地方公共品提供与收入筹集的各国实践及启示

李威03

作者：
蔡红英（湖北经济学院财政与公共管理学院）
魏 涛（湖北经济学院财政与公共管理学院）
陶东杰（湖北经济学院财政与公共管理学院）


由于地方公共品具有较强的地域性和可视性，因而无论是联邦制国家，还是单一制国家，地方政府提供公共品和筹集收入时一般都要考虑受益原则。Tiebout（1956）的分层蛋糕模型强调把公共品的提供限制在利益内在化比较容易实现的地区。除了财产税、销售税等，使用者付费、政府间补助（转移支付）、举债等也是地方政府筹集收入的重要手段。在我国，有学者提出地方税收入应主要用来维持公共部门正常运转，即满足地方政府经常性支出的需要（郭庆旺 等 2013）。朱为群 等（2015）认为，地方政府应有清晰的公共支出目标，地方税体系框架的设计应该根据不同类型公共品筹资的目的，使税、费、租、利各归其位，各司其职。

一、地方公共品提供与收入筹集的基本理论
Musgrave（1939） 和Samuelson（1954） 根据公共品是否具有非竞争性和非排他性，将其分为纯公共品和准公共品，其中，准公共品可分为可排他公共品和不可排他公共品（排他成本较高）。主流公共品理论基于公共品自身的特征（非竞争性和非排他性）展开研究，认为供给是通过一揽子税收来融资，需求则交给社会福利函数（公共选择）来确定，其供给和需求是脱节的（张琦，2015）。Tiebout（1956）开创了地方公共品理论，认为空间的流动性提供了类似于私人市场选择的对应物，即地方公共品。由于地方政府更了解当地居民对公共品的偏好，更能准确地满足地方居民对公共品的需求，因而，地方政府应是地方公共品的提供主体（Stigler，1957）。对于大多数公共品而言，如果双重身份者（公共品的消费者和投票者）可以完全流动，他们就能接受适当的、有着固定的收入－支出模式的地方政府。
基于Tiebout（1956） 和Stigler（1957） 的地方公共品理论，地方提供公共品和筹集收入，首先要考虑受益原则，即纳税人（缴费人）必须是直接或间接享受地方公共服务的居民，他们对地方提供什么样的公共品有一定投票权。另外，地方政府提供的公共品，应当与其资金来源有一定的对应性，即地方政府在筹集收入时，要求根据不同类型公共品的受益情况，采取不同性质或特点的税费方式筹集资金。对于治安、公园、图书馆等纯地方公共品，需要通过地方税收入来筹集资金，以满足地方提供纯公共品的经常性支出需要。对于办理证照、供水供电等准公共品，由于具有一定的排他性，则可以通过行政收费或使用者付费方式筹集资金，多用多付费，少用少付费，不用不付费。对于受益范围较广、具有较强正外部效应的准公共品，如公共基础设施，则可通过上级政府转移支付、资本性收入或发债等方式筹集资金。

二、地方公共品提供与收入筹集的各国实践
（一）地方纯公共品提供与收入筹集
在一定辖区范围内，地方政府提供了诸如警察、消防、公园等辖区居民共同消费（非竞争和非排他）的纯公共品。为保证地方政府基本运转和提供纯公共品的需要，相应地，地方政府应有比较可靠的自有收入来源。而在地方政府的自有收入中，地方税收收入最具有稳定性和可增长性特点，从而决定了地方税收收入是地方提供纯公共品最重要、最恰当的筹资方式。
世界各国地方税收收入的来源基本上有三种模式。（1）中央与地方税收同源模式。在同源模式的国家中，各级政府间有意识地在征税范围和税率上进行协调。如美国形成的是联邦以个人所得税和社会保障税为主、州以销售税为主、地方以财产税为主的税收格局。（2）中央与地方税收分源模式。如印度在宪法中规定印度联邦和邦政府间税权的划分基于分离原则，一般是税基广泛、收入潜力较大、征管成本较低、收入增长弹性高的税种，划为中央税，宪法划归邦政府的税种有很多，但只有产品销售税是邦收入的主要来源。（3）专属税加共享税模式。例如，在德国，专属州级政府的税种主要有财产税、地产购置税、机动车税等；专属州以下地方政府的税种比较少，主要是对工商企业的应税营业所得征收的工商业税和土地税、房产税等。对于大宗的税收，包括个人所得税、公司所得税、增值税等，则划为共享税，其收入在联邦、州、地方三级政府间分享。
（二）地方可排他性准公共品提供与收入筹集
根据地方公共品提供和筹集资金的受益原则，使用者付费是提供地方可排他准公共品的合适来源，包括办理各种证照收费和水、电、燃气等的使用者付费。
使用者付费之所以特别适合于为地方政府提供可排他性准公共品筹集资金，是因为使用者付费具有以下特点。（1）符合受益原则。居民和企业能够清楚地知晓自己为享受的服务缴纳了多少费。（2）符合效率与公平兼顾原则。合理的使用者付费价格体系，一方面为消费者提供服务的稀缺性信号，另一方面为服务的提供者显示需求信号。地方政府对提供服务的数量作出决策，公民也能够就消费的数量作出有效率的决定；同时，使用者付费还可以采取阶梯价格或者起步价的方式保障低收入人群享受到基本公共服务。（3）符合成本回收原则。使用者付费如果实行基于边际成本的有效定价，消费价格与提供单位服务所花费的成本相等，就可以确保成本回收和服务供给的可持续性，鼓励节约使用公共资源。
各国使用者付费定价方法不尽相同，大体有以下四种方法。一是边际成本法，要求边际成本与完全竞争市场上的同类商品价格大体相当。这种方法在理论上虽然最适合于使用者收费，但由于难以取得供给成本和机会成本的完整信息，因而很难运用于实践。二是平均成本法，即以提供某项服务所需要的全部财务成本除以消费者数量或销售服务的数量。这种方法更加符合实际，收费标准也比较合理，能够保证全部成本得以弥补，而且收费标准简便易行。三是平均增量定价法。这种方法以平均成本价格为依据，并且对于每增加一个消费者所产生的额外成本数额，都将予以核算。四是分段计费法，即根据准公共品的价格弹性，实行分类分段定价。其优点是：一方面可以确保对基本消费实行固定计费，对超过基本消费的部分则采取累进、较高的计费标准；另一方面，还可以将累进计费结构筹集的额外收入，用来补贴低收入消费者。
（三）地方公共基础设施类公共品提供与收入筹集
在地方经济快速发展和城市化进程中，各级地方政府尤其是大中城市的地方政府面临着公共基础设施短缺的严重挑战，如交通拥堵、环境污染以及其他公共基础设施不足等。政府进行公共基础设施建设，原则上不宜使用经常性收入（经常性预算结余除外）。政府用于公共基础设施建设的支出属于发展性或资本性支出，其建设资金适合通过非经常性或资本性收入给予保障。在基础设施建设资金来源中，除了上级政府给予专项转移支付、地方政府举债以及引进民营资本等外部资金外，主要依靠土地出让收入、土地增值收入、土地开发配套费收入、出售出租资产收入以及国有企业红利收入等。
土地已经成为各国地方政府投资项目的一个理想的融资工具（World Bank，2014）。因为基础设施投资增加了土地的市场价值，公共部门可以从中获取资本性收益，包括上述土地出让收入、土地增值税（或改良费）收入、土地开发配套费收入等。这些收入可以广泛用于道路、桥梁隧道、公交地铁、给水排水、污染治理等公共基础设施建设。从世界范围看，不论是发达国家还是发展中国家，土地收入已经成为大多数地方公共基础设施建设的一项主要来源。在我国，2019年地方土地出让金收入高达70 631亿元。从这个意义上说，地方政府的“土地财政”问题，逐渐成为一种普遍现象。

