迈向税收征管现代化的里程碑式改革

时代税客

作 者 信 息
施正文（中国政法大学财税法研究中心）

文 章 内 容
当今世界正经历百年未有之大变局，我国也已经开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。为持续推进税收现代化，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，必须进一步深化税收征管改革。2021年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），适应新时代新征程赋予税收征管工作的新使命新要求，对未来推进税收征管改革进行了长远谋划、顶层设计和精心安排，是党中央、国务院关于“十四五”时期税收改革发展的重要制度安排，是更好服务国家治理现代化的纲领性文件，在我国税收征管现代化进程中具有里程碑意义，也将为各国税收征管改革提供借鉴，对推动国际税收征管合作产生深远影响。
一、树立“以服务纳税人缴费人为中心”的现代征管理念
《意见》将“以服务纳税人缴费人为中心”作为税收征管工作的重要指导思想，充分体现了习近平总书记“以人民为中心”的发展思想，彰显了纳税人缴费人的主体地位，体现了公共服务型政府的建设目标。“以服务纳税人缴费人为中心”是税收征管改革的实质要求和重要方向，也是现代税收征管客观规律的必然要求，有利于更好地保护纳税人缴费人权益，强化税务工作的人文关怀，对建立平等和谐合作的新型征纳关系、推动我国税收征管发展将产生重大影响。
税收征纳法律关系的本质是“平衡精神和程序保障原则”，其核心问题是在正确认识国家征税权与纳税人权利的性质与作用的基础上，协调配置好双方的权利义务关系，实现公平与效率的统一。因此，“以服务纳税人缴费人为中心”的现代征管理念，需要兼顾平衡好执法与服务、依法严厉打击涉税违法犯罪与维护纳税人合法权益等多重关系，科学合理地配置征纳权利，为市场经济主体提供平等法律保护，营造公平公正的税收法治环境。一方面要追求公平税负、量能课税等实体正义，促进和保障分配正义的实现；另一方面要追求平等参与、公开透明、人格尊严等程序正当，确保实体税法公平统一实施，彰显征税过程参与者主体地位。
随着法治进程的推进，纳税人缴费人的法治意识、权利意识不断增强，在积极参与税收治理，维护法律确认的主体地位、利益、自由等方面存在更多诉求，在税收政策确定性、执法公正性、服务便捷性等方面存在更多期待。因此，“以服务纳税人缴费人为中心”，就要进一步提升纳税人缴费人权利保护力度，拓展纳税人缴费人权利范围，建立平等和谐高效合作的新型征纳关系，把依法平等保护市场主体合法权益贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，贯彻到不断完善税费法律法规制度体系、提高执法规范性、强化纳税人缴费人权利保障等诸多方面。
例如，“以服务纳税人缴费人为中心”的现代征管理念,需要推动政策制定的科学、民主，尤其在制定与市场主体密切相关的政策文件中，扩大听取意见范围，拓宽听取意见渠道，为市场主体参与制度建设创造条件，更好保障市场主体在制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权。再如，《意见》提出的严格保护纳税人缴费人及扣缴义务人的商业秘密、个人隐私等，严防个人信息泄露和滥用，是“以服务纳税人缴费人为中心”的现代征管理念的重要方面。《民法典》对个人信息的内涵、范围、类型、处理方式、权益内容、相关主体的保护义务等都有系统的基础性规定，建议下一步修订《税收征收管理法》时，进一步完善纳税人个人信息保护制度，维护法律秩序的统一性。明确涉税个人信息权的保护客体，与《民法典》关于个人信息保护的规定相互协调，平衡好税收征管机关涉税信息获取权与自然人信息保护的关系。明确税收协力义务的内容、范围和程序，进一步充实和细化对纳税人涉税信息侵权行为的责任追究与救济机制等方面的规定，尤其应完善针对该行为的民事责任追究机制和损害赔偿，切实履行涉税信息安全保障义务和保密义务，严格保护纳税人的个人信息权。
二、建设以“智慧税务”为目标的现代征管技术支撑体系
