学术观点 | 严秋斯：房地产税法建制中“纳税人偏好”之影响

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小编荐语
房地产税立法是近年来社会各界广为热议的焦点。房地产税法建制一方面应满足纳税人控制税负的期待，以降低房地产税作为直接税给纳税人带来的痛感；另一方面应实现房地产税组织财政收入、进行宏观调控的立法目的。如何在二者之间进行利益平衡是房地产税开征的最大难题之一。本文立足于法经济学的视角，以房地产税专项调查数据为基础，从税率类型、税率数额和课税禁区三个方面分析纳税人偏好的影响，透视纳税人行为选择，为房地产税法的起草与设计提供了有益建议。
房地产税法建制中“纳税人偏好”之影响

严秋斯
北京大学法学院2018级法律硕士
（本文原文发表于《税收经济研究》2020年第4期）

摘要：在房产税扩围的趋势下,税基更宽、影响范围更广的房地产税受到社会各界的广泛关注。作为“税痛”强烈的直接税,纳税人对税负承担的“敏感”和“抗拒”成为房地产税立法的重要阻碍。无论是基于保障纳税人税权的要求,还是实现立法目的的需要,房地产税法建制都应将纳税人意志作为重要考量。为了降低纳税人对房产税的抵触情绪,选择科学的税率、划定恰当的课税禁区,进而合理控制税负是房地产税法建制的核心思路。

关键词：房地产税法建制；税率选择；课税禁区；纳税人偏好；法经济学分析

目录
一、房地产税法建制关注纳税人之必要
二、纳税人立场下的房地产税法建制思路
（一）纳税人偏好透视的行为法经济学方法
（二）征税正当性的公共经济学视角
（三）法建制原则提炼的税法学分析
三、房地产税法建制中的税率选择
（一）税率类型选择
（二）税率数额确定
四、房地产税法建制中的课税禁区
五、结论

近年来,房地产税立法在被寄予厚望的同时,也经历着艰辛的发展历程。在我国,房地产税虽然作为全新的税种出现,但从其和房产税的继承关系上看,房地产税可以视为对房产税的一种扩围。若将个人家庭住房纳入征税范围,房地产税的税基较房产税显著拓宽,影响范围更广;加之我国旺盛的投资性住房需求,房地产的资本属性和投资功能对房地产税法建制提出更大的挑战。基于此,本文选取法经济学的视角,分析纳税人对房地产税法建制的偏好,透视纳税人应对开征房地产税的行为选择,并在此基础上重点探讨如何推进体现纳税人意志的房地产税法建制,为推动房地产税立法提出建议。

一、房地产税法建制关注纳税人之必要
在我国,纳税人权利本位的观念已逐渐渗透于税法建制中。然而,我国税法对纳税人权利的关注更多地体现在税收征管领域,而非税法起草的过程。因此,在进行具体的制度设计之前,需要先论证房地产税法建制中关注纳税人的必要性。
首先,从一般意义上看,纳税人所拥有的“税权”是税法建制中体现其意志的根本原因。税权即税法权利,它是指税法确认和保护的国家和纳税人基于税法事实而享有的权利。“税收立法参与权”是“纳税人税权”的重要内容,从纳税人的角度进行税收法制建设,是保障“纳税人税权”的基本要求。只有在税收立法上全面融入以人为本、保障人权的基本理念,税收立法才更具有科学性与合理性。当然,在税收立法中保障“纳税人税权”,并非是指保障立法过程中的全民参与、或者立法完全遵循纳税人意愿,而是将纳税人的意志作为税法起草和课税要素设计的重要参考与衡量指标。
其次,聚焦房地产税的特殊性,关注纳税人是房地产税法立法目的实现的必要前提。房地产税的立法目的包括财政收入目标、宏观调控目标、调节分配目标和完善税制目标。从财政收入目标看,其一,房地产税作为“直接税”,“税痛”感强烈,开征房地产税将面临“说服”纳税人的难题。其二,对房地产的保有环节进行征税,即便税源没有流动性,但因缺乏交易环节的管控,征收难度也很大。因此,为了实现房地产税的调控功能,房地产税的税制设计需要引导纳税人做出符合调控预期的行为。
那么,考察纳税人偏好和预测纳税人的选择就成为了房地产税法建制的必要之举。现有的房地产税研究中,无论是理论探讨还是实证分析,纳税人更多地作为衡量房地产税调控效果的客体,而非税法建制的主体。因此,无论是出于保护纳税人税权的要求,还是出于房地产税法立法目的实现的需要,抑或是对当前房地产税法研究的有益补充,从纳税人的角度进行房地产税法建制都具有重要意义。

