学术观点 | 张旭：预算与法律的界分及其当代意义——评蔡茂寅《预算法之原理》

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小编荐语
《预算法之原理》是蔡茂寅教授在预算法领域的经典著作，该书从预算法之基础理论着手，层层递进地分析了预算的基本原则与法律性质、预算的法律效力、预算与法律的关系等核心问题，着重厘清了相关理论争议。学海无涯，浸淫其中，可得名家之深意，亦晓经典之新味。深入阅读此书，有益于我们重新检视现代预算制度，忖思预算法治与财政制度改革的未来方向。该文拟在梳理书中重点章节的基础上展开延伸性思考，明晰预算在财政制度运行、国家权力管控以及财政体制改革中的积极作用与卓然地位。

预算与法律的界分及其当代意义
——评蔡茂寅《预算法之原理》


张旭
（北京大学法学院2019级法律硕士）
摘要
预算的性质争议，是预算法基本原理中经典的命题之一，对该问题的讨论关乎预算的效力范围及其现实作用。学界对于预算与法律之间的关系，包括三类不同观点，即预算行政说、预算法规范说、预算法律说。单纯强调预算在国家机关内部作用的观点，未考虑到预算编制、审议、执行、监督中民主力量的参与，同时也忽略了预算执行对于民生事项的现实影响。而预算由于不具备反复适用性，收入预算、支出预算的强制适用性也与一般法律存在区别，故应将预算定性为具备法律效力的特殊文件。在当代财政体制改革中，尤其应当关注预算的法律效力，充分发挥其在收入端和支出端的约束控制作用，才能更好地健全财政制度，严守财经纪律。
关键词：预算；预算法规范说；反复适用性；强制性；预算效力
目录
一、预算的概念与本质
二、预算的法律效力争议
（一）预算行政说
（二）预算法规范说
（三）预算法律说
三、预算能否定性为法律
（一）外部效力
（二）强制效力
（三）反复适用效力
（四）小结
四、预算法律性的当代意义
（一）收入预算角度
（二）支出预算角度
五、结语
一、预算的概念与本质
“‘预算是什么’不仅决定了预算的性质，也揭示了其法律效力的来源，而且也影响着预算法律制度体系的宽泛程度。”在国家治理体系和治理能力现代化的宏观要求下，财政体制的改革势在必行；而预算作为财政法中重要的制度工具，是财政体系中的关键环节。重识预算的本质属性、辨明预算与法律的关系、分析预算法治的当代意义，对于建立现代预算制度、优化财政改革方案具有基础性和根源性的作用。由此，笔者尝试阅读预算法领域的经典著作——蔡茂寅老师2008年出版的《预算法之原理》，以深化对预算的了解和认知，更好地思考预算的公共属性与法律意义。
蔡茂寅老师在书中认为，“预算是指国家原则上于一会计年度内以收入与支出为中心所定立之财政计划，经议会决议而成立，授权并课政府以执行义务之制度。”同时进一步划分形式意义和实质意义的预算，前者指“为执行支出（包括国家各机关之负担债务与现金支出）乃至收入之依据”，后者指“一个会计年度内政府之收入与支出的预测、算定，将政府所需经费以及充当经费的财源进行对照，并做出的系统性组织性的计划”。形式意义对应从宪法和行政法层面理解立法机关对行政机关的“财政授权”，以预算向政府授予筹集财政收入的权力；实质意义则对应预算的“预先算定”含义，强调在各项国家事务和民生事项中权衡分配的协调过程。实质意义的预算不仅存在于国家层面，个体同样可就自身经济事务作出预先安排，而只有将形式与实质结合起来理解，国家预算或政府预算的含义才能周延。
同时，蔡老师强调预算具备两大本质性要素——“计划性”与“法律性”。计划性强调预算的结果，即达成“就国家活动的全体，估算必要之支出，并预算推计必要财源的作业”的目标。而法律性则强调预算生成的正当化理由，即“在程序上必须经过议会审议、作为议会议决的对象，并因而在实体效果上产生某种程度的法律拘束力”的民主统制。笔者认为，预算的法律性会影响后述关于预算的法律效力、以及预算与法律的界分关系的重要讨论。