当前新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，数字经济应运而生。以大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术为核心的科技进步，为税收征管现代化提供了可靠的技术支撑。《意见》提出建设“智慧税务”，就是要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，把科技融入税收治理的全环节，彻底告别手工作业的人海战术，实现从“以票控税”向“以数治税”转变，推动治理理念、治理方式、治理效能的飞跃。要加快推进税费信息按照征纳主体为单位的智能归集和自动分析，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革；稳步实施发票电子化改革，着力降低制度性交易成本；深化税收大数据共享应用，完善税收大数据的生产使用管理机制，建立税务部门与相关部门常态化、制度化数据共享协调机制，推动税收征管现代化。
与此同时，数字经济产生的新业态、新模式，拓展了经济边界，改变了业务形态，产生了诸如共享经济和零工经济带来的自由职业者税收信息获取、整合问题，纳税人不设立应税实体便可取得经营利润问题等，给税收征管带来了诸多挑战。2020年12月的税收征管论坛（FTA）大会发布了《税务管理3.0：税务管理的数字化转型》报告，提出了税务管理数字化转型的愿景，预示了税收管理领域正在酝酿一场深刻的根本性变革，税收征管数字化转型已成为税收征管变革的新趋势。在此背景下，《意见》提出建设“以发票电子化改革为突破口、以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务”，是立足我国税收征管实践，把握经济数字化带来的机遇，更是顺应国际税收改革大势，积极应对挑战，主动提升我国税收征管能力及竞争力的有力之举，对我国及国际税收征管的数字化转型都具有重要意义。
三、构建以“规范性、便捷性、精准性”为特征的现代征管业务体系
为保障税法有效实施，降低征纳成本，《意见》围绕执法、服务和监管三大核心业务构建税收征管新体系，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，彻底告别粗放式、选择性、“一刀切”执法，大幅提高税法遵从度和社会满意度，充分发挥税收职能作用，为推动高质量发展提供有力支撑。
（一）构建以“规范性”为特征的税务执法新体系
规范性就是要坚持依法治税，在法治轨道上行使征税权。要全面落实税收法定原则，健全税费法律规范体系；严格规范税务执法行为，完善相关工作规范，健全行政处罚裁量基准制度；不断优化税务执法方式，实现从经验式执法向科学精确执法转变，让执法既有力度又有温度；加强税务执法区域协同，强化税务执法内部控制和监督。
1.规范性体现于法律制度健全
规范性执法首先要落实税收法定原则。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）要求完善现代税收制度，优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重，健全地方税体系，深化税收征管制度改革。《意见》提出健全税费法律法规制度，是对《“十四五”规划纲要》“完善现代税收制度”的具体落实。要充分发挥税收在促进创新、绿色发展、分配公平中的重要作用，将现行条例和有效可行的政策上升为法律，进一步优化个人所得税、增值税和消费税等法律制度，推进房地产税立法和改革试点，推动《税收征收管理法》的全面修订，加强非税收入的法制化建设。要从严规范税法解释，按照法定权限和程序进行解释,站在税法解释的整体角度解决实践中行政解释的逾越。当法律不明确进而出现对是否课税等关键性税法规定存有不同解释时，应秉持纳税人权益保护的价值导向，这也是“以服务纳税人缴费人为中心”现代征管理念的应有之义。此外，应积极应对数字经济价值创造与传统税收规则不匹配问题，适应数字经济发展需要，制定数字经济课税规则和征管措施。
2.规范性体现于执法尺度明确
