法治中国的税收法定之路——访中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文

税收杂志

刘剑文，北京大学法学院教授、博士生导师、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授，中国法学会财税法学研究会会长，曾受全国人大财经委委托，担任《中华人民共和国税收基本法（税法通则）》起草组组长；也曾参与《预算法》修订、《个人所得税法》修订、《税收征收管理法》修订等重要财税立法活动 ；还曾为包括全国人大常委会在内的各级党政机关讲授税法；多次组织全国性的专题研讨会，广泛集中学者智慧，向国家提出专业的立法和修订建议。
2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国印花税法》，至此，在我国现行征收的18个税种中，落实税收法定原则的已有12个税种。这标志着，我国税收法定的进程又向前迈出了坚实的一步。
回首过往，在相当长的时间里，税收立法在我国法治建设中一直没有得到应有的重视与关注。令人欣慰的是，近年来，在实现“中国梦”的宏大背景下，在追求国家富强、民族振兴、人民幸福的伟大实践中，上到国家领导、下到广大民众，已经越来越真切地感受到税收法定所承载的重要意义。
近日，围绕财税法治、税收法定等话题，本刊记者采访了北京大学法学院教授、博士生导师、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授刘剑文。作为中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财税法学科带头人，刘剑文教授在从事学术研究的同时，多次参与国家重要立法活动，积极关注社情民生民意，大力呼吁税收法定原则……在我国财税法治建设的进程中，他既是亲历者、见证者，更是宣导者、推进者。
一堂意义深远的税法讲座
2006年10月31日，作为我国财税法领域的知名教授、学者，刘剑文受邀到坐落在北京市西城区西交民巷23号的全国人民代表大会常务委员会所在地讲课。他的听众包括全国人大常委会委员，还有时任全国人大常委会委员长吴邦国。
在此之前，来全国人大常委会作专题讲座的专家不少，但讲税法内容的，这是第一次。全国人大常委会为何要在此时邀请专家讲税法？这还要从2001年说起，彼时，我国正式加入世界贸易组织（WTO）。作为该组织的成员方，处理与其他各成员方贸易关系应遵循“国民待遇原则”。这对当时仍然实行有差别的内外资企业所得税制的中国，无疑提出了挑战。其时，统一内外资企业所得税制迫在眉睫。刘剑文受邀讲课时，正是新企业所得税法酝酿推出的关键时点。
记者：据说这次讲座的时间原本定于 8 月？后来怎么推迟了？
刘剑文：讲座原本定在2006年8月，但当时针对企业所得税法草案的部分内容大家意见不太一致，需要再做调研和研究，国务院就没有向全国人大常委会提交草案。所以，我的讲座推迟到了10月。这也反映出当时围绕内外资企业所得税制并轨存在着不同的声音。
2004年，根据党的十六届三中全会关于“统一各类企业税收制度”的精神，财政部、国家税务总局和国务院法制办共同起草了《企业所得税法（征求意见稿）》，在书面征求了全国人大财经委、全国人大常委会法工委、预算工委等有关部门意见后，该草案提交至国务院。此后，直到2006年，内外资企业所得税法合并方案在全国人大常委会年度立法计划中获得通过；10月，第十届全国人大常委会第二十五次会议对企业所得税法（草案）进行审议，提出修改意见后，提请 2007年3月召开的第十届全国人民代表大会第五次会议审议。
我正是在此时受邀到全国人大常委会作讲座，核心目的就是要推进新企业所得税法的顺利通过。我讲的题目是《我国的税收法律制度》，内容主要包含两部分：一是税收和税法的基本问题；二是关于制定企业所得税法的若干问题。我重点谈及了制定统一的内外资企业所得税法的必要性，详细分析了税率、税前扣除、税收优惠、反避税、过渡期等重要问题。这次的讲稿成为2007年3月第十届全国人民代表大会第五次会议代表审议《企业所得税法》的重要参考，在一定程度上推动了统一内外资企业所得税法的制定。
记者：今天看，内、外资企业所得税法合并不仅是我国企业所得税制优化的一个里程碑，更为我国经济与国际接轨提供了重要制度保障。如果从法律角度看，内外资企业所得税法合并又有何意义？
刘剑文：法治思维下的税收当以公平正义为核心价值，具体到税收领域，至少包括四方面价值 ：一是分税公平；二是定税公平；三是征税公平；四是用税公平。曾经，实行内外资企业有差别的企业所得税制具有一定的进步性，但随着我国改革开放的不断深入，并行的两套企业所得税制造成内外资企业的差异性税收负担，这有违税收公平精神。并且，当时内资企业适用的是《企业所得税暂行条例》，这种以行政法规、规章为主的企业所得税规范性文件难以适应经济社会发展的趋势。2007年颁布的统一的《企业所得税法》，从条例上升到了法律层级，一方面固然是因为企业所得税本身具有重要的地位和作用，另一方面体现了对税收法定原则的尊重。
