法达成解决方案，则需由个别小组成员组成“决定小组”，以解决“审查小组”尚未解决的争议。
5.告知跨国公司最终结果，跨国公司要么接受该最终结果，从而解决悬而未决的争议，要么拒绝该最终结果，以便启动国内救济程序。
（二）金额A以外的争议预防与解决
针对金额A以外事项的确定性，《支柱一蓝图报告》主要从以下三个层面对其进行建构与完善：
1.强化争议预防，包括协同评估、共同审计、双边或多边预约定价安排以及标准化的共同转让定价规则等措施。
2.完善现行的相互协商程序（Mutual Agreement Procedure,MAP），主要是在BEPS行动计划第14项（使争议解决机制更有效）最低标准的基础上进一步进行强化。
3.创新的强制性且具有约束力的争议解决机制。
对于第三层面的改革，BEPS包容性框架各方成员对于应当在多大程度上将金额A以外的事项纳入强制性且具有约束力的争议解决机制争议较大。为了搁置争议，《支柱一蓝图报告》避开了非此即彼式的解决方式，转而另辟蹊径，在全方位考量各方意见的基础之上，区分以下四种情形探讨可能的解决对策：其一，对于那些全球收入高于金额A阈值的跨国公司，又称“范围内纳税人（In-scope taxpayers）”，与常设机构和转让定价调整有关的所有争议，当现有的强制性和有约束力的争议解决机制不能解决时，就需采用新的强制性和有约束力的解决程序作为最后手段（Last Resort）；其二，对于其他纳税人，将进一步分析评估强制性且具有约束力以及强制性但不具有约束力的争议解决程序方法的优劣，并在后续加强同行评议；其三，在所有其他现有的预防和解决工具（机制）穷尽之后，针对金额B的有关争议建立强制性且具有约束力的争议解决机制，作为纳税人的最后手段；最后，针对那些MAP案例极少的发展中国家，考虑采取一种在自愿选择基础之上有约束力的争议解决机制，该机制取决于这些发展中国家的具体承诺，只有双方都同意将该机制应用于解决未决的MAP案件之时，该机制才会被触发。可见，尽管目前上述方案都还只是粗线条的轮廓，具体方案设计还有待未来的谈判与协商进一步明确，但总体上看，支柱一方案对于金额A以外的事项采取的是一种更为宽容与灵活的态度。
OECD包容性框架于2021年7月1日发布的《关于应对经济数字化带来的税收挑战的双支柱方案声明》（以下简称《OECD声明》）总体上延续了《蓝图报告》的上述方案，强调以下两方面共识：其一，针对范围内的跨国公司，其与金额A有关的所有争议均将适用强制性有约束力的争议预防与解决机制，且相关争议是否与金额A有关这一前置问题，也将以强制性且有约束力的方式解决，不耽误实质性争议预防和解决机制的运行。其二，《OECD声明》明确指出当某些发展中国家没有MAP或仅有极少数量的MAP，且满足推迟BEPS行动计划下的同行评议的条件时，在与金额A有关的争议上，将考虑为它们提供一个选择性的有约束力的争议解决机制。总体而言，目前《OECD声明》对确定性问题的阐述较为简短粗疏，并未触及具体技术细节，但非常重要的一点在于与《蓝图报告》相比，OECD意识到了与金额A有关争议的广泛性，即大量的税务纠纷都可能落入“与金额A有关的争议”的范畴。在金额A复杂的计算与分配规则之下，与金额A有关的争议和金额A以外的争议的界限本身可能就是含混不清的，因而多数看似与金额A无涉的税务争议，可能在某种程度上影响与牵涉金额A。正是在这样一个广泛的范畴内，包容性框架成员已经达成了建立强制性有约束力的争议解决机制的初步共识，这在某种程度上意味着，强制性且有约束力的争议解决机制正在被悄然地推进。
二、支柱一争议预防与解决机制评析
相较于传统的国际税收争议解决机制而言，双支柱改革方案中最大的创新之处就在于争议预防机制，这一创新又无处不体现了对传统机制的借鉴与传承，但同时也使得传统双边机制下的某些缺陷在多边情境下可能被放大，并凸显出其他方面的缺陷与不足。
（一）创新与传承