二、纳税人立场下的房地产税法建制思路
房地产税法建制面临如何排除纳税人疑虑的考验,而税负又是纳税人最关切、最敏感的问题。然而,房地产税组织财政收入、进行宏观调控的功能又要求其必须保持一定的税负水平,这与纳税人控制税负的期待不可避免地产生冲突。此外,税法建制原则中的量能课税、税负公平的要求又决定了税负控制并非简单地控制绝对值,而需要考虑税法原则和价值平衡。

（一）纳税人偏好透视的行为法经济学方法

法经济学的分析方法,通过对人的行为的关注,在预测和解释个体行为差异上具有广阔视野。因此,在基于纳税人偏好分析的房地产税法建制中,行为法经济学的思想具有广阔的应用空间,禀赋效应、有限自利等理论假设将对分析纳税人的偏好提供有益的理论支点。
禀赋效应描述的是人们对自己所拥有的物品会赋予更高价值的现象。著名行为经济学家泰勒将其定义为:个体出让某物品所要求得到的金钱(Willing to Accept,WTA)高于购买某物品时所愿意支付的金钱(Willing to Pay,WTP)。泰勒通过前景理论中的损失厌恶来解释这一现象,提出禀赋效应的存在会对人的某些行为有显著的影响,进而论证传统的“理性人”假设存在瑕疵。由此,禀赋效应被应用于理解公共制度中的个体行为。另外,禀赋效应会影响个体公平感知,个体通常将现状作为界定公平的参照点。若情况变化后不如现状,个体便会感到不公平,可能产生抵触行为,这一视角对理解税法制度中的公平问题也大有裨益。所以,从个体的角度进行制度设计时,不应只局限于“效率”的价值追求,亦有必要将视野扩展到个体对“公平”的需要上。

（二）征税正当性的公共经济学视角

在行为法经济学的基础上,传统的经济学思想也为房地产税法建制提供了有益补充。在公共经济学理论中,征收财产税的“对价说”,或称为“利益支付说”理论,为房地产税提供了正当性依据和设计原则指导。在房地产领域,征收房地产税也具有“对价”性特征。第一,政府部门为房地产所有者提供公共服务,使得房地产所有者拥有财产的权利得到切实保障,房地产所有者应为获得的公共服务利益进行支付。第二,政府对房地产外在环境的投入和改善,会带来房地产价值的提升。对房地产所有者的这部分资本增值予以课税,符合社会公平的要求。也就是说,在房地产税课税要素的方案选择与确定中,“公共服务的对价”可以作为考察的标准。
从理论上看,纳税人通过缴纳房地产税的形式让渡部分财产权,但基于纳税人享有政府提供公共服务的“对价”而言,可能存在天然的隐匿性和不可感知性,这将带来纳税人对房地产税征税规模的疑虑,从而影响纳税遵从度。“受益标准的客观判断与纳税人主观感知的差异,极易使纳税人产生得到与付出的落差,使税负衡量与国家给付相分离,从而使税法脱离等价交换的逻辑前提,构成对税收正义的违反。”可见,单独适用“对价说”进行房地产税法建制存在局限,在此基础上增加对纳税人的关注是房地产税法建制的内在要求。