大陆学者对于预算概念的解读角度，大致包括静态和动态两个层面，“前者是指政府制订且经立法机关批准的年度财政收支计划；后者是指政府和立法机关对财政收入的可能和财政支出的需要进行预测、权衡和协调的过程”。从静态角度分析，预算是“一个以数字表现的事前计划，作为指导、监督批评一切行政活动的有效工具”。而从动态角度来看，预算是“对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为”，其中国家预算专指“法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为”。
“事实上，各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程，只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束，有的国家则可能更强调政策性而在法律中预留了较大的弹性空间。况且，在同一国家的不同发展阶段也会因应形势的发展需要而改变其预算规则、程序及权力资源配置机制，调整其预算的弹性和刚性比重。”静态意义的预算对应“计划性”，动态意义的预算对应着“法律性”，两者从不同角度诠释了预算的本质：一方面，预算是行政机关参考既往经济情况与国家现实运行需求形成预算案，后经立法机关审议批准的法定预算；另一方面，预算也指立法机关依照法定的权限和程序，对一国未来一年财政收入和支出所作的规划配置，以此约束行政机关收支的范围与深度，达到民主统制的效果。对于预算本质概念的解读，涉及对预算文本（或表格数字）和预算行为的认识，也能进一步反思到预算更实质的要义在于立法控制行政的现代民主财政观念，这对于分析预算的法律效力具有厘清本源的意义。
二、预算的法律效力争议
预算因经立法机关审议批准而具有一定法律性似乎已经成为共识，但其具备的法律效力究竟几何，却存在较大的理论争议。对此问题，蔡茂寅老师书中主要介绍了日本的三类学说：预算行政说、预算法规范说、预算法律说。
（一）预算行政说
预算行政说认为，“预算乃是国会对政府一年期的财政计划加以承认之意思表示，对于国会与政府间有其效力，而与法律乃是国家与国民间行为有所不同”。即预算仅是一种政府行政行为，与法律存在本质不同：①法律对国民具有法规约束力，而预算仅是立法机关对行政机关财政收支计划的承认；②法律在国家与国民间均有约束力，预算仅在议会与政府间有效力；③法律不经废止则具有永续性，预算效力仅及于一会计年度；④新法可以优于后法而适用，预算则不依循新优于旧的原则。笔者看来，如以“预算为适用时效为一年的法律”驳斥第③、④点理由，该观点似乎即可攻破，因为生效和失效时间的确可以由法律自身规定或依照法律性质推知。需要进一步检验的在于第①、②点理由，即预算是否具有外部效力的问题。
（二）预算法规范说
该说认为，预算乃是与法律或命令等并立的国法形式，虽然预算与法律有异，但仍不失为法规范之一种，其定义则为“国家于一会计年度之财政行为准则，主要以收入支出之预定准则为内容，经国会议决所定立之国法的一种形式”。日本学者认为预算为一种“特殊的国家法律形式”，“是与法律并立的国法形式之一”，区别主要在于法律只要已经制定，议会之任务即为终结，在此限度内法律实具有自我完结性；然而预算除议会事前审议批准外，还包括事中对预算执行报告的听取、审查与批准，事后对决算的审查与批准等，把预算的预先算定到决算的结果评估完整考虑进来，预算与法律终究存在区别。
根据“大法官释宪391号”来看，台湾地区同样采预算法规范说：“预算案与法律案性质不同，预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主宪政之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。”至于该释宪判决中区分预算与法律的具体理由，笔者会在下一节详述。
（三）预算法律说
相较于前一学说，预算法律说同样认为“预算乃是法律之一种，但其制定程序及效力则与一般法律有所差异，惟此等差异仅只表示预算之特殊性，而不影响其法律性质”。因此，对于预算与法律之间具有何种差异，以及两者差异的重要性判断，成为两种学说的主要争议点，也影响着对于预算最终的定性问题。