规范性执法要加强对税务执法裁量权的限制，建立明晰的执法权限、条件和程序，凸显税务执法的权利保护与权力谦抑立场。《意见》提出健全行政处罚裁量基准制度，旨在为规范税务执法建立统一标尺。新修订的《行政处罚法》也明确赋予了行政机关制定行政处罚裁量基准的权力。因此，规范税务执法行为，应建立健全并公开行政处罚裁量基准，通过规范裁量范围、种类、幅度，有效压缩裁量空间，防止同案异罚，确保过罚相当，提高税收确定性。此外，推行行政执法指导案例也是明晰执法尺度、提高执法精确性的有效方式，可以为基层税务机关优化执法、为纳税人提高遵从提供指引。
3.规范性体现于执法宽严相济
《意见》提出“创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式”，体现了税务部门为市场主体自我纠错留出空间。国家税务总局发布的首张全国性税务行政处罚“首违不罚”事项清单已于2021年4月1日起施行，清单列举了适用“首违不罚”的10种情形，包括资料报送、纳税申报、票证管理等多类型轻微税收违法行为，对首次发生清单中所列事项且危害后果轻微、及时改正的，不予行政处罚。这既是对《意见》的落实，也体现了税务执法领域与新修订的《行政处罚法》之间的衔接，彰显了税务部门罚当其责的理念和对处罚权行使的审慎态度。
4.规范性体现于执法区域协同
此前，税务部门已在长江三角洲区域（以下简称“长三角区域”）就执法一体化合作机制有过探索实践，例如将依法依规由各省（市）税务机关自行确定执行标准的税收政策，在长三角区域统一执行标准，构建长三角区域统一的税收执法清单体系等。《意见》提出“推进区域间税务执法标准统一，实现执法信息互通、执法结果互认”等措施，是对执法区域协同的深化拓展，是税务部门服务国家区域协调发展战略的进一步举措，既利于提高执法效率、降低征纳成本，也利于实现税法实质公平、程序正义的价值追求。
（二）构建以“便捷性”为特征的税费服务新体系
便捷性就是要提供优质高效智能税费服务，实现从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变。要确保税费优惠政策直达快享，确保市场主体充分享受政策红利。切实减轻办税缴费负担，减少和免除繁琐报备事项。全面改进办税缴费方式，建设全国统一规范的电子税务局。持续压减纳税缴费次数和时间，依法简并部分税种征期。积极推行智能型个性化服务，提高服务精细化水平。维护纳税人缴费人合法权益，畅通争议救济机制。
以“便捷性”为特征的税费服务新体系，需要着重解决纳税人的痛点、堵点、难点问题，降低遵从成本。例如，现行税收法律法规对破产重整程序中的税务处理规则缺少明确规定，应通过便利破产企业涉税事务处理，降低破产制度运行成本，切实解决企业退出难的问题。再如，关于取消我国税收救济前置程序的呼声由来已久，此次《意见》明确提出畅通争议救济机制，是对纳税人平等享有法律救济权利的税法精神的遵循。下一步在《税收征收管理法》修订中，应取消缴税前置的门槛，为纳税人权益救济扫除障碍，实现纳税人行政救济权利的公平有序。在当前《税收征收管理法》尚未修订的情况下，可研究适用多元化程序制度对纳税人权利给予充分救济，根据税收争议标的大小，设置简易程序与一般程序；推动调解和解、行政复议、行政诉讼等争议解决方式有机衔接、相互协调；结合智慧税务建设，提高权利救济执行信息化、智能化水平，提升纳税人维权和法律救济处理效率，更高效地化解征纳矛盾,切实保护纳税人合法权益。
（三）构建以“精准性”为特征的税务监管新体系
精准性就是要严格公正执法，精准打击涉税违法犯罪行为。要建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，充分发挥纳税信用的重要作用，既以最严格的标准防范逃避税，又避免影响企业正常生产经营。以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段，加强重点领域风险防控和监管。依法严厉打击涉税违法犯罪，保障国家税收安全，维护税收征管秩序。
现代税收征管程序应以自主申报、税额确认、税款追征、争议解决等为核心流程，还权还责于纳税人，同时综合考虑办税主体信用和风险的动态变化状况，实施差异化管理和服务。《意见》强调的精准监管，应体现于征管力量配置与税源分类状况的精准匹配，应体现于差异化管理服务措施与纳税人信用风险状况的精准匹配，以提升守信纳税人办税便利度，敦促失信纳税人自我纠正、自我遵从，为推动我国企业涉税合规改革提供依据。以“精准性”为特征的税务监管新体系是将税收制度优势转化为治理效能的重要抓手，能够切实提升税收征管效能、降低征纳成本，对促进营商环境的持续改善、维护税收公平正义、推进税收治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