强调争议预防是支柱一方案在实现税收确定性方面最大的亮点，无论是涉及金额A抑或是金额A以外的争议，OECD在《支柱一蓝图报告》中都强调了争议预防机制的必要性，将其视为在诉诸税收争议解决机制之前的必经之路。该机制在金额A的相关规则中更是重中之重，正如报告所言，“让所有受影响的税务管理机关评估和审核跨国公司关于金额A的分配，并通过现有的双边争议解决方案来解决潜在争议，即便不能称之为全无可能，也称得上是不切实际。”因此，报告第九章大量篇幅都着墨于金额A的争议预防机制，试图在跨国公司自我评估金额A分配的基础之上，构建起一套由跨国公司、牵头税务机关、受影响的税收管辖区共同组成的多边协调、紧密沟通、即时互动的争议预防制度框架。
OECD在建立金额A税收确定性的机制上确实煞费苦心，设计出一套前所未有、极具整体性与连贯性的统一程序规则，创造性地提出了诸如牵头税务机关、审查小组、决定小组等新概念和新机制。但当我们剥开形式外壳，究其本质，不难发现，它的规则运行机理其实与传统税收争议解决制度存在异曲同工之处，甚至是一脉相承的。譬如，审查小组的设立旨在发动与召集所有受影响的税务机关加入到小组的谈判与讨论之中，期冀能够在多方谈判的基础之上达成特定案件中关于金额A认定的友好解决方案，这实质上与国际税收实践中广为援用的MAP颇为一致；若审查小组在一定期限之内仍无法达成共识，决定小组的出现就类似于那些内置于MAP的强制性仲裁程序，为久拖不决的僵局提供前行的动力。如此来看，支柱一所设计的税收确定性机制实际上就是在整合传统税收争议解决机制的基础之上，将其优势嵌入到争议发生之前，力图使错综复杂的金额A纠纷在萌生之前就进行有效预防与处置。
尽管愿景美好，但支柱一改革的艰巨性与金额A机制的颠覆性，使得这样一种具有多边性质的预防机制面临着比传统双边争议解决机制更复杂棘手的问题。在多边情境之下，那些在双边机制中未能解决的难题更为凸显，部分在双边机制中已有解决之道的问题需要重新审视。具体而言，从跨国公司向牵头税务机关提出税收确定性请求到审查小组谈判这一阶段，与传统MAP在某种程度上“如出一辙”。因此，传统MAP所具备的谈判难、易拖延等问题在此阶段仍然存在，甚至在多边参与下更为艰涩。首先，谈判难度大幅增加。在多边情境中，所有受影响的税务机关几乎都有可能要求参与到审查小组的谈判中，即便它们没有在前期加入，在后期谈判乃至决定发布的过程中，它们也可以在规定的时限内表达意愿，由于参与方的数量明显增多，谈判冲突与矛盾的可能性也随之上升。而且，原本在双边MAP谈判中，部分国家颇为看重的灵活性处理方式可以在一定程度上解决谈判困难的局面，此种灵活性处理方式的有效性在多边情境中显然大大减损。其次，对于部分国家税务机关阻挠、拖延程序的问题也更难监督，“初步审查”步骤的设立更是赋予了牵头税务机关所在国家一个优先于其他所有受影响税务机关的特有权利，即该国拥有决定跨国公司的税收确定性请求是否应当进入审查小组阶段的自由裁量权。在一定的标准过滤之下，该国能够独自对部分低风险的跨国公司作出关于金额A的认定而无须进入下一阶段，但支柱一蓝图方案还未对牵头税务机关应当考虑的过滤标准提供参考指标或作出限制。
同样地，决定小组的设置就如同传统机制下的强制性仲裁，因此支柱一蓝图在设计中似乎也在某种程度上存在对传统机制的路径依赖。具体表现为，支柱一蓝图明确指出，决定小组采取的是最终报价仲裁（the Last Best Offer）的决策方式，即决定小组将从多个税收管辖区提交的备选方案中择其一作为最终结果。此种决策方式又名“棒球仲裁”（Baseball Arbitration），其在国际税收实践中首次崭露头脚是在21世纪初美国与加拿大、德国等国家签订的双边税收协定中，后被OECD及联合国税收协定范本采用，再后来则被《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》（MLI）纳入，成为一种鼓励各国应用的仲裁方式。相比于传统仲裁，最终报价仲裁要求仲裁员在两个税收管辖区提供的报价之间选择一个更合理、更符合其内心预期的报价来作为仲裁结果。由于这种仲裁模式大大限缩了仲裁员自主仲裁的权力，因此被广泛视为一种不那么侵扰相关国家税收主权的仲裁模式。应当指出，这样的模式虽有可取之处，但并非广泛通用，“棒球仲裁”的本质特性决定了其只有在两个经济发展水平较为一致、税收能力建设势均力敌的国家之间纯粹定量争议（如转让定价）的案件中才能发挥最大效用。主流观点认为，其不适宜在参与方众多的多边场景中适用。理由在于：在两个国家的报价中，仲裁庭选择一方的报价便能界定双方的权利和义务；而在多边情形下，每个税收管辖区提出自己的意愿之后，选择它们任何一方的提议都不能满足剩余各方的立场。相较之下，独立仲裁可以更全方位地解决各方争论，得出各方满意的结论。不论是出于尊重主权的考虑，还是鉴于某种路径依赖，支柱一蓝图在丝毫未提及传统仲裁模式的前提之下径直指定最终报价仲裁作为决策方式，其合理性和有效性都还有待观察。
