“转引税款”的成因及其治理

温不胜

“转引税款”的成因及其治理

“转引税款”是个难题。不管是对管理者还是参与者都是个令人头痛的问题。在现行的政策规定中，“转引税款”是违规行为。但现实的情况是“转引税款”的现象比比皆是、到处都存在。这其中有的参与者是为了不正当的经济利益，也有的并不是为了自己的私利，但他们却要冒着违法违纪被查处的风险去做，这里面或许有许多诱使他们去做的不为外人所知的因素。

　　下面我就来对“转引税款”这一社会现象的成因进行分析：

　　在分析“转引税款”的成因之前，我们有必要对“转引税款”这个概念进行阐释。到目前为止，还没有哪个权威机构对“转引税款”这个词组进行专门的定义，就是在《中华人民共和国税收征收管理法》里也没有提及“转引税款”这个概念，只是在有的税收法规或者政府文件里对其进行了说明。比如长春市地方税务局在对《税务人员异地转引税款行政处分暂行规定》的文件里就对“异地转引税款”、“混淆税款入库级次”、“异地开具税收缴款凭证”的行为是指：（一）利用职务之便异地转引税款的；（二）混淆税款入库级次的；（三）异地开具税收缴款凭证的；（四）在异地转引税款、混淆税款入库级次和异地开具税收缴款凭证，从中行贿、受贿、索贿的；（五）玩忽职守，造成异地转引税款、混淆税款入库级次、异地开具税收缴款凭证的。实际上，还有些人说的“买税”、“卖税”、“引税”等，其实质上也是“转引税款”。

　　从广义上来讲，所有的异地征收税款都应该称之为“转引税款”,即主管税务机关向辖区外的企业征收税款（文件规定应向主管税务机关申报缴纳税款的情况除外）的行为就是“转引税款”。简单地说，就是不应该由本税务机关征收的税款而把它征收入库了。（其存在的前提条件是我国的税收法律法规规定的属地管理原则。《中华人民共和国税收征收管理法》 第五十三条规定“国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国库。” 而在所有的税种里面都对纳税地点作了明确的规定，比如《中华人民共和国营业税暂行条例》 第十二条规定“营业税纳税地点:

　　 (一)纳税人提供应税劳务，应当向应税劳务发生地主管税务机关申报纳税。纳税人从事运输业务，应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税。
　　 (二)纳税人转让土地使用权，应当向土地所在地主管税务机关申报纳税。纳税人转让其他无形资产，应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税。
　　 (三)纳税人销售不动产，应当向不动产所在地主管税务机关申报纳税。”）

　　从理论上讲，“转引税款”本身并不违法。把纳税人应该缴纳的税款征收入库，这是税务人员应尽的责任。即使在我国的刑法和税收征管法上也没有认为异地征收税款是违法行为。在“转引税款”的过程中有行贿、受贿等其他获取了非正当利益的行为才是违法。不过在国家税务总局制定的行政法规却视“转引税款”是违规行为。

　　下面，我来分析一下“转引税款”为什么到处都存在，原因是多方面的：

　　一、现行的分税制财政管理体制是“转引税款”存在的起因

　　我国现行的分税制财政管理体制是在1994年新税制改革的时候建立的，是将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。它主要是从确认中央与地方各自的事权所需要的支出来划分中央与地方的收入，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。而县乡两级又实行的是“分灶吃饭”的财政管理体制，按照前三年的工商税收的平均数为基数，超基数全部留在当地财政。在这种财政体制下客观上刺激了地方政府领导要求当地税务部门在完成前一年任务的基础上还必须要有适当的增量。

　　二、预算管理体制是“转引税款”存在的又一个因素

　　1995年实施的《中华人民共和国预算法》规定了各级政府的财政收支必须通过人大的审议，具有法律效力，不能够随意改变。这预算法里面的预算收入中的税收收入就是当地税务机关来年的税收任务，具有非常强的刚性原则，不是在非常特殊的情况下是必须完成的。