除此之外，也有学者从法律规范的形式构造分析了预算应归属于法律的理由：从“假定条件”来看，预算的适用对象为财政部的所有预算单位，适用时间为某一预算年度，适用场域为预算单位上缴收入、拨付资金、管理监督等所有收支活动。从行为模式来看，预算主要以具体数字和相关图表为表达载体传达各预算单位应遵循的财政行为准则。从行为后果来看，违反羁束型规范的法律后果往往是对不符合规范的具体预算支出将被施加惩罚性或制裁性的后果，违反裁量型规范的法律后果原则上不会轻易触发，除非违背预算信托的忠实与谨慎义务，造成对预算规范秩序的严重动摇。
三、预算能否定性为法律
“无论一个国家权力下放的程度怎样，决定中央和地方政府预算安排关系的框架都必须清晰有效，而且应该由一个法律框架来约定各级政府间的关系。”预算能否定性为法律，决定着如何看待央地关系或宏观调控中预算的地位及其效力边界，亦即预算是否为强制性规范，以及遵循或违反该规范的后果如何。
台湾地区“大法官释宪391号”列明了预算区别于法律的三点理由：①两者的提案权主体不同，预算仅能由行政机关提出；②两者的提出和审议时限不同，预算由于需要在下一预算年度执行，故存在时限要求；③两者规定的内容、拘束之对象及持续性不同，“法律针对不特定人之权利义务关系所作之抽象规定，并可无限制的反复产生规范效力；预算案以具体数字记载政府机关维持其正常运行及执行各项施政计划所需之经费，每一年度实施一次即失其效力”。除此之外，蔡茂寅老师在书中也总结了法律具有“社会性、一般性、强行性、外部性”等特性，预算在这些方面与法律存在明显不同。
笔者看来，提案权主体的不同、审议时限的不同，其实是预算作为财政工具的特殊性的体现，只是在程序操作上的要求，而非按照法律本质特点的分析，并不足以区隔预算与法律。
国际上有许多国家将税收、预算等提案归类为“财政法案”，规定了与普通法律提案不同的程序要求，归根结底在于预算会影响一国财政的实际执行，而其他主体并不能完全知晓一国收支的实际要求，赋予行政机关独属的提案权并无不当。而预算本身效力期仅为一年，在本年度预算即将失效时制定出下一年度的预算文件，从程序上也是正当且无需质疑的。
因此，关键需考虑以下界分预算与法律的理由，是否会影响预算定性为“法规范”，或是“法律”，主要包括：①法律的社会性、外部性特征——预算具有外部效力，还是仅约束行政机关？②法律的强行性特征——预算具有强制适用的效力，还是仅为一种预先规划？③法律的一般性特征——预算具有反复适用的效力，还是仅适用一年度一次即失效？
（一）外部效力
德国通说认为，“预算案与一般大部分法律不同，而类似于组织法律，仅具有联邦政府之内部效力，政府机关被授权执行有关预算案所列之各项支出”。认为预算不具备外部效力的观点，主要基于预算主要是立法机关对国家财政活动的规划，而行政机关须执行之，不直接约束国民或其他主体。
但是这可能将思路局限于国家机关内部，主要关注内部组织性和上下管理性。“伴随着现代预算治理的不断推进，预算法律关系之性质亦然将变，预算法律关系不再被视为一种对外封闭性、对内阶层性的架构系统，除了传统的内部性预算关系，还将型塑出新型的外部性预算关系，现代预算法也将对公民权利义务产生直接性影响。”即预算法律体系包括内部性和外部性，外部性考虑到政府编制预算、议会审议预算对于国民个体的影响，相当于更深一步将预算执行的效果回溯到预算本质的定性，将外部性纳入其中也能更好地指导预算体系的民主构建。
（二）强制效力
预算的强制性，学界通常认为不能一概而论，往往区分收入预算和支出预算的不同强度的强制性。“收入预算之作用主要在指明收入之来源，并预估其金额，收入机关通常不得仅依预算而为收入。支出预算之规范效力，主要表现在拘束政府支出之金额、目的及时期上，其授权性十分明确，但其强行性则主要表现在禁止性方面，至于强制支出机关必须据以完全执行的强制性则难以确认。”可见，“收入预算与支出预算虽同属代议主体议决的预算草案内容，但二者效力存在强弱区别，前者是弱规范，后者是强规范。”