我国为什么要坚持税收法定原则
2005年8月28日，全国人大常委会针对“个人所得税工薪所得减除费用标准”的修订问题举行了新中国历史上首次立法听证会。考虑到税收立法对于公民基本权利保护的重要性，以及财税法学者应当发挥历史赋予的自身使命，在听证会报名截止前两天，刘剑文填写了报名表。
作为20位听证陈述人中唯一的法学教授，刘剑文在认真细致研读草案的基础上，与众多学者、实务界人士以及政府官员广泛交换意见，逐步形成自己的看法。在听证会上，他提出的建议得到立法机关的采纳。
透过这次听证会，可以看到，税法与国家治理和人民福祉的紧密联系正日益凸显。也正是从那时起，我国税收法定的步伐明显加快。
记者：2017年9月1日，您再次受邀到全国人大常委会作专题讲座。这次的主题是什么？与2006年相比，发生了哪些变化？
刘剑文：党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中第八章“加强社会主义民主政治制度建设”的第二十七条，专门提出“落实税收法定原则”，这是第一次在执政党的纲领文件里面提出税收法定原则，是“全面推进依法治国”战略部署的重要组成部分，充分展现了党中央对税收法定原则的高度重视，凸显了未来我国加强税收立法的顶层设计，意义十分重大。
我再次受邀到全国人大常委会作专题讲座，主题正是围绕落实税收法定原则，我讲的题目是《落实税收法定原则的意义与路径》，内容主要包括税收法定原则的核心要义、基本内涵、落实的成就与不足、实现路径、意见建议等。当时在座的包括时任全国人大常委会委员长张德江，这从一个侧面表明，落实税收法定原则受到党和国家的高度重视。两次讲座相比，从企业所得税法到税收法定，从具体到一般，内容上的变化反映了我国税收立法的进步及其进程的加快。
记者：您一直都是落实税收法定原则的大力倡导者和推动者。何为税收法定原则？我国为什么要坚持这一原则？
刘剑文：税收法定原则，起源于中世纪的英国，1215年的《大宪章》被公认为其源头。后来，1628年的《权利请愿书》和 1689年的《权利法案》正式确立了现代意义的税收法定原则。其内涵包括三个方面：一是税收要素法定，即纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠、税收征收程序等税收基本要素应当由法律规定；二是税收要素确定，即税收法律的规定必须明确清晰，尽可能避免出现漏洞和歧义；三是征税程序合法，即征税机关必须严格按照税收法律规定的程序和权限征收税款，非经法定程序，不得随意加征、减征、停征或免征税收。需要强调的是，税收法定原则中的“法”，仅限于狭义的法律，即由最高立法机关通过法定程序制定的法律文件。在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，而不包括行政机关制定的行政法规、规章及其他规范性文件。它体现的是我国税制改革的“顶层设计”。
之所以强调要坚持税收法定原则、坚持设税权回归全国人大，可以从两方面解释：一方面，立法主体不同的背后，实际上是人民参与程度和人民意志代表程度的差异。法律的制定机关同时也是最高民意代表机关，因而天然地具有最强的民主性，法律、规章、规范性文件的民主性则依次减弱。另一方面，立法的位阶越高，其制定程序越正式、规范、透明，法案的科学性水平也越有保障。税收作为调整国家与国民财富分配的关键事项，直接涉及每个公民的财产权保护，应当以法律形式规定。
在我国，坚持税收法定原则，是有其立法依据的。我国2000年《立法法》第八条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能由全国人民代表大会立法。这是税收法定原则的直接法律依据，总体来看，对税收法定原则的规定比较抽象，不便于执行。
我国现行税收立法采用授权立法制，其立法依据导源于1984年和 1985 年全国人大及其常委会颁行的授权立法条例。授权立法的积极作用毋庸置疑，但其消极作用也显而易见：级次不高，稳定性不够，名称各异，结构分散，不利于保障纳税人合法权益和税务机关依法行政，更冲击了税收法定主义原则，增加了执法的难度和成本。党的十八大以来，税收法定进程紧锣密鼓、稳步推进，比如党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”；党的十八届四中全会提出加强财税等领域的“市场法律制度建设”；2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过修改《立法法》的决定，其中对税收法定原则作了明确、具体要求，规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”，等等。
