李旭红：《关于进一步深化税收征管改革的意见》对纳税人缴费人的影响及意义

税收杂志

税收征管的第三次变革
——《关于进一步深化税收征管改革的意见》对纳税人缴费人的影响及意义


李旭红
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），标志着“十四五”时期以“合成”为特征的第三次税收征管重大变革正式启动，也是我国进入“以数治税”时期的重要体现。此次改革技术含金量高、协同一致性强，涉及现代税收征管体系的各个环节，对纳税人缴费人的影响广泛而深远。同时，“以数治税”驱动的“合成”也将展现出我国现代税收征管技术的先进水平，构成我国治理能力现代化及治理体系现代化的重要内涵。

我国现代税收征管体系的发展历程
改革开放以来，我国税收征管改革不断创新。通过“以票控税”“信息管税”“以数治税”三个不同时期的飞跃式发展，为纳税人缴费人建立了更为科学、便利的现代征管体系，促进了税收制度的优化及发展，不断推进我国国家治理体系和治理能力现代化建设。

“以票控税”阶段。以票控税是指税务机关通过控制发票来掌控涉税交易，进而了解企业的生产经营状况，强化税源监控并促进税收征管目标实现的过程。这一阶段主要指 1992 年《中华人民共和国税收征收管理法》出台后的这一重要阶段。发票作为商事凭证在建账建制方面的功能有效地堵塞了税收漏洞，减少了税收征管过程中的不准确性和随意性。但是，在“以票控税”阶段，由于对于发票的过度依赖，征管成本较高，执法准确性不足，制约了现代征管技术的有效运用。

“信息管税”阶段。信息管税以解决征纳双方信息不对称的问题为目标，充分运用现代信息技术，通过采集、分析、利用涉税信息，不断提升征纳双方税收风险管理理念，从而建立健全税收信息管理机制，完善税源管理体系，促进业务与技术的不断融合，进一步提高税务机关税收征管水平。这一阶段主要指“十三五”时期我国开启的现代税收征管改革。“信息管税”时期，我国的征管技术得到了显著的提升，纳税便利化程度也在快速改善，纳税服务不断提质升级。然而，信息管税阶段也存在一定局限，由于没有建立一个完整的现代征管体系，信息孤岛问题显著存在，不同地区、税种及部门之间的信息无法统一，导致税收执法的科学性及有效性有待提高。

“以数治税”阶段。以数治税是指税务机关以先进信息技术为依托，通过组织涉税信息全盘数字化并形成数据平台，对涉税事项进行智能化管理，增强纳税人缴费人的遵从度和获得感。这一阶段主要指我国进入“十四五”时期，在《意见》颁布之后我们进入了“以数治税”驱动“合成”的第三次变革时期。所谓“合成”，是指执法、服务、监管的系统优化，也是业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级。“以数治税”是“合成”的重要驱动力，标志着税收改革创新从渐进式到体系性集成的重大突破，并将全面助力我国“数字政府”的建设。

此次改革对纳税人缴费人的影响
无论是企业还是个人，其经济社会活动均与税收密切相关。因此，从纳税人缴费人视角去关注此次改革的影响，有利于贯彻“以人民为中心”的发展思想，切实提升纳税缴费的便利性，增强纳税人缴费人的获得感。

发票管理。发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证，包括纸质发票和电子发票。长期以来，开具发票、认证发票及财务记账均成为纳税人缴费人重要的纳税成本。《意见》指出，2021年建成全国统一的电子发票服务平台，24 小时在线免费为纳税人缴费人提供电子发票申领、开具、交付、查验等服务，并有序推进铁路、民航等领域发票电子化 ；2025年基本实现发票全领域、全环节、全要素电子化。这意味着，此次改革将给纳税人缴费人带来实实在在的便利——足不出户便可完成发票的全流程管理，从而全面降低制度性交易成本，并且可以逐步与企业财务管理融合，真正实现企业从开具发票到财务记录的信息一体化。

纳税申报。纳税是每一个纳税人应尽的义务，也是税务管理中的核心环节。因此，纳税申报是否便利是实现税收管理现代化的 关 键 性 因 素。《 意 见 》 指 出，2021 年基本实现企业税费事项能网上办理，个人税费事项能掌上办理 ；2022 年建成全国统一规范的电子税务局，不断拓展“非接触式”“不见面”办税缴费服务，逐步改变以表单为载体的传统申报模式 ；2023 年基本实现信息系统自动提取数据、自动计算税额、自动预填申报，纳税人缴费人确认或补正后即可线上提交。由此可见，智慧税务是此次改革的关键，就纳税申报而言，智慧税务完全改变了纳税人缴费人现有的办税模式。一是不再需要填报了，长期以来纳税人即使建立了会计信息化系统，也仍然保留着手工填表报税的方式 ；二是由填写改为以确认为主，大大降低了遵从成本 ；三是由到税务机关去申报改为了“非接触式”“不见面”的办税缴费方式。按照纳税管理的相关规定，纳税人通常需要每月办理一次纳税申报，此次变革之后对于减轻纳税人报税的负担是根本性的飞跃。同时，《意见》指出，持续压减纳税缴费次数和时间，大力推进税（费）种综合申报，依法简并部分税种征期，减少申报次数和时间，加快企业出口退税事项全环节办理速度，2022 年税务部门办理正常出口退税的平均时间压缩至 6 个工作日以内，对高信用级别企业将进一步缩短办理时间。纳税申报的便利，节省了纳税人的时间成本及遵从成本，有利于我国优化税收营商环境，提升国家竞争力。