由此可见，支柱一方案中的争议预防机制在创新与传承的同时，对于如何克服传统机制的缺陷，并防止某些缺陷在多边情境下被放大，尚未提供理想的解决方案，尚需在后续实践中进一步探讨和完善。
（二）局限与不足
在创新与传承之外，支柱一方案所提供的争议预防与解决机制还存在以下几个方面的不足：
其一，《支柱一蓝图报告》仅为解决金额A项下的税收争议构建了一个初步的雏形，规则设计尚不成熟，技术细节也留有空白。在诸多规则中，报告只是列举了可供考虑的方案，而没有最终敲定选择哪一个方案。例如，在审查小组的构成上，一种方案是由牵头税务机关在商定的标准基础之上，指定一个审查小组，以确保流程精简；另一种方案则是建立一个秘书处，由秘书处采用议定的规则和程序来指定审查小组，这样结果可能会更为客观。又如，在跨国公司决定不接受小组结论的情况下，关于各税务机关是否仍应当受审查小组结论约束的问题还有摇摆。一种观点认为，由于跨国公司集团撤回了其提前确定的请求，税务机关也不应当受这些结论的约束；另一种观点则认为，规定税务机关仍受小组结论的约束，可能会在防止双重征税方面带来益处。此外，还有很多规则细节甚至都没有被提及，报告选择将其交由OECD后续讨论来落实。例如，跨国公司需提交的标准化自我评估申报表和文件包中具体的项目格式与内容、如何落实小组结论的约束力并确保结果的实施、决定小组的组成规则以及决策程序、如何鼓励跨国公司寻求早期确定性等内容尚付之阙如，这些规则详情还有待进一步研究讨论。
其二，跨国公司的遵从成本与各国税务机关的行政成本显著增加。首先，跨国公司是整个争议预防机制中的首要角色，尽管《支柱一蓝图报告》为跨国公司寻求早期税收确定性赋予了自愿选择的权利，但为了信息交换的需要，其被要求自发地向税务机关提交自我评估文档，其中须囊括市场国名录、数额分配、支付实体、提供减免的管辖区等与金额A相关的一系列要素。如要求“文档须包含足够多的背景信息和证据，以使税务机关能够根据所提供的信息来检验跨国公司对金额A的自我评估”。若跨国公司将金额A分别应用于多个业务线，则还应准备每个业务线单独的报告，并将其作为一揽子文件一并提交。报告甚至还提出，由跨国公司建立虚拟数据库，以便满足所有受影响的税收管辖区获取信息的需求，等等。这些要求显然增加了跨国公司的遵从成本。其次，各国税务机关的行政成本也相应增加，尤其是那些在争议预防机制中承担领导作用的牵头税务机关，将承担对跨国公司自我评估报告进行审核查验、信息交换、初步评估乃至后续牵头组建审查小组、决定小组的义务。尽管形式审核与初步评估的要求并不高，但就连OECD也不得不承认，“在所有或几乎所有情况下都有需要成立审查小组，这可能超出税务机关进行相关工作的能力。”由此可见，该方案对企业和税务机关造成的负担可能会远远超过方案本身预期带来的收益，似乎得不偿失。
其三，程序繁琐，耗时良久，在短期内可能难以实现高效便捷的初衷。从跨国企业集团提交自我评估报告，到牵头税务机关初步审议，再到审查小组、决定小组的会议，《支柱一蓝图报告》对各个阶段、各个步骤的工作都预估了可能会耗费的时长。从中可以看出，虽然情形最为简易的阶段仅需4个月或更少的时间，即跨国公司提交报告，税务机关在1个月内发送收到报告的通知，加上3个月的初始审核后认定不需要建立审查小组。但是，一旦案件需要进入审查小组、决定小组审议的阶段，耗费的时间就会骤然增加，报告中为审查小组设计了最短3个月、最长12个月的弹性审议时间，为决定小组设计了6个月的审议时间，在每个阶段衔接的过程中，也为受影响的税收管辖区设定了3个月的意见收集期。如此一来，按照报告预估的时间，如若出现了复杂的案件情形，至少会耗费两年左右的时长，这还不包括情况变更、跨国公司更正申请表、不在小组内的受影响税收管辖区在审查过程中突然提出异议等异常情况所需的时间。尽管由于报告为各个阶段设置了最长时限，该机制不太可能会像传统的MAP案件一样出现久拖不决的僵局，但很有可能在长时间的审议后仍无法得出满意的答案。理由在于，即使走完了上述全部流程，跨国公司对于最终结果是否接受也有着最后的决定权，若其选择不接受审议结果，可以转向根据国内救济程序来捍卫自身利益，那么耗时良久所进行的审议就无法起到预期的作用。
