英国增值税数字化改革与启示

李威03

作者：
李静远（中国财政科学研究院）


一、英国税收数字化的实施背景及增值税数字化改革进程
随着数字应用的日益普及，越来越多的企业将商业交易记录以数字化的形式保存在计算机软件中，并基于云存储的功能对其数字化记录进行维护和管理，这为英国开展税收数字化奠定了良好基础。所谓税收数字化，是指运用信息技术，将税收数据以数字化的方式进行管理，从而逐步替代以纸质形式保存交易记录、手工进行纳税申报的传统税收管理模式，最终实现纳税自动化的新型征管模式。
英国是欧洲开展数字化改革的典型代表国家，自2012年起就提出了《政府数字化战略》、“数字政府平台”计划以及《政府转型战略（2017—2020）》，明确在“整体政府”框架下，提升政府服务各个环节的数字化水平，打造一个数字化服务型政府。在“整体政府”框架下，英国皇家税务与海关总署（HM Revenue & Customs，HMRC） 率先于2012年12月提出了《税收数字化行动计划：2012》，启动了英国政府部门最具前瞻性的税收数字化改革。该项改革以增值税数字化为核心，旨在通过数字化手段彻底改变传统的税收征管模式，使税收管理更有力度、更有效率、更便利纳税人。2015年，HMRC明确了税收数字化的推进时间表，通过“三步走”战略逐步实现各主要税种的数字化，即分别于2018年4月实施个人所得税数字化，2019年4月实施增值税数字化，2023年4月实施公司税数字化。HMRC并宣布建立数字化账户，将其作为纳税人在数字化税收中的身份通行证和办税工具。
在英国，增值税由于其高效的组织收入职能，近年来一直是第一大税种。增值税数字化改革是英国税收数字化改革框架下第一个规模化运行的改革。2015年，英国已有超过98%的公司税和增值税纳税人实现了在线申报。在基本实现在线申报的基础上，为更好地推进增值税数字化改革，英国政府于2017年通过了《财政（第2号）法案》，以立法的形式确立了增值税和公司税相关的税收数字化，并在2018年修订了《增值税条例1995》，宣布增值税数字化工作自2019年4月起正式实施。

二、英国增值税数字化改革的核心内容
按照计划，英国2018年4月开始增值税数字化改革试点，2019年4月起正式推行增值税数字化。实施数字化改革后，英国所有达到增值税起征点的纳税人均应按照HMRC的规定开展数字化记录，并通过兼容软件开展自动化申报。总体看，此次大刀破斧的改革，在数据记录形式、纳税申报方式和税收事务管理方面，都有了全新的突破。
（一）初步建立以增值税和第三方数据为主的数字化账户
数字化账户是英国税收数字化的核心载体。纳税人通过注册并建立数字化账户，将其相关交易和纳税记录自动上传，形成一个强大信息库，并通过数字化的形式进行各税种的申报。按照增值税数字化的要求，符合条件的增值税纳税人必须注册并建立增值税数字化账户，用于增值税事务管理。目前，增值税数字化账户涵盖的信息主要包括以下几类。
1.申报信息。在增值税数字化的初期，数字化账户集成的内容仍以申报内容为主，在申报表基础上涵盖了构成申报表数据的交易记录。申报信息的采集以增值税申报表为原型，包括在本期内销售货物及提供服务的销项税额和进项税额、当期应纳税额、可申请的留抵退税额、反向征收交易等。