以税之“良法”实现国之“善治”
从个人所得税工资、薪金费用减除标准的提高，到统一内外资企业所得税法的出台；从停征利息税到营改增试点全面推开；从资源税改革，到个人所得税法的修订，税收制度的每一次改革，都会引发社会的高度关切。这一方面说明税收一头牵着国家，一头系着百姓，事关每个人的切身利益，可谓牵一发而动全身；另一方面说明民众意识到自己的纳税人身份，开始有意识地参与到国家财税生活中来，并形成了推动我国财税法治不断向前的强大动力。
就在我国税收法治建设蹄疾步稳、日益繁荣的同时，刘剑文教授也以其学者的身份扮演着政府与民众沟通的桥梁。他将学术思想与社会责任高度统一，将专业性与“社会性”有机融合，既为政府当好智库，又为民众发声，以自己的学术影响力，将法治的阳光洒向社会。
记 者 ：您是财税法领域的知名专家学者，同时也是一名普通纳税人。税收法定对纳税人来说，意味着什么？税收法定与普通人的工作生活很遥远吗？
刘剑文：税收法定并不只是政府或国家立法机关的事，它与民生息息相关，这包含两方面的意思。第一，税收是政府通过税收的方式把老百姓手上的财产变成公共财产，是政府提供服务的“文明的对价”。尽管税收在微观上表现出无偿、强制的特性，但在宏观上应被理解为国家提供公共物品和公共服务的必要成本。因此，征税应当获得人民的同意。落实税收法定原则，是以严格的立法程序保障纳税人的合法财产权益不受国家征税权的过度侵犯。进一步，税收法定是在为人民谋利益。第二，税收的去向问题，是不是用于教育、医疗、环保、治安等民生领域。要让老百姓知道政府的“钱袋子”是如何“取、用、管”的。一个规范、完整、科学的财税法律体系，既能遏制公权“任性”，又能避免财税活动中因为规范漏洞而出现寻租现象，从而做到财税收入合理、合法、合宪，财政支出公开、公平、公正，财政管理有规、有序、有责。所以说，税收法定原则也是关乎民生的重要原则。
之所以很多人觉得税收法定与普通人的生活很遥远，我想可能与我们宣传税收的方式和角度有关系。我们不仅要宣传税收收入的取得，更应宣传税收的支出，宣传税收的“取、用、管”，让纳税人体会到税收的确是“取之于民、用之于民、造福于民”。同时，宣传方式上也要贴近生活和老百姓，要把深邃的学术思想、枯燥的专业知识转换或融于通俗易懂的话语中，比如用通俗的语言解读每年的预算报告，用生动的故事讲述税收助力民生的改善。
在此，我希望包括《中国税务》杂志在内的媒体通过广泛的宣传报道，在社会大众中树立一种“公共财产”的理念。因为只有在“公共财产”的理念下，人们才能摆脱“皇粮国税”“纳税和自己无关”等旧观念，走出“税收焦虑”“税痛”的逆向思维，真正认识到税收是政府提供服务的“文明的对价”，真正体会到作为纳税人的尊严与幸福感。
记 者 ：财税体制改革，被认为是我国全面深化改革的突破口。财税法治在法治中国的建设中担当着什么角色？
刘剑文：身处转型期，我国现阶段面临的问题错综复杂，改革必须找准突破口。财税法作为既根本性地关涉“国计”，又深刻影响“民生”的“顶天立地”之法或者理财治国安邦之法，在国家治理中处于“牵一发而动全身”的核心环节。同时，财税法治也是法治中国建设进程中共识最大、阻力最小、效益最高的优选路径。如同财税体制改革是全面深化改革的“牛鼻子”和抓手一样，财税法治也是法治中国建设的突破口。
落实税收法定原则不仅有利于实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入，也有利于建立科学、完备的税收法律体系，优化税制。对当下的我国而言，至少在以下三个方面起到了重要作用：一是推动人民代表大会制度与时俱进，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用；二是提升税制改革的整体质量，优化财政收入的正当性基础，并推动税制改革从行政管理向法治治理的转型；三是增强行政机关和纳税人缴费人的法治意识，并在税收法治的基础上拓展全面法治，推动实现依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化。
近年来，国家顺应时势，大力推动财税立法，不断深化财税体制改革，税收法定方面，我国先后制定了《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国烟叶税法》等9个税种法律，修订了《中华人民共和国个人所得税法》等。未来，还要推动把剩下的6个税种的法律规范尽快上升到法律，不断提高立法质量，增强税法的可执行性。
法治中国离不开财税领域的法治化。站在这个承前启后、继往开来的重要时点上，我们深深地期盼着，未来的财税改革能够以更大的决心、魄力与智慧稳步推进，经由财税法制上升到财税法治，并通过依法管好“财”来管好“人”和“事”，以税之“良法”实现国之“善治”。
  来源：《中国税务》2021年第10期
《中国税务》记者 高宏丽 刘 珂 徐荪童