纳税服务。我国税务机关连续 8 年实行“便民办税春风行动”，纳税服务质量不断优化，纳税人的满意度也在逐步提升。此次《意见》指出，全面改造提升 12366税费服务平台，向以 24 小时智能咨询为主转变，2022 年基本实现全国咨询“一线通答”，并运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等，精准提供线上服务。这意味着，此次改革要解决纳税人缴费人的一个重要痛点，即如何便捷地获得税收政策的解答。通过智能咨询的方式，不但给予纳税人缴费人 24 小时的便利，也更加规范化，有效降低税务风险。近年来我国大力推行减税降费，如何在纳税服务中有效地贯彻落实减税降费政策是“十四五”时期优化纳税服务的关键。《意见》指出，2021年实现征管操作办法与税费优惠政策同步发布、同步解读，并进一步精简享受优惠政策办理流程和手续，持续扩大“自行判别、自行申报、事后监管”范围，确保便利操作、快速享受、有效监管 ；2022 年实现依法运用大数据精准推送优惠政策信息，促进市场主体充分享受政策红利。从中可以看到，此次改革中税费优惠政策的直达快享有两大特点 ：一是精准推送，同步解读，使符合税费优惠条件的纳税人缴费人及时获得准确的信息 ；二是由审批制、备案制改为以自行判断为主，是“放管服”的典型表现，有利于进一步提高纳税人缴费人的满意度及获得感。

风险管理。对于纳税人而言，避免出现税务风险是提升企业价值的关键，一旦出现风险，不但有可能涉及刑事或行政责任，并且还会损害企业的商誉，带来间接的经济损失。长期以来，税务风险管理对于纳税人是一件困难的 事 情。此 次，《 意 见 》 指 出，2022 年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集 ；2023 年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集 ；2025 年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。这意味着，此次改革会显著提高税收风险管理的科学性水平。以企业纳税人为例，由于有了“一户式”智能归集，一个企业的各项税费信息一目了然，解决了由于区域差异等造成的信息不对称问题，同时，由于数据的归集，企业集团可以全面统筹管理，使业务、财务及税务有效融合，防范风险并实现价值创造，全面提升市场主体的竞争力。

《意见》指出，建立健全以“信用 + 风险”为基础的新型监管机制，健全守信激励和失信惩戒制度，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。并健全以“数据集成 + 优质服务 + 提醒纠错 + 依法查处”为主要内容的自然人税费服务与监管体系。这是风险管理的又一创新，即通过引导纳税人缴费人主动遵从，提升纳税信用等级的方式实现风险管理的目标，同时又保障了以严格的标准防范逃避税。

涉税争议。在《意见》中，优化税务执法方式是重要的内容，将有利于促进纳税人缴费人依法纳税缴费和公平竞争。《意见》指出，创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融，同时，税务执法领域研究推广“首违不罚”清单制度。此次改革所采用的柔性管理方式，是我国税务执法的创新，其坚持包容审慎原则，有助于实现税务执法的准确性，同时充分考虑到纳税人的现实困难，减轻纳税人的负担，优化税企关系。

此次改革的重大意义
充分体现了“以人民为中心”的发展思想。以人民为中心、为人民服务是国家治理的根本所在。此次改革方案，无论是执法、服务还是监管，贯穿始终的都是充分考虑到纳税人缴费人的切身利益，以满足纳税的便利性为前提，以充分引导纳税人缴费人的主动遵从为保障，以防范风险、提升纳税人缴费人价值创造为目标，通过多维度的税收管理优化，全面提升人民的满意度，实现政府治理的长治久安。

充分反映了政府治理现代化的路径目标。“十四五”时期我国处在新发展阶段，应坚持新发展理念构建新发展格局。在这样的背景下政府治理现代化的提升已不仅仅是能力的提升，更为重要的是系统的优化。“合成”所反映的就是一种集成与优化，是系统观的体现。在《意见》中展现了大量数据共享、精诚共治的理念及举措，并且《意见》中有明确的改革时间节点安排，根据渐进式改革的路径，“十四五”时期我国不但可以实现税费系统的全面优化，并且实现部门之间，甚至国际间的共享或交流，助力我国政府治理现代化的路径目标实现。

充分优化了税务执法的科学性。依法治国是我国国家治理的重要原则，也是优化税收营商环境，保障我国实行高质量发展的关键。此次改革在优化税收执法科学性方面进行了大量的创新，基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系。税务执法方式科学性的优化，有助于我国进一步探索如何提升法治化、制度化以及标准化的水平，从而建立更优的法治环境及治理模式。

《意见》为我们展现了新时期税收征管改革的宏伟蓝图，但同时又是切切实实地落到了实处，为纳税人缴费人带来全新便利化体验。第三次税收征管变革将以系统、科学、跨越式的创新开始新的篇章。

来源：《中国税务》2021年第4期