2.交易信息及第三方信息。按照英国税收数字化的总体构想，数字化账户将在各税种申报信息基础上，采集多方信息，形成一个强大的数据仓库。目前纳税人数字化账户中集成的交易及第三方信息主要包括以下五个方面：（1）纳税人的基础信息，包括企业名称、营业地址、增值税登记号码、使用的增值税会计制度等；（2）与增值税申报相关的包括销售情况等9类交易信息，即英国《增值税数字化指引》中要求必须进行数字化记录的交易内容；（3）纳税调整和错误更正信息；（4）从雇主、银行、房屋互助协会、养老金提供者、资管公司和股份登记机构等获取的房产等外部信息；（5）从其他政府部门获取的政府间共享信息。其中，前三项涉及增值税申报的交易信息和纳税调整信息会根据纳税期限实时更新、及时上传。这一方面有利于纳税人了解账户详细信息和实时涉税状态，及时检查申报错漏，避免不必要的罚款和滞纳金；另一方面也可为税务部门实施动态监管提供数据支撑。
（二）进一步优化完善增值税纳税申报方式和流程
从申报方式看，英国的增值税申报主要分为代理申报和自主申报。英国社会秉承“专业的人做专业的事”理念，80%～90%的纳税人会选择代理申报，但是一些有较强办税能力的大型企业仍会选择自主申报。对于代理申报而言，HMRC允许符合条件的有限合伙企业在HMRC注册为代理人后从事税务代理业务。纳税人可以在确保信息安全的情况下，授予税务代理人不同的权限等级，代理人得到授权后按照要求使用软件创建、查看、编辑数据并将其发送到HMRC。对于自主申报而言，只要纳税人已办理增值税登记并选择自主申报，则可以按照HMRC规定的步骤，根据自身需求进行税收事务的自主管理。
从申报流程看，相比原来的在线申报，增值税数字化在申报流程上有了根本改变。原来的增值税在线申报系统，需要纳税人自己或者通过代理人在系统中手工填写申报表，易产生申报错误风险，HMRC也无法及时核验。实行增值税数字化后，纳税人需要通过选择HMRC官网认证的兼容软件自动生成申报表，并通过应用程序编程接口（API）平台提交申报表，在这种方式下，只要纳税人以数字化形式记录的交易信息正确，则可以通过自动化的方式，降低手工输入导致的税款计算错误风险。英国中小企业较多，因此，HMRC允许信息化水平较低的纳税人在现阶段进行增值税申报时，暂不需要改变原有的记账方式，而只需要购买或者通过第三方平台使用桥接软件，将原有记账方式下的电子表格数据自动转换为能够通过API平台提交的申报表资料，即可实现增值税申报。
按照HMRC的计划，将来会要求企业对申报表的数据来源附加链接，以满足HMRC风险控制与审计的需求。即要求纳税人在申报表的数据上附加链接，使得HMRC能够通过这些链接追踪纳税人申报数据的来源，从而审核纳税人申报数据来源的可靠性，加强风控管理，提高审计的便利性。对于自动化水平较低且仍采取原先纸质记账方式、仅为了满足增值税数字化而使用桥接软件进行增值税申报的纳税人，这将促使他们必须在接下来的过渡期内，提高其数字化水平，改造其记账系统，以真正满足增值税数字化的要求。可以预见，桥接软件将在未来被取消，而代之以规范的兼容软件。
（三）逐步从手工记账申报向自动化记账申报迈进
按照计划，英国于2019年4月起开始实施增值税数字化改革。英国居民纳税人只要达到增值税起征点并已办理增值税登记，需要按规定注册并建立数字化账户（除居民纳税人以外的其他纳税人最迟应于2022年4月之前完成），以数字化的形式保存记录，并使用兼容软件与HMRC系统进行链接，办理增值税涉税事务。这意味着英国实施税收数字化以后，绝大多数纳税人均应按照数字化的规定建立数字化账户并进行自动申报。
在实行增值税数字化之前，企业的记录保存、数据录入和计算阶段都或多或少需要人工介入，这意味着在输入数字、会计核算、纳税申报等方面都存在出错的风险。调研结果显示，英国进行增值税数字化申报的纳税人的信息化水平直接影响其申报效率，不同信息化程度的企业在实施增值税数字化后，在保存交易记录的方式、减少人工错误方面差异较为明显。总体而言，实行增值税数字化后，企业的申报准确率有所提高，减少了税收的流失率。对于完全或部分自动化的企业，进行数字化记录和申报，减少了因手工输入产生的错误，提高了申报准确性；对于缺乏自动化而仅使用桥接软件以满足增值税数字化要求的企业，由于无须在网上填写增值税申报表，纳税人手工填写申报表过程中出错的概率变小，但将记录转移到软件的过程中可能会产生新的风险点，因此，在过渡期以后，税收数字化的全覆盖也倒逼了这类企业提高其自动化水平。