依照税收法定主义，抑或更广义的财政法定主义，政府获得任意性收入或许尚不需以法律为必要条件，但课征税收等强制性收入则必须具有法律基础。即没有税法明确规定，政府不得征收税收。在此基础上，收入预算的强制性较弱，“政府每年征收的几乎所有收入都来自永久性的法律，而非当下的立法决定。”而反观支出预算，则更能体现出立法约束行政的经典逻辑，虽然存在预备费、特别预算等制度，但政府仍主要依据支出预算的目的、对象、额度作出当年的财政支出，而不得任意妄为，以实现预算所指向的公共利益，故其强制性更为明显。由此，可以总结预算内部的强制效力本身就有不同，与法律规范的一般强制性存在界分。
（三）反复适用效力
理论界支持“预算法律说”的学者一直难以解决法律的根本要素，即针对不特定主体反复适用的特点。关键在于预算在初步编制、审议生效、后期执行等各环节，均着眼于各预算单位来安排，而非面向不特定的主体。针对A单位的预算表格，如不涉及预算调整，则一般不会影响到B单位的财政收支。当年预算在A单位适用完毕后，自不太可能再对其他主体适用，决算所评估考量的结果也只在于A单位执行的成效。
根源于预算完整性与精确性原则，预算之编制必须层次分明、科目明确一致、用语统一，编制预算应在可预见的限度内尽可能严密。由此可见，不可能脱离预算单位来编制的预算，其本质也要求愈发精细，理论上预算自不可能具有“反复适用”的特征。
（四）小结
综上所述，预算由于不具备统一的强制适用效力，也不具备针对不特定主体反复适用的效力，故与法律之间存在本质的区别，界分二者理所应当。“大法官释宪391号”中有结论称“预算案实质上为行政行为之一种，但基于民主宪政之原理，预算案又必须由立法机关审议通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律。”
尽管有学者从“措施性法律”的定义，驳斥该判决的结论，认为“措施性法律常因突发事件而发生，它可以被认为是一种‘补救式’的立法，而非立法者事先所设想，它具有产生的‘不定性’。然而预算乃每年所提出，属于常态性行为，有其固定性，从而与措施性法律完全不同”。但笔者认为，这仅仅是对于措施性法律的内涵存在不同理解，但并不影响对于预算的实质定性——预算具有一定的法律效力，但其与法律的一般特质存在区别，故应将其视作界分于法律之外的特殊法规范。
四、预算法律性的当代意义
“预算究竟应当界定为一项行动计划还是一种法律渊源，决定了预算编制时或执行时能否制定、修改或废止税收立法或税收政策。”对于预算本质的定性与认知，影响着如何运用预算这一工具，以及其最终能够在国家财政运行中发挥的作用，具有现实意义。尤其在我国目前财政体制改革的浪潮中，更应该发挥好预算的关键作用，以预算本质在收支两端加强民主约束与控制，把握住新时代发展应遵循的财经纪律。
（一）收入预算角度
如前所述，收入预算的强制性较弱，政府征税必须依据现行有效的税收法律法规，否则不能以课税侵犯公民财产权利。“收入预算编制时可否修改其依据的税收法律法规、制定或废止税收政策，收入预算执行中能否制定、修改或废止税收法律法规、税收政策，皆取决于预算权与征税权之间属于统合还是分离关系。”采取统合模式的英国、法国、美国认为，预算编制时可以同时行使征税权，部分国家还规定非经编制预算即使有立法权也不能征税。采取分离模式的德国、日本、中国认为，预算编制时不能同时行使征税权，政府组织预算收入主要依据的是税收立法权或税收政策，而不是收入预算，收入预算仅是预估和计算，不具有强制性。
实际上，统合模式或分离模式终究取决于一国财经体制和预算法律的取向，中国强调原则的税收法定，自然在财政收入端政府不能仅凭预算就课征强制性收入。然而在我国，“一般公共预算中的收入预算编制时不会调整税收立法中的部分课税要素，但是预算执行中却常常因制定、修改或废止税收政策而影响收入预期的实现。”以2019年国务院以总理讲话方式宣布进行增值税改革开始，财政部、国家税务总局先后出台了多项文件，所涉及课税要素的修改包括“调低增值税税率”、“增加留抵退税政策”等。大规模减税降费背景下，中央还释出信号要尝试改变消费税的征税环节。以上均属于对课税要素的实质变更，但却未通过修订法律来完成调整，似乎与反复强调税收法定的宏观背景相悖。