（三）法建制原则提炼的税法学分析

税法学视域下的法建制理论为房地产税立法和改革提供重要指引,强调法经济学分析方法并不意味着对税法理论的抛弃。一方面,因为税收可能广泛介入或影响到纳税人的基本权利,因而税法应受到个体基本权利保护的限制。其中,个体的生存权即为应受保护的重要权利之一。在税收立法上,生存权保障体现为“基本生活需要不课税”原则,这一原则要求税法保障个体的最低生活水准权,使其能够有安全的、有尊严的生活。在房地产税法上,生存权的保障要求房地产税法建制应恪守对满足人们“基本生活需要”的住房不课税。另一方面,为保障可能受到课税侵害的纳税人权利,税法建制的基本原则,即税收法定原则、量能课税原则和平等课征原则也应在房地产税立法中得以体现。税收法定原则强调课税要素的法律化,尤其注重房地产税征收的法律依据。明确的、精细的立法规定将带来房地产税法规则的确定性和可预测性,有利于加强纳税人对税法的理解,从而提高纳税遵从度。量能课税原则要求税收负担的归属和轻重以纳税人的负担能力为准,房地产税法建制中的量能课税致力于追求公平设定且合理分配房地产税的税收负担。平等课征原则在于对所有税法规定的纳税人给予同等待遇,在房地产税中尤其要以同等的标准确定课税基础,并在税制设计中体现税负公平。
房地产税税负直接表现为纳税人的纳税支出,而税基乘以税率得到应纳税额,因而税基和税率是房地产税税负控制的核心要素。其中,税基是对征税对象的数量化。房地产税的数量化方法普遍为“以房地产的市场评估价值”确定,变动可能性较小,课税禁区的确定和税率的选择,是纳税人视角下的房地产税法建制所要关注的核心要素。本文运用法经济学的理论视角对纳税人的偏好和行为选择进行分析,重点强调房地产税法建制中的纳税人立场,通过对税率选择和课税禁区的分别探讨,以税法基本原则为遵循,尝试寻找一条体现纳税人意志的房地产税法建制进路。

三、房地产税法建制中的税率选择
房地产税法建制中的税率设计主要包括税率形式的选择和具体税率的确定。本文基于以纳税人意志为核心的税法建制思路,从法经济学的视角对纳税人的税率选择偏好进行分析,并在此基础上提出房地产税税率选择的建议。
本文中有关纳税人偏好的数据来自于北京大学中国社会科学调查中心2019年开展的一项关于房地产税的专项调查。有效调查样本是分布于全国27个省、市、自治区的共1090户城镇家庭,调查问卷主要分为家庭住房基本信息和房地产税相关问题两部分,住房基本信息部分主要收集受访家庭在我国境内(不含港、澳、台地区)所拥有的能够在市场上自由交易的房产数量及房产基本信息,房地产税相关问题部分又分为房地产税设计偏好和房地产税调控预期两部分,主要调查受访家庭对房地产税各个课税要素的偏好和假如开征房地产税的行为选择。

（一）税率类型选择

从世界范围看,采用定额税率的国家大多是东欧转轨国家,经济发达国家一般采用比例税率,个别国家也采用累进税率,且累进级次较多,幅度较为缓和。相对而言,采用比例税率便于税款计算和征纳,有利于提高效率;而采用累进税率则更能够促进社会公平、促进房产的合理消费,但复杂的税制也增加了税收成本。
在访问调查中,每一户城镇家庭都做出了自己的纳税偏好判断(包括“更倾向于累进税率”、“更倾向于比例税率”和“不知道”三种回答)。本文将在分析纳税人整体选择情况的基础上,进一步将受访家庭按照“过去12个月总收入”、“家庭拥有自由交易住房数量”和“当前住房面积”三个要素进行分组,与税率类型的回答进行交叉分析,力图将纳税人在税率类型选择上的偏好进行更立体地描绘。分析结果如下:


总体而言,更多的城镇家庭倾向于采用累进税率的形式,占比达56.6%。从交叉分析结果来看,不同收入和拥有不同住房数量的城镇家庭对税率类型的选择偏好差异较小,而不同住房面积的城镇家庭在不同税率类型的选择上则呈现出显著的差异。以“过去12个月总收入”为依据进行划分,可以发现收入较高的家庭更倾向于选择累进税率的形式;若以家庭自由交易住房数量划分,可以发现拥有两套自由交易住房的家庭对累进税率的偏好也强于仅拥有一套的家庭;若以当前住房的面积划分,可以发现房屋面积相对较大的家庭表现出对累进税率的偏好更强。
以上结果和“理性人”假设预期是有差异的。在“理性人”假设下,人们在进行选择时,基于自利动机,会选择满足“效用最大化”的方案,不同家庭在房地产税税率类型的选择中呈现出显著的差异。对于房产数量更多、面积更大的家庭而言,出于“理性”的考虑,应该更倾向于选择税负较低的比例税率。然而,调查结果呈现出受访家庭“有限理性”的特征,说明纳税人并非完全依照“效用最大化”的原则进行决策。因此,对纳税人偏好的透视也应跳出“理性人”假设,转向以“有限理性”框架为核心的行为法经济学视域。
当然,“理性人”假设的失灵并非是绝对的、无条件的。在家庭拥有自由交易住房数量的交叉分析项下,拥有三套及以上自由交易住房的城镇家庭更倾向于选择比例税率的模式,这是唯一一个选择比例税率类型的家庭占比高于选择累进税率类型家庭占比的组别。如表2,在根据“是否会卖出当前房产”这一问题的不同回答进行继续分组后可以发现,回答“会卖出当前房产”且“拥有三套及以上自由交易住房”的受访家庭在税率类型的选择上和整体结果保持一致,表现出对累进税率的偏好;而回答“不会卖出当前房产”且“拥有三套及以上自由交易住房”的受访家庭表现出更为明显地对比例税率的偏好。进一步思考可以发现,选择“会卖出当前房产”的受访家庭,由于已经倾向于在征税的情况下通过出卖房产实现税负的转移,以致在税率类型的选择上和其他组别几乎没有差异。而同时满足“不会卖出当前房产”和“拥有三套及以上自由交易住房”条件的受访家庭,可能是房地产税最大的税负承担者和最强的税痛感知者,这部分受访家庭在税率类型的选择中“回归”“理性人”假设,“回归”“效用最大化”原则,表明“有限自利”假设描述的个体基于追求“公平”而对已有资源的放弃是有限度的,“有限自利”假设同样会有“失灵”的可能。

因此,以纳税人立场进行房地产税税率类型的选择时,需要回应纳税人对“公平”的期待。比例税率确有税制简便、征管效率高的优点,但可能带来对纳税人“公平”意愿的违反。从调查结果上看,比例税率并没有因为更容易被理解而取得纳税人的青睐,这反映出纳税人在税率选择的利益衡量中对“公平”的倚重。所以,我国房地产税法采用累进税率的设计是从纳税人角度出发所做出的必然选择。需要强调的是,表2中“不会卖出当前房产”且“拥有三套及以上自由交易住房”的受访家庭将是房地产税宏观调控目标下的重点调节对象,这部分受访家庭和选择“会卖出当前房产”的受访家庭在税率类型偏好上的显著差异也进一步说明了累进税率可能会达到更好的行为调节效果。

（二）税率数额确定

从全球范围来看,不同国家房地产税的税率数额差距较大。例如,美国各州的房地产税税率在1%～3%之间,日本的固定资产税税率为1.4%,而韩国针对普通住宅的房地产税超额累进税率范围为0.1%～0.4%。从沪、渝两地的试点方案看,我国房地产税试点的税率设置明显低于国际水平。上海方案规定了0.6%的普通税率和0.4%的低税率,并按应税住房市场交易价格的70%计算税基,导致实际税率更低。重庆方案虽然设计了0.5%、1%、1.2%三档差别税率,但两档较高税率主要针对个人新购的高档住宅,适用范围有限。据此,研究普遍认为试点方案的税率水平低、税收负担轻,难以实现房地产税有效组织财政收入的功能,也未能使房地产税具备财产税的属性。
在调查问卷的设计上,考虑到受访家庭很难直接对自身能承受的“税率”上限作出直观估计,因此设置了“每年能够承受的房地产税额度上限”这一数额判断的问题进行调查。依据房地产税以房产价值为计税依据的主流观点,通过计算家庭“每年能够承受的房地产税额度上限”和“当前住房市场价值”的比值,以此衡量受访家庭对房地产税税率的感知。同时,选取“家庭拥有自由交易住房数量”和“当前住房面积”为划分依据,与“家庭能承受的房地产税税率上限”进行交叉分析,结果如表3所示。
在依据税额计算税率的基础之上,本文继续对受访家庭能承受的房地产税税负上限进行测算。依据蒂布特模型,房地产税税负测算公式可表示为:

。基于此,结合《2018年中国家庭追踪调查》的数据结果,本文对受访家庭的房地产税税负感知进行测算。从总体来看,在剔除回答为“不愿意缴纳房地产税”和“不清楚自身每年能承受的房地产税额”的样本后,其余愿意缴纳房地产税的受访家庭判断自身所能承受的税负上限均值为0.1%,远低于国际水平和试点方案。进一步地,本文选取“过去12个月总收入”与“房地产税税负上限”进行交叉分析,结果如表4所示。



表3显示:首先,拥有不同住房面积和不同住房数量的家庭在房地产税税率上限的判断上差异不大,说明拥有更多和更大面积住房的纳税人并未因此提高自身对房地产税承受能力的判断。其次,总计有31.04%的受访家庭表示不愿意缴纳房地产税,说明纳税人对房地产税的抵触情绪较高。在愿意缴纳房地产税的受访家庭中,绝大部分家庭能够接受的年度房地产税税率上限低于1%,大部分甚至低于0.2%,显著低于国际平均水平、国内试点方案以及学界的研究测算。税负承受上限的分析结果也显示出类似的偏低趋势。除了总计31.04%的受访家庭表示不愿意承担房地产税税负之外,剩余愿意承担房地产税税负的家庭中,税负承担上限绝大部分集中在1%以下,远低于国际水平和学界测算的合理标准。
考虑到房地产税直接税的属性容易使纳税人产生强烈“税痛”感,纳税人对自身能够承受的税率判断低于预期是情理之中的。然而,组织财政收入的功能和地方税主体税种的定位决定了房地产税必然不能以低税率、低税负的形式运行。事实上,本次调查中受访家庭表现出承受税率上限显著偏低、税负显著偏轻的倾向,除了房地产税的固有属性之外,也可能与国内当前试点方案设计的税率显著偏低有关。由此可知,循序渐进、逐渐提高房地产税税率的改革思路从调查结果看可能产生适得其反的效果,因而房地产税税率确定应综合考虑财政收入目标和宏观调控目标,经科学测算后以法律的形式加以固定。
总之,过低的税率水平不仅难以实现房地产税调控房价的功能,也会引发纳税人对公平性的质疑,从而对房地产税税制改革造成阻碍。从纳税人的角度看,合理科学的税率测算、税收法定的原则坚持和地区差异的综合考虑才是房地产税税率取得纳税人理解、符合税负公平的立法思路。

四、房地产税法建制中的课税禁区
在开展课税禁区的讨论之前,首先需要对“免税”和“不征税”这两个概念进行区分。对于不缴纳房地产税的情形,官方文件中常笼统地采用“免税”的概念。然而,“免税”和“不征税”,从结果看都是不缴纳税款,但在性质上存在差别。“免税”是“该征免征”,“不征税”则是从性质上讲“不应当征”。“免税”属于税收优惠的政策范畴,主要出于社会、经济、文化等政策目的;而“不征税”是对征税范围的部分排除,主要基于量能课税原则或是具体课征对象具有显著的公共性特征。据此,本文主要讨论在“基本生活需要不课税”原则下房地产税“不征税”范围的界定问题。
在访问调查中,每一户受访家庭均在“按套数确定不征税额度”和“按面积确定不征税额度”两种方式中做出选择。本文将在分析整体选择情况的基础上,进一步将受访家庭按照“家庭当前住房市场均价”“家庭拥有自由交易住房数量”、“当前住房面积”三个要素进行划分,与纳税人的“不征税范围确定方式”偏好进行交叉分析,结果如下:


整体而言,受访家庭更倾向于选择按人均住房面积确定房地产税的不征税范围,占比54.59%。从交叉分析的结果看,仅有“当前住房面积超过200平米”的组别更倾向于选择按套数确定不征税范围的方式。当前住房均价不同的受访家庭和拥有不同自由交易住房数量的受访家庭对不征税范围的确定方式偏好一致,均认为按人均住房面积确定更为合理。特别指出,当前住房均价在五万元每平米以上的受访家庭,以及拥有两套自由交易住房的受访家庭表现出对“按面积”方式更强的偏好,这与“理性人”假设下的预期存在差异。
通过比较两种方式的差异可以发现,受访家庭在不征税范围确定方式的偏好上也表现出“有限自利”假设下对“公平”价值的追求。不征税范围确定的正当性来源于宪法对公民基本生存权的保护,在房地产税法建制中进一步具体化为对满足纳税人基本居住需要,即“自有自居”的房产不征税的原则。“按套数”确定不征税范围,主要考虑的是住房功能与结构的系统性和整体性,强调“套”是住房的一个固有特征。而“按面积”,主要考虑的是房地产税不征税范围在满足公民基本生存权需要的同时,也应合乎税负平等的要求。以“套”为单位的不同住房之间,可能存在巨大的面积差距和价格差距。平均到每一个纳税人身上,按“套”计算不征税范围可能造成不同纳税人之间实际获得的居住权保障标准存在巨大差异,有违税负公平。在“按面积”确定不征税范围的方案下,每一个纳税人享有的不征税面积是相同的,住房的应税部分所承担的税负也是相同的,这不仅符合保障公民基本需要的要求,也更合乎税负平等原则。
因此,即使采用“按套数”确定不征税范围对拥有单套大面积、高单价房产的家庭而言,需要交纳的房地产税更少,但是统计结果显示这部分受访家庭仍倾向于选择“按面积”确定的方式。这说明部分受访家庭在决策中注重“公平”的价值,即使需要放弃一定的经济利益。当然,在不征税范围确定方式的偏好判断上,受访家庭表现出的“有限自利”也不是绝对的,当前住房面积在200平米以上的受访家庭对“按套数”不征税这一方式的青睐证实了这一点。
综上,从基本生活需要“不课税”的底线要求出发,结合税负公平的要求,在我国房地产税法建制中,以人均住房面积的方式确定房地产税的不征税范围,是符合纳税人偏好、体现纳税人意志的更优选择。

五、结论
在我国房地产税法立法中,如何在这一过程中更好地体现纳税人意志十分必要。调查结果显示,第一,在房地产税的税率类型选择上,受访家庭整体更倾向于选择累进税率的形式,即使在累进税率形式下可能承担更重税负的受访家庭,也显示出对累进税率的青睐。这体现了纳税人在经济决策中对“公平”价值的追求。第二,在房地产税的税率数额选择上,受访家庭判断自身能够承受的房地产税税率上限与税负上限明显偏低。除了直接税的税痛强烈外,这一结果还可能归因于国内房产税试点的低税率模式引发的“禀赋效应”。第三,在房地产税的不征税范围确定方式上,受访家庭整体更倾向于选择按人均固定面积不征税的方案,这一方案更能体现“基本生活需要不课税”的原则和税负平等。基于纳税人的偏好分析,可以对我国房地产税法建制提出以下建议:在税率设计中,应采用累进税率的形式,并由中央通过立法的形式确定房地产税税率区间,各地方根据自身情况在区间范围内确定地方适用税率。

责编 / 姚 雨
编辑 / 周维洁
排版 / 姚 雨
审核 / 刘 琦

北京大学税法研究中心
Peking University
Center for Tax Law


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