（四）探索利用集成的数字化信息开展日常监管和数据分析
实行增值税数字化后，HMRC要求绝大多数的涉税交易记录需要通过数字化形式进行电子存档，并自动上传，使得纳税人自动化水平有所提高。HMRC无须等到每个申报期末才能了解纳税人的应纳税款，而是可以根据自己掌握的信息、第三方信息以及纳税人提供的数字化信息，实时了解纳税人的经营情况。如在日常管理中发现征管漏洞，HMRC可以运用大数据帮助开展税务评估和稽查，减少时间成本，从而高质量地做好风险控制工作。由于数字化增加了信息的透明度，也间接降低了税务部门的风险控制成本，同时，大数据的集成使得纳税人开具或取得虚假发票或抵扣凭证被发现和处罚的概率有所增加，从而倒逼纳税人提高税收遵从。
对于HMRC而言，数字化账户作为一个逐步完善的数据仓库，集成的信息需要更充分地挖掘和利用，以便服务于“整体政府”的建设。为最大限度地提高其数字化管理能力，HMRC改变了原先全面依赖外部技术团队进行数据维护和系统管理的方式，在HMRC内部成立了“数字化服务和大数据分析中心”，面向全球招募了上百名世界一流数据分析专家，并调派系统业务骨干充实到数据分析中心，形成由数字化专家、税收业务专家以及其他领域专家组成的多职能、复合型的数字化管理和分析团队。该团队在实践过程中，利用税收大数据进行分析，帮助管理部门作出管理、运行、干预和决策，并基于大数据和风险分析提升其风控能力，更好地服务于政府决策。

三、英国增值税数字化实践的效应分析
英国的税收数字化改革是英国“整体政府”计划的一次有效实践，使英国税务部门的征管方式发生了较大改变。此次以增值税数字化为核心的改革，既为下一步推动公司税数字化改革等积累了有益经验，也引发了社会各界对数字化的深入思考。
（一）大部分纳税人对增值税数字化改革表示满意
目前，以增值税数字化为核心的英国税收数字化实践已开展了两年时间，绝大多数纳税人已认识到税收数字化所带来的好处，他们对增值税数字化试点阶段取得的效果表示满意，认为与传统的方式相比，经营流程完全（或部分）自动化的企业输入性错误有所降低，节约了时间成本，提高了办税效率，纳税申报错误也有所减少。对于纳税人而言，数字化账户将成为其拥有的唯一财务账户，纳税人可以一目了然地查看自己的申报、交易信息和HMRC已掌握的信息，无须在不同税种申报时重复提交相同信息，并可以在数字化账户中对其涉税事宜进行实时检查、修正、更新。透明化的信息展现模式，也便于纳税人全面了解自身财务状况，更好地进行财务控制和规划。对于税务代理人（英国纳税人多数选择雇佣税务代理进行税收事务管理）而言，税务代理不再需要费时费力地整理、核对凭证，手工进行纳税申报，而是可以集中精力为企业和纳税人提供更多有附加值的服务。
（二）提高了纳税人的自动化水平，减少了可避免的错误
英国原先的增值税征管模式是由纳税人以纸质形式保存记录，并由纳税人手动在HMRC官网在线录入申报表进行纳税申报。在这种模式下，手工记账和人工输入容易导致数据丢失，并增加申报错误的风险，这种风险在信息化水平较差的中小企业中更容易出现。数据显示，2017～2018财年，英国纳税人在申报过程中可以避免的错误使英国财政收入的损失超过99亿英镑。增值税数字化的实施，推动经营者尤其是中小经营者提高其会计记账的自动化水平，改变了经营者保存记录的行为方式，为纳税申报提供了更高的准确性，加上许多内置软件产品的帮助，有效避免了手工转换和申报错误，减少了这些可避免的错误造成的税收流失。