四、打造“系统集成优化”的现代征管组织体系
党的十九届五中全会提出“完善上下贯通、执行有力的组织体系，确保党中央决策部署有效落实”。为破解税收征管长期存在的部门之间协同性不够的难题，《意见》秉持系统治理和集成优化原则，充分运用现代信息技术和组织管理理论，着力建设具有高集成功能、全方位统筹推进、整体性优化提升的现代征管组织体系，推动业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级，实现税收征管从合作、合并到合成的突破，充分释放税收治理效能。
  目前税务部门按照税种管理、事项管理、纳税人类型等多维度设置机构、配置职能的组织体系，在税种联动、部门协作、业务数据融合等方面还存在藩篱和壁垒。智慧税务展现治理效能，需要“系统集成优化”的现代征管组织体系与之匹配，需要优化征管职责岗位设置，加强征管能力建设，形成与智慧税务建设相适应的组织体系和资源配置，推进税收征管质效明显提升。

五、推进“全社会税收共治”的现代征管格局
与提升直接税比重和服务国家治理现代化相匹配的税收征管，应该是一个与广大市场主体和各类政府部门相联系的开放性治理系统。必须摒弃依靠税务机关唱独角戏的封闭治理思维，持续深化拓展全社会税收共治格局。要加强部门协作，建立情报交换、信息通报和执法联动机制。加强社会协同，发挥行业协会和社会中介组织作用，提升公民依法诚信纳税意识。强化税收司法保障，有效打击涉税违法犯罪，及时解决涉税争议。《意见》指出对逃避税问题多发的行业、地区和人群根据税收风险适当提高“双随机、一公开”抽查比例，精准有效打击“假企业”虚开发票、“假出口”骗取退税、“假申报”骗取税费优惠等行为，体现了税务部门营造公平税收秩序的决心，也对持续深化拓展税收共治格局提出了更高要求。下一步，需要进一步完善行政处罚与刑事处罚法律制度的衔接，畅通行政执法与刑事执法工作协调机制，推动涉税司法解释和裁判标准的进一步完善，持续加强信息共享、联合办案，保障国家税收利益，维护税收秩序。此外，要充分发挥纳税信用的基础性作用，加强跨部门守信联合激励和失信联合惩戒，促进社会诚信体系建设。
在国际层面，当今世界正面临大发展大变革大调整时期，“全球化”与“逆全球化”的冲突以及数字经济催生的新业态等都对全球税收治理提出挑战。国内税收征管与国际税收征管相协调是国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然要求，因此推进税收共治，应强化国际税收合作，积极推动全球税收治理体系建设，深度参与数字税等国际规则制定，增强我国在国际税收领域的话语权和影响力，在维护我国税收权益的同时，为构建公平高效的国际税收秩序贡献方案。
六、发挥“基础性、支柱性、保障性作用”的现代征管职能
税收一头连着国家，一头连着数以亿计的市场主体，体现了国家与市场之间最基本的社会关系，事关国计民生和政府形象。新时代深化税收征管改革的重要使命，就是要在法治框架内推进税收治理体系和治理能力现代化，增强税收治理的前瞻性和预见性，通过税收征管体制机制创新，增强税收制度、税收数据等各类税收资源全链条的深度联动，全面提升征管能力，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，肩负起“为国聚财、为民收税”的神圣使命。
《意见》站在新的历史起点，全方位、深层次谋划征管改革，提出了一系列制度创新的政策要求，是与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的系统改革。为了确保《意见》贯彻落实，必须按照中央全面推进依法治国的要求，运用法治思维和法治方式深化征管改革，加快《税收征收管理法》修订步伐，将相关政策精神转变为征管法律制度，为深化税收征管改革提供坚实的法治保障。
END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第10期）
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