三、各国地方公共品提供与收入筹集实践的启示
世界各国在长期的地方公共品提供与收入筹集实践中，遵循了地方财政基本理论，同时形成了地方公共品提供与收入筹集的一些经验。这为我国“十四五”时期进一步完善地方公共品提供与收入筹集的方式方法，提供了借鉴。
（一）基于公共品提供和收入筹集视角，构建现代地方税体系
地方税收入是地方自有收入中最稳定、最具有可增长性的来源，最适合提供地方纯公共品。近年来，我国地方税收收入在一般公共预算收支中所占的比重呈现较低态势。2019年，全国地方一般公共预算收入175 440.47亿元，一般公共预算支出203 743.22亿元。其中地方税收收入（含共享税收入）76 980.13亿元，仅占地方一般公共预算收入的43.88%，占一般公共预算支出的37.78%，若不包括共享税，这一比重会更低。全国31个省（直辖市、自治区），地方税收收入（含共享税）占地方一般公共支出的比重超过50%的只有上海、北京、广东、江苏4个地区。这意味着地方政府提供公共品的能力有所减弱，地方公共品提供与收入筹集上出现不平衡，从而影响了地方公共品的提供。笔者认为，地方税体系构建应基于公共品提供和收入筹集视角，着眼于培育具有稳定税源且具有一定成长性的主体税种，综合考虑税种之间的关联性和地方税收的征管能力，进行整体谋划和设计。
（二）深化地方使用者付费价格体系改革，提高地方政府提供可排他性准公共品的效率和水平
2021年5月，《国家发展改革委关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号）提出要系统推进水资源价格改革和加快公共服务价格改革，旨在通过完善使用者付费价格机制，让污染者、使用者付出应付的成本，让多用资源者多付费。在使用者付费定价机制上，我们可以借鉴其他国家对可排他性准公共品定价的经验，对不同的可排他性准公共品采取不同的定价方式，综合运用边际成本定价法、平均成本定价法、平均增量定价法和分段计算法，逐步理顺服务价格形成机制，坚持效率优先、成本回收、兼顾公平的原则，合理确定和调整价格水平，促进价格由市场形成，提高地方政府提供可排他性准公共品的效率和水平。
（三）加强对地方资本性收入的管理，提高地方提供和筹集基础设施建设资金的能力
根据各国经验，地方基础设施建设资金一般来源于地方资本性收入。目前我国虽建立了国有资本经营预算，但对大量国有资产、自然资源资产的家底仍然摸不清，庞大的国有资产与较少的国有资本经营预算收入极不相称。借鉴各国经验，各级地方政府应加强国有资产统筹，将从国有资产、资源获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算，将行政事业性国有资产出租、处置等收入按规定上缴国库，将列入清单的收费基金收入按规定纳入预算，合理确定国有资本收益上交比例。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第10期。）

-END-
●论优化我国税制结构的方向
●新发展阶段与地方税体系建设
●数字经济背景下的全球税收治理：内卷化与去内卷化
●收入来源规则：支柱一方案可行性的基石
●“以数治税”背景下加强税收风险管理的若干建议
●补充性原则下地方税的治理逻辑与构建路径
●数字人民币对税收正义的影响研判及因应对策——以涉税信息利用为切入点
●智慧税务建设的若干理论问题——兼谈对深化税收征管改革的认识


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