    虽然《预算法》里规定的是“以收定支”的原则，但在实际的工作中，收是不好定的，通常的做法是按照上一年的税收任务基数（有的是按照地方即得财力，有的是按照总收入）上涨一定幅度的比例确定预算中的税收收入，然后再定支出。由于政府事权太多，支出膨胀，便把预算中的税收收入涨幅比例定的非常高，一般都在20％以上，所以就出现了税制改革以后的税收高增长。

　　税收的增长应该说和经济的增长是密不可分的，经济增长了，税收才能够增长，经济增长的速度决定税收的自然增长幅度。而按照现行的预算体制，我国的税收增长速度不是与经济的发展相关联，而是以人为的环比比例增长。实际上是远远超过了经济增长的速度，基本上是两倍以上。这样形成的结果就是：一方面经济发达，经济增长快的地区税源丰富，上级税务机关或者同级政府下达的当年税收任务很容易地就完成了，任务完成以后还有很多应该缴纳的税款就留待次年征收或者干脆不征。另一方面则与此相反，就是经济落后，经济增长速度慢的地区税源就枯竭，就其实际税源是根本完不成上级税务部门或者同级政府部门下达的税收任务。这时候怎么办，正确的选择当然是调整预算，减少预算收入中的税收收入，但实际情况是这种做法很少，常见的是税务部门自己想办法，也有的地方政府领导也出谋划策“协助”税务部门的同志努力完成税收任务。这时候的出谋划策也无外乎两条：一是寅吃卯粮，对企业预征来年税款，但这种做法由于损害到企业利益也不是很常见；二是“转引税款”，就是把税源丰富，税收任务已经完成了（或者完成税收任务根本就不是问题），还有很多税款不知往哪儿搁的这些税通过一定的渠道把它“引”过来，这就是完不成税收任务时采取的最常用的办法。

　　三、各级政府的政绩考核制度也促成“转引税款”现象的大量存在

　　各级政府在年初都喜欢为各个部门和下级政府制定目标管理任务，把本年度的许多工作都列入了目标考核的内容，比如税收任务、招商引资、经济增长比例、安全责任事故发生率等等。而税收任务是一个非常重要的指标，许多政府都对税收任务指标使用“一票否决”制度，就是只要税收任务没有完成，其他目标不管你完成得多么好，在年终进行目标考核时都只能作为倒数第一位。目标考核任务又是政绩考核制度中的核心，在提拔、任用干部时，目标任务的完成情况是一个重要的筹码，政府领导也会因此给税务部门施加巨大的压力。在这种情况下，完成税收任务自然成了各级税务部门包括政府的头等大事，税收任务的完成与否，各级税务部门的领导自然知道其意味着什么，有的税务局领导就是因为完不成税收任务而被迫辞职。所以，税务机关的天职除了收税之外还增加了完成收税任务，这就使得税源紧缺地区的税务机关采取“转引税款”等一些非正常手段和措施征收税款以弥补收税任务的缺口成了一种常态。

　　四、处罚力度不够使“转引税款”现象长期存在

　　因为各方面的原因或者是人们都知道其存在的客观性，所以各级政府、税务机关、纪律监察部门对此都持比较宽容的态度，除非是当事人从中贪污、受贿或者牟取了非正当利益，违反国家法律法规的情况，一般都不怎么处罚。这样的结果使得那些完不成收税任务的地方感觉更加“理直气壮”，似乎觉得“转引税款”是一种正常的行为，甚至还有的地方把能够填平收税任务缺口的人视为有能耐。也有人认为自己地方的税源丰富，支持一下贫困地区也是应该的，在觉得可靠的情况下趁机捞点好处没什么问题，当然也有的是免费提供的。这样，供给和需求都有了，“转引税款”这项交易自然就形成了。按照市场经济的规律，只要有供给和需求的存在，而交易又不涉及生命安全和人身自由，那么市场将形成并长期存在。