（三）实现了信息的高度集成，提高了税务部门风险管理和纳税服务水平
HMRC以数字化账户作为信息集成平台，对纳税人的交易、申报信息进行整合，将纳税人上传的数字化记录以及HMRC通过与企业、银行、房屋管理等部门获取的第三方信息，在纳税人的数字账户中实时共享，实现了涉税信息的高度集成。在信息高度集成下，HMRC既可以实时掌握纳税人的涉税信息，通过保存数字记录的兼容软件与纳税人开展数字化互动，及时发送征管提示信息，及时反馈纳税人建议诉求，为纳税人提供改进建议和支持，还可以利用大数据优势，进行数据分类、统计、管理，为风险管理和决策提供支持，扩大税收大数据的使用价值。
（四）实现了税收事项的动态监管，进一步提高了税收征管效率
由于之前的在线申报仅保留了部分申报数据，未包含交易数据，税务部门无法实时核验纳税人申报和交易的准确性、真实性，纳税人也不能及时查验申报是否存在错漏。增值税数字化改革后，HMRC要求纳税人以数字化的形式详细记录并上传申报表外的应税交易行为（如上传电子版购销合同），定期更新完善，既便于纳税人了解账户详细信息和实时涉税状态，及时检查申报错漏，避免不必要的罚款和滞纳金，也有利于税务部门动态监管，进一步提高税收征管效率。
（五）社会各界对数据安全存有担忧
英国增值税数字化的试点及全面铺开，正在从根本上改变英国税务系统的运营模式，但也存在一些不可忽视的问题，比如数据安全问题。在大数据时代，数据安全的重要性可见一斑。实施增值税数字化之后，信息的高度集成和部门间的共享，不可避免地会带来纳税人财务信息泄露的风险，社会各界纷纷对此表示担忧。为此，英国政府2018年出台了《数据保护法案》，规定HMRC是数字化账户相关数据的拥有者，相关数据主要用于评估、计算税款和关税、预防和侦察犯罪。除非法律允许，HMRC不能将纳税人的信息提供给其他人。如果HMRC按照法律规定将信息提供给其他部门，则信息接收部门只能将数据用于法律允许的目的，包括仅验证数据的准确性、预防和侦察犯罪、保护公共资金等。2020年3月19日，英国政府发布了《引入数字化征税方案的全面评估报告》，提出要强化HMRC等数据使用部门的数据保护责任，确保工作人员遵守相关法律，并采取相应的措施确保纳税人信息安全，防范数据泄露风险。

四、启示借鉴
运用税收大数据提升我国税收现代化水平、推进税收管理模式的创新，是数字时代发展的必然趋势，也是加快建设网络强国的重要一环。英国推进以增值税数字化为核心的税收数字化改革，其实质是在全部实现在线申报的基础上，逐步将纳税人各税种的交易、记录、申报信息以及通过各渠道搜集的第三方信息集成到每个纳税人的数字化账户中，对纳税人进行公开，开展全链条、透明化的税收管理。英国在推进增值税数字化改革的实践中取得的有益经验，对我国建设智慧税务具有一定的借鉴意义。
（一）推进“数据仓库”建设，实现增值税数据的集成化管理
按照英国税务部门的经验，英国政府要求每个增值税纳税人建立“数字税务账户”，实质是以单户纳税人为对象，将各税种、各类型纳税人的全部数据整合成一个巨大的数据仓库，为税务部门开展日常管理和监督检查提供实时数据。目前我国的增值税数据仍分散在不同的管理系统中，如金税三期系统、发票管理系统、出口退税系统等，暂未实现增值税数据的集成化管理，完整可访问、可利用、可穿透的数据仓库仍需完善。建议在金税四期推进的过程中，将纳税申报、发票开具、税务管理、稽查等系统进行整合，理顺逻辑思路，系统前端以模块化的形式多维度展现发票开具、纳税申报等各环节功能，方便纳税人处理个性化税收事务，系统后端采集纳税人的交易及相关申报信息，方便各层级税务部门人员实时跟踪管理，最终实现一个平台集成化的管理和运行。同时，尝试以“一户式”为管理对象，为纳税人建立个性化的税务账户，以扁平化方式开展“一户式管理”，形成全流程税收管理与服务闭环。
