让财政的阳光更好地惠及每一个人

税收杂志

刘怡，国务院参事，北京大学经济学院教授，财政学系主任，博士生导师，北京大学经济与管理学部委员，中国财税研究中心主任。兼任中央统战部建言献策专家组经济组成员，教育部财政学类专业教学指导委员会委员，财政部政府债务咨询专家，中国财政学会常务理事，北京市人大常委会预算监督顾问，北京财政学会副会长。
9月，又到开学季。与往年不同，今年开学季冲上“热搜”的一个重要原因：这是“双减”政策出台后的首个新学期。7月24日，中办、国办印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》指出，要全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担，同时强调，要“推动教育资源均衡发展，促进教育公平”。
一项政策的出台引发如此广泛关注，足见教育在民众心中的分量。事实上，不只是教育，衣食住行、生老病死等每一个涉及民生的问题，都是民众关注的焦点和重点。民生是“最小”的事，也是“最大”的事。党和国家把增进民生福祉作为发展的根本目的，不仅是“大国”与“小家”达成的共识，更是以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展理念的具体实践。
“兜牢民生保障底线，是公共财政的重要职能。”在接受本刊记者专访时，国务院参事、北京大学经济学院教授、财政学系主任刘怡如是说。
作为长期致力于公共财政与税收研究的学者，刘怡案头的每一个课题都与国计民生息息相关。在她看来，公共财政支出是否积极有为、是否科学合理、是否透明高效、是否公平均衡，直接关系老百姓的获得感、幸福感。“税收取之于民、用之于民、造福于民，体现的是税收的本质。作为公共产品和服务的对价，税收最终通过公共财政支出，作用到改善人的生活、提升人的幸福感上面，让财政的阳光惠及每一个人。”
增进民生福祉是发展的根本目的
深耕财税研究四十余载，刘怡的目光始终没有离开“公平”二字。作为大学教授，她在课堂上反复讲的，是公平合理的财税制度应当体现谁付费、谁受益的原则；作为国务院参事，她的建言，也多是如何通过财税体制改革，推动区域均衡协调发展。
“民惟邦本，本固邦宁”。民生事业蓬勃发展、持续改善，离不开财政税收的持续助力。以教育为例，“十三五”时期，我国教育投入实现了“一个不低于、两个只增不减”，即国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例不低于4%，财政一般公共预算教育支出，以及按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。其中，国家财政性教育经费支出2019年首次突破4万亿元，年均增长8.2%，充分发挥了保障教育发展、推动教育改革、推进教育公平、增强教育内涵的政策导向作用，有效带动了全国教育经费总投入首次超过5万亿元，支撑了世界上规模最大的国民教育体系，建立了世界上覆盖最广的学生资助体系。
教育事业的发展，是对我国财税助力民生改善、提升人民获得感幸福感最好的注脚。习近平总书记强调：“社会建设要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划，从保障和改善民生做起，坚持群众想什么、我们就干什么。”民之所盼，政之所向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，把增进民生福祉作为发展的根本目的，在民生领域提出并实施了一系列新理念新思想新战略，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上取得了一系列历史性进展，推动改革成果更多更公平惠及全体人民，为全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的基础。
“感”字的背后是“民心”
《说文解字》注：“感，动人心也。”一个“感”字的背后，是“人心”所向、民生所系。民心是最大的政治。如何让改革的成果更多更公平地惠及全体人民，持续提升人民群众的获得感、幸福感？8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。
如果说改革开放初期提出“允许和鼓励一部分人先富起来”，强调的是“效率优先，兼顾公平”原则，那么经过40余年发展，我国经济取得了举世瞩目的巨大成就，公平的重要性日益凸显。
20世纪30年代，贵州小伙马选军的先辈为躲避战乱，携家族定居在云南贵州交界、群山环绕的三岔河地带，弹指已近百年。曾经庇护过一家人的莽莽群山、幽幽深谷，到了马选军这一代，却成了难以挣脱的锁链。村民们养好的猪，想卖都运不出去，何谈发家致富？