　　以上是“转引税款”现象存在的主要原因，有体制上的，也有人为因素。成因找到了，那我们就要“对症下药”，寻求解决问题的思路。为此我来谈谈治理“转引税款”的方法：

　　一、完善我国现行的财政预算体制。

　　完善财政预算体制并不需要动“大手术”，不是对其进行根本性的改革。主要是对各级政府财政预算中的税收收入的预算应该变的更为合理，应该按照“从经济到税收”的观点和原则，采用科学合理的分析和计划方法尽可能的使预算税收收入与实际税源趋同。如果当年的实际税源与预算税收收入的缺口超过了5％，就应该调整年初的预算税收收入任务。相应的，对经济发达或者税源丰裕的地区要每年进行审计，对于许多有税不收、设立税款过渡账户等形式“藏税于民”的做法，应收未收税款超过了当年应收税收收入任务5％以上的，也应当调整当年财政预算，增加当年的预算税收收入任务。

　　年初财政预算税收收入要按照前三年的税收实际平均增长比例编制，然后按照“以收定支”的原则编制财政预算报告。

　　通过以上形式的完善，使各级做法政府的预算税收收入任务与当地实际税源基本趋同，从源头上消除了“转引税款”的起因。

　　二、完善目标管理任务考核，转变政绩考核观念。

　　各级政府应该完善目标管理考核任务，要从促使下级政府或部门注重短视行为转向注重长远发展，注重国计民生、经济与社会和谐发展为基本目标。取消政绩考核中的税收任务一票否决制度，并采取相应的监督措施，使各级税务机关对当年税源实现应收尽收。从而也达到了维护正常的税收征管秩序，促进地区经济健康有序的发展。

　　三、加大财政转移支付力度，使“财权”与“事权”相吻合。

　　我国分税制财政体制改革的一个很重要的组成部分就是“转移支付制度”。规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区有均等的提供公共产品的能力。由于我国分税制实行“基数返还( 以 1993年为基数)，超收分成”的政策，而1993 年各地财政收入人为超常规的增长，致使以后年度财政收入增长速度大打折扣，从而使得税收返还数额占转移支付的比例非常高；尽管在1995年采取补救措施，推出“过渡时期转移支付办法”，无奈资金有限(1995年约为20亿元，1996年约为34亿元，但也仅占中央财政支出的0.5％左右，占转移支付支出总额的1.8％)，与实际转移支付需求相差悬殊，结果作用甚微。纵向转移支付的目标落空，横向财政资金的转移制度没有建立，这就大大弱化了财政应有的缩小地区间差距的功能。

    贫困地区财权少，但事权却少不了。事权必须要有相应的财权加以保障，才能使事权得到充分的行使，否则，事权也就成了“无源之水”。现在的基层政府组织时常出现“缺位”和“越位”的现象，多少也与事权和财权不相符，事权大而财权少有直接或间接的关系，而“转引税款”也是“越位”现象之一。为了解决这种事权与财权不相匹配的状况，就必须加大中央政府的财政转移支付力度，制定更加科学合理的财政转移支付制度和办法，使转移资金能够真正落到实处并发挥最大的效益。从而也会消除那种因财政困难而出现的政府“缺位”和“越位”现象。

　　四、加大对“转引税款”参与者的处罚力度，增大违法违纪者的机会成本。

　　因为有了各级监督和管理部门对“转引税款”参与者的“宽容”，使从事“转引税款”参与者消除了违法违纪的后顾之忧，从而变得更加自然甚至疯狂，最后演变为利用“转引税款”这种形式搞了许多贪污、行贿、受贿等违法行为。

　　我们的税务纪检监察部门要加强对税收征管进行监督管理，切实履行自己的职责，不折不扣地行使自己对所辖税务机关监督的权力，对“转引税款”的参与者实行“违规必纠”，该给予行政处罚的就处罚，该移送司法机关的就移送司法机关，不庇护、不心慈、不手软。只有加大对“转引税款”参与者的处罚力度，增大参与“转引税款”的违法违纪者的机会成本，就会促使他们减少甚至拒绝参与“转引税款”的机会。