（二）加快推进智慧税务建设，深化增值税大数据分析和应用
税收大数据作为最能真实、客观反映经济运行情况的数据之一，其利用价值不可忽视。在英国增值税数字化的实践过程中，英国政府专门建立了强大的数据分析团队，并从全球招募大数据专家，对税收数据进行加工处理，定期出具分析报告，为政府决策提供支持，实现了税收相关数据在税务管理和决策服务上的价值最大化。增值税作为我国的第一大税种，与生产经营直接相关，能直接或间接反映经济运行情况。目前，我国各级税务机关已成立大数据和风险管理部门，但仍以数据管理为主，建议将税务部门业务骨干和擅长大数据分析的人员吸纳进该部门，组成“技术+业务”的复合型大数据管理和分析团队，尝试运用增值税等税收数据预判政策执行情况、评估政策执行效果，为政府决策提供税务智慧，更好地服务经济社会发展大局。
（三）提高纳税自动化水平，提高税收遵从并减少税收流失
英国在增值税数字化改革中运用了兼容软件，将纳税人的财务数据和纳税申报结合起来，督促纳税人提高财税管理的自动化水平，减少了人工申报导致的申报错误，降低纳税人被处罚和税款流失的风险。目前我国已通过电子税务局实现了自动提交增值税申报表功能，但具体数据仍要手工输入，尚未完全实现全流程的自动化。尽管部分申报表内含逻辑关系，但由于税务部门未掌握纳税人的财务状况，无法直接判断申报数据的准确性，加大了日常管理难度。现阶段，我国在前期推行增值税专用发票电子化的基础上，正在逐步扩大增值税普通发票的电子化运用。建议在此过程中，借鉴英国的做法，推广应用相关软件。对于发生增值税应税业务的交易行为，软件即时生成、开具增值税发票并直接上传至电子税务局后台系统，从而实现信息的交互共享，降低税款流失风险，提高纳税人的税收遵从。
（四）注重顶层设计，分步骤、多阶段推进税收改革
英国的增值税数字化改革是在英国政府“整体计划”框架下税收数字化环节的重要实践，其成功推行的背后，一是来源于改革前的科学论证和立法保障，列出明确的执行计划并提前公布，给予纳税人充足的准备时间；二是充分考虑纳税人实际情况，对于自动化水平较低、未达到起征点的增值税纳税人，在改革期间给予充足过渡期，分阶段推进税收数字化工作；三是在增值税数字化推行后，及时对改革效果及存在问题进行评估分析，并定期出具研究报告，适时调整相关政策以实现改革目标。在我国下一步税收改革中，建议在改革前从宏观层面多角度进行论证，结合信息化时代税收治理环境和我国中小企业纳税人数量多、会计核算水平较低等实际情况，分步骤、多阶段推进税收改革，逐步实现税收治理能力的现代化。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第9期。）

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●税制结构、参与式治理与国家治理现代化
●“十四五”时期经济高质量发展与税制结构优化
●智慧税务建设的若干理论问题——兼谈对深化税收征管改革的认识
●税收大数据：理论、应用与局限
●经济高质量发展视域下的税制结构优化建议
●基于典型化事实分析视角下的提高直接税比重研究
●我国消费税征收环节后移相关问题研究
●关于我国白酒消费税的探讨


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