税收治理现代化背景下税务绩效管理的优化与改进

李威03

作者：
国家税务总局深圳市税务局课题组



一、税务绩效管理的实践成果
作为公共管理研究的前沿主题，绩效管理一直受到广泛关注。国家税务总局自2013年年底在全国税务系统全面推行绩效管理，目前已形成了一套符合中国税务部门实际、具有示范引领效应的绩效管理模式和体系，实现了从被动考评到主动考评、从经验管理向科学管理的转变。税务绩效管理的实践成果主要体现为税务绩效管理的示范性、创新性和实效性。
（一）税务绩效管理的示范性
税务绩效管理发展基于绩效管理的基本原理，其设计、运转特征符合系统管理、战略管理等理论的核心要义。它与成熟的绩效管理实践相通，通过不断完善绩效管理的总体原则、指标编制的总体要求，为科学开展绩效管理夯实了制度基础。税务部门成立了绩效管理工作领导小组、考评委员会、绩效办等实体化的专职部门，为绩效管理在税务系统内部平稳运行提供了组织保障。指标设计主要围绕税收现代化新六大体系的战略目标，覆盖了税收工作的主要内容。考核评价覆盖了内部评价、纳税人满意度、地方政府对税务部门评价等多个维度，并将外部审计、巡视、督查等发现问题纳入绩效考评，实现360 度的全方位评估。可以说，税务绩效管理为解决“如何在大型组织架构中推进绩效管理”的难题提供了中国经验，获得了第三方机构和国内外各界专家的高度关注和广泛认同，也为国内党政部门实施绩效管理起到了示范引领作用。
（二）税务绩效管理的创新性
税务绩效管理符合中国实际，彰显中国特色社会主义制度的本质特征，体现了全面从严治党要求，坚决把政治标准放在首位，具有非常鲜明的政治导向。税务绩效管理创新技术方法，坚持“无差异无管理”的考评理念，考评范围覆盖广，指标设置全面多样，注重统筹前后年度考评，既有“横向比”，也有“纵向比”，发挥了固根基、扬优势、补短板、强弱项的作用。税务绩效管理在实践中不断完善管理信息系统，信息化建设的普及提高了税务绩效日常考核的可操作性，在促进税务绩效管理不断向便捷化和科学化方向发展的同时，也保证了考评的客观性和公正性，推动各项绩效任务加快落地。税务绩效管理注重创新结果运用，坚决贯彻落实新时代党的组织路线，坚持党管干部、注重实绩、树立导向的原则，充分发挥绩效管理抓班子、促落实、提质效的作用。各地结合实际制定本级绩效考评结果运用办法，激励约束机制更加科学健全，也实现了税务总局考评与地方政府考评的有机结合，平衡整体发展与局部发展，彰显大局意识。
（三）税务绩效管理的实效性
1.连年完成税收收入目标，推进落实税收优惠政策。国家税务总局通过绩效抓手，严肃组织收入纪律，提高收入组织的准确度、均衡度、精细度和优化度，将税收优惠政策贯彻落实情况列为绩效考评内容，实现了优惠政策落实的全过程动态管理和监控，保证税费收入量稳质优。
2.助力服务国家发展战略，推动重大政策落实落细。税务绩效管理以服务党和国家工作大局为战略导向，坚持将战略目标和重点任务有机结合，在支持脱贫攻坚、推开营改增试点、落实“减税降费”等方面都取得了明显成效。在推动国际合作交流方面，积极为“走出去”税收服务提供有力支撑。新冠肺炎疫情发生以来，国家税务总局及时把疫情相关政策落实纳入考评，聚焦“四力”要求，为统筹推进疫情防控和经济社会发展、抓“六稳”促“六保”贡献税务力量。
3.提高税务系统行政效能，激励焕发干部队伍活力。税务绩效管理对于创新行政管理方式、提升政府执行力和公信力意义重大，既保障了日常工作的整体性和互动性，促进了工作目标的落实，又加强了各部门间的沟通、促进了决策的科学化和民主化，还打造了一个奖优惩劣、促人向上的“动力系统”，不断激发工作活力，促进广大税务干部人人向上向善，树立了税务部门的良好形象。

二、税务绩效管理面临的瓶颈与困难
（一）制度建设不够完善
1.绩效法治化建设相对