其四，规则设计将给发展中国家带来更大的挑战。双支柱改革是由OECD主导推动的经济数字化税收改革。在改革方案的设计过程中，虽然有诸多发展中国家参与其中，但仍在一定程度上存在以OECD成员国为代表的发达国家主导话语权的现象。发展中国家囿于自身经济实力较弱、税收管理经验不足等原因，话语权往往体现不足。此类情况在诸多规则细节上可见端倪。例如，在审查小组的构成中，报告要求小组由6个至8个税收管辖区的税务机关组成（在跨国公司规模庞大的情形之下，该数量可以相应增加），但是这其中却只要求确保至少包括一个发展中国家（除非没有这样的管辖区是金额A的接受者）。又如，在决定小组的决策方法设计中，采用的是“最终报价”的决策方法。决定小组将从多个税务机关提交的方案中选择一个作为最终结果，并且不会重新审议审查小组已经解决并得到所有受影响税收管辖区同意的内容。即便不去考虑前文所述的缺陷，也应当认识到，该方法的应用对于各个税收管辖区的税收征管能力水平有着较高的要求，在各方能力水平参差不齐的小组内，很可能会沦为“富国俱乐部”的游戏。当然，OECD也关注到发展中国家无法快速适应这一问题，在《支柱一蓝图报告》中多次申明，为了使所有BEPS包容性框架成员都能够充分参与这一税收确定性过程，开发和部署能力建设工具对于支持发展中国家至关重要。这些措施可包括编写指南和手册、在线和面对面培训，以及通过OECD无国界税务检查方案提供直接帮助，等等。
需要指出的是，以上论及的创新与传承、缺陷与不足都主要是针对金额A相关争议而言的。针对金额A以外的税收争议，目前各国的分歧还非常大。总体而言，该程序的前两个步骤，即争议预防与相互协商程序机制中，《支柱一蓝图报告》中的规则大多都是对于现有成果的强调与落实，创新之处不多。特别是在传统MAP机制的改进层面，更多还是以BEPS第14项行动计划的成果为基础，适当增加了一些拟议要素。例如，为过去3年中每年超过10宗转让定价MAP案件的法域规定了建立双边预约定价（APA）方案的义务，引入全球培训项目或类似培训方案的义务，规定在MAP案件待决期间暂停征税的义务，等等。对于该程序的第三步骤中关于强制性争议解决机制的适用范围问题，尚存较多争议。一种观点支持广泛应用的强制性且具有约束力的争议解决机制；而另一种观点则认为，与金额A无关的争议应该通过现有的MAP框架和不具有约束力的争议解决工具来处理。由于这一根本性问题尚未敲定，导致报告中关于强制性争议解决机制的程序设计也难以推进，关于专家组的组成、决策过程、最长期限、执行方式等内容仍在探索中。可见，与金额A相关争议相比，支柱一方案对于金额A以外的争议尚未形成足够明晰的确定性保障方案，因此对其深入评析还为时过早。
三、支柱一争议预防与解决机制对我国的潜在影响
由于支柱一方案区分金额A相关争议和其他争议两种情形，分别规定争议预防和解决机制，因此，该机制对我国的潜在影响也需分别予以考量。
首先，就支柱一方案中与金额A相关的税收争议预防与解决机制而言，其对我国的影响主要集中在对税务机关的影响层面。概要而言，该机制对我国税务机关的能力建设提出了很大挑战。从现实状况来看，我国税务机关很可能在相关程序中被认定为牵头税务机关和受影响的税务机关。一方面，牵头税务机关是在争议预防机制中起到主要领导作用的税务机关，它通常指跨国公司集团最终控制人（Ultimate Parent Entity，UPE）居民国的税务机关。《支柱一蓝图报告》规定，在大多数情况下，牵头税务机关将是跨国企业集团的UPE所在的税收管辖区。但在某些特殊情况下，该辖区的税务部门可能无法采取行动（例如，因为它所在的辖区不是BEPS包容性框架成员或未实施金额A），或者存在其他更为合适的税务机关（例如，跨国企业集团仅在该辖区进行名义上的活动）。