固然，我们无法要求税收领域的每一项变革，均通过法律修订的方式完成，这样既不具现实可操作性，也可能损害法律的完整性权威性。但是税收法定反复强调的就是，以高位阶法律文件在生效、修改等方面的程序控制和实体把关，给予纳税人稳定的预期，便于其安排自身经济活动，由此相关的修改就不能过于频繁，也不能过于随性，需要借由一定层级的文件加以明确。而预算作为具有法规范效力的文件，或许可以在未来承担起这一作用，在收入预算编制时将未来一年所需修改的税率、税收优惠的方式纳入其中，既能够丰富和完整预算所表达的情况，也能够周全修改税收政策的要求。这或许需要预算法律体系的相应变革，即逐步向统合模式靠拢，关键即在于上述重要性能否在立法者看来“优于”或“胜于”分离模式的宏观考量。
（二）支出预算角度
从支出预算角度，更应重视对行政机关耗用公共资金的约束与限制，于其强规范性而言，可以充分发挥预算的控权作用。近年来，国家加强了地方税收优惠的清理工作，促进各地竞争能力统一化，优化营商环境。这引发了“上有政策，下有对策”的现象，地方政府为避开税收优惠的审查风头，开始设立专项产业扶持基金变相支持特定产业或企业。例如，北京的融资（金融）租赁聚集区，安徽蚌埠的硅基材料、电子信息产业，山东青岛的服务业集聚示范区和特色小镇，均获得了当地政府的专项基金支持。由地方政府把年度资金拨付给统一管理方，该市场主体来负责组织指标评审和奖励发放，政府与基金运营方之间只建立采购关系，具体拨付给企业的行为就不必由政府出面了。
由此，游离于税收管理之外的专项资金方式，需要以支出预算进行严格管控，以预算法规范性促进财政新兴问题的解决。否则大肆支出不仅不利于财政资金的合理使用，更有悖于统一竞争环境构建的宏观愿景。支出预算的编制应落实到单位、项目、额度，执行应落实到部门、负责人、具体流向的方式，加强资金使用的管控；同时财政部也应对地方专项资金进行针对性的监督核查，完善上级管理，坚决要求地方政府阳光操作、阳光运营。
五、结 语
“预算不是简单的数字游戏，而是控制和约束政府的工具、方法和技术。”2014年《预算法》修订所彰显的价值取向就在于，从单纯强调预算是“政府管理的工具”转变为预算更应作为“管理政府的工具”，通过民主统制来管理政府的财政收支，控制政府的范围和边界。2020年是中国经济发展面临不确定性和复杂考验的一年，为应对突发公共事件需要积极筹措应急资金、为恢复生产生活秩序需要继续推行减税降费政策，提高赤字率、发行特别国债、扩大税收优惠规模，一系列刺激经济、保障民生的减收增支手段，都是特殊时期的特别应对之策。如何促进财力保障充足、对冲疫情影响、维护财经秩序等多目标共同实现，笔者认为有必要重视预算的计划效用与约束作用，确保积极的财政政策规模适度、提质增效。而针对预算与法律进行清晰界分，有助于厘清预算法体系中的基础问题，也能够以预算的法规范性这一特质，思考预算在财政运行中所能发挥的积极作用。
“概一国之法治，莫重于规范国家权力的运作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控，而控财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算。”重视预算的法律效力，尽力促进全面规范、公开透明的现代预算制度的完善，在预算编制、审批、执行、监督等环节进行严密控制，有效监督政府财政权力，是预算法治、财政法治、国家法治的共同实践要求，也是关乎整体利益、社会发展、全民福祉的重要价值基础，值得不断的关注和讨论。

责编 / 梁宏懿
编辑 / 李 凯 彭 程
排版 / 梁宏懿
审核 / 刘 琦

北京大学税法研究中心
Peking University
Center for Tax Law


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