2016年9月，一座连接起云贵两省、让世界为之惊叹的橘红色大桥——北盘江大桥跨越河谷，在山峦云雾中完成合龙。这座被盛赞为“不可思议的宏伟工程”的全球第一高桥，不仅将黔、川、滇三省交界区域与全国高速公路网彻底打通，更是重新激活了古老大山和无数追梦者的生活。来自五湖四海的游客让曾经闭塞的深山河谷变得热闹起来：现在自家养的清水鱼，在家门口就能卖到100元一斤。马选军所在的水城县，2019年旅游总人数达924.93万人次，旅游综合收入达到58.47亿元；2020年仅国庆、中秋假期就迎来游客100.39 万人次，旅游总收入达5.52亿元。
以北盘江大桥为代表的大量民生工程的横空出世，为许多像马选军一样的青年带来了更多触摸梦想的机会。近年来，以税收为主体的国家财政对民生领域的持续投入为人民福祉的持续提升注入强大动力。以北盘江大桥为例，其总造价为10.28亿元，其中贵州省出资达4.91亿元。大手笔投资的底气来自2008—2018年贵州省税收收入10年间增长了近5倍，充沛的财力让一系列民生工程从蓝图变成现实。随着公共财政投入的不断增加，贵州逐步形成铁路、公路、航空、水运纵横交错覆盖全省的运输网络，实现劳动就业稳步增长，城乡居民收入水平持续提升。
三岔河谷是贵州的缩影，贵州是全国的缩影。2012年以来，我国实施积极的财政政策，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，从广袤乡村到活力城市，从医疗卫生到基础教育，都留下了沉甸甸的“民生账本”：2012—2020年，中央财政专项扶贫资金投入6896亿元，2021年安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1561亿元；2012—2021年，全国一般公共预算中，教育支出从2.12万亿元增长到3.82万亿元，社会保障和就业支出从1.26万亿元增长到3.44万亿元，卫生健康支出从8058亿元增长到18659亿元。
民意召唤使命，担当彰显情怀。经过不懈奋斗，愿景逐一变成实景，越来越多的梦想照进现实。“提高人民群众的获得感、幸福感，这个‘感’字很重要。空气变好了，蓝天增多了，居民收入增加了，医疗社会保障水平提高了，疫情防控的巨大成就让人民更有安全感了，包括北盘江大桥在内的大批基建项目、民生工程规划建设，带来的都是实实在在、可以直观感知的变化，让人民群众切实感知到改革发展成果惠及自己，幸福感、获得感自然就提高了。”刘怡说。
保障和改善民生没有终点
“公共财政在不同方面的投入，带给人民群众的感知度是不一样的，像就业、教育、医疗等感知比较直观，而对于像生态环境保护等长远战略规划，虽然惠及全民，但感受可能没那么直观、强烈。”刘怡认为，进一步提升人民群众的获得感、幸福感，需要更加注重财政支出的效率和透明度，“钱花到哪里去了、怎么花的、产生了什么效果，都要清楚明白并且受到合理的制约和监督”。
2020年7月，刘怡受聘国务院参事，开始参与围绕政府中心工作的调查研究、建言献策等工作。“我切实感受到了国家提升财政支出效率的决心。”通过参与政府督查等工作，刘怡得以更多地接触真情况、发现真问题、定位真需求，她的研究课题也更具针对性、更接“地气”。
“作为世界上最大的发展中国家，我国幅员辽阔，地区间发展存在着诸多不均衡的问题。打破这种不均衡、实现共同富裕，作为国家治理的基础和保障，财税责无旁贷。”刘怡说。
如何最大限度发挥税收调节收入分配的作用，促进市场统一、区域协调发展，持续改善民生？通过长期的观察、思考、研究，基于自己的研究成果，她提出建议：解决地区间增值税收入归属和税负归属不一致的问题，促进地方性公共产品的有效供给，以保障各项民生政策的落实。
早在2013年，还在哈佛大学肯尼迪学院访问的刘怡在接受本刊记者采访时就提出，应当合理划分政府职能范围，明确划分中央与地方以及各级地方政府之间事权与支出责任，“这是保障民生的重要前提”。其理论基础，是公共财政学里的“受益原则”，即各级政府的职能划分和相应的财权分配，都应当根据公共产品的受益范围，使成本分担的地理边界与公共产品供给的受益范围一致，全国受益的公共产品由中央政府供给，地方受益的公共产品由地方政府供给。“目前增值税仍是我国第一大税种，但由于增值税是间接税，企业在其注册地缴纳，而税负却由最终消费地的消费者承担。”刘怡说，随着经济数字化程度提高，生产和消费的分离加剧，增值税收入更加向生产地转移，不仅加剧地区间财政实力的不平衡，也容易引发地方政府间的税收竞争，“建议继续按企业注册地管理办法征收增值税，对地方分成部分的增值税收入，改由中央根据各省的人口和消费规模进行划分，即由企业注册地受益转向产品和服务的消费地受益”，让消费者居住地政府得到与其公共服务相匹配的税收收入，形成更加科学合理的收入归属格局，促进区域协调发展，“让财政的阳光更好地惠及每一个人”。
2021年7月1日，庆祝中国共产党成立100周年大会在北京天安门广场隆重举行，习近平总书记发表重要讲话指出：“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”
百年弹指一挥间，却令山河增壮色，敢教日月换新天。幸福没有止境，梦想不须设限。进入新发展阶段，崛起的中国向着第二个百年目标奋进，前途辉煌，事业壮丽，复兴在望。
  来源：《中国税务》2021年第10期
《中国税务》记者 高宏丽 毕 卓