报告将此种更为合适的税务机关称为替代牵头税务机关，它可能由UPE来联系确定，也可能是根据一系列客观标准而产生，具体如何确定目前尚无定论。就我国而言，虽然国内大型数字企业大多采用协议控制模式（即VIE架构），在此模式下，集团最终控制人可能被认定为境外上市主体，境外上市主体的居民国不在中国，但我国仍然有可能成为替代牵头税务机关。一旦我国税务机关成为替代牵头税务机关，除了要确定跨国公司提交自我评估报告文件的截止日期，还要承担对其报告进行审核查验、信息交换、初步评估乃至后续牵头组建审查小组、决定小组等诸多义务，这对我国税务机关的能力建设无疑提出了新的要求。另一方面，受影响的税务机关是指那些可以获得金额A分配，或者需要为金额A分配提供减免的牵头税务机关之外的其他税务机关。我国是人口数量众多、消费市场庞大的市场国，我国税务机关自然不可避免地会成为受影响的税务机关。《支柱一蓝图报告》规定，受影响的税务机关可以对牵头税务机关所作的初始评估发表意见，也可以在表达自己感兴趣的前提之下加入到审查小组的行列之中，即使在未能加入到小组行列之时，也可以联系牵头税务机关发表自身的看法。可见，若我国税务机关被认定为受影响的税务机关，如何积极主动地援用规则中赋予我国的权利，维护作为市场国的税收利益，将是我国税务机关面临的又一新问题。
当然，除了税务机关面对的挑战之外，该机制对我国“走出去”企业的合规能力也提出了新的挑战。一系列繁琐、复杂的程序细节均需要跨国公司自身予以把握与执行。
其次，在支柱一下的税收确定性改革中，对强制性且有约束力的争议解决机制的引入对我国颇具影响。尽管《OECD声明》仅就范围内跨国公司与金额A有关的争议达成了启用强制性且有约束力的争议解决机制的共识，但是如前所述，囿于支柱一内容本身的复杂性，与金额A有关的争议数量庞大，因此强制性且有约束力的争议解决机制的适用也必然相当广泛。加之此前《蓝图报告》第九章上下文的语境与内容以及国际社会对强制性仲裁长久不歇的呼吁，整体上来说OECD针对金额A以外的争议还是倾向于采用强制性且有约束力的争议解决机制的，不能排除该机制未来在金额A以外争议的适用。值得注意的是，出于对某些经济发展水平不高的发展中国家的关切，《OECD声明》进一步对此种类型国家的定义进行了明确。指出只有在满足推迟BEPS行动计划同行评议的条件下才能有资格享受此种强制性机制的豁免，因而实际上能够满足此类情况的国家十分有限。我国作为经贸活动繁荣兴盛、国际税务争议较多的大国，MAP案件数量一直保持较高增长速度，根据中国从2013年开始向OECD递交的关于申请相互协商程序案件的报告，在2013年至2019年期间，每年申请MAP的新增案件数量为20件到40件不等，每年通过MAP处理而尚未了结的案件数也从2013年的43件逐步上升到2019年的117件。因此，我国很难符合豁免强制性机制的条件。如果支柱一方案就此出台且我国后续签署了相关多边公约，即意味着我国可能需要接受强制性且有约束力的争议解决机制，这与我国长期以来基于维护国家税收主权的角度而对引入仲裁机制持保留意见的立场并不完全一致。为此，一方面，我国有必要站在税收确定性的高度重新审视强制性且有约束力的争议解决机制，就该机制项下仲裁员的选任、裁决的程序、裁决的执行等问题进行深入研究，积极参与国际税收新规则的制定，适时提出符合中国国情与利益的规则方案。另一方面，由于支柱一方案预计达成的多边公约并不是一项自动执行的国际条约，无法脱离各国国内法律的配套实施，因此我国也有必要逐步跟进国际社会相关文件出台的步伐，作好国内法律相关配套规则的研究工作，为税收确定性机制的最终落地提供健全的国内法制保障。
综上所述，支柱一方案为确保税收确定性而构建的争议预防与解决机制，不论是在政策层面，还是在规则实施层面，都将对我国税务机关和相关企业带来巨大挑战。我国宜在审慎评估该机制对我国潜在影响的基础上，积极参与相关规则的讨论与设计，确保在维护国家利益的同时，推动建立公正高效的国际税收争议预防与解决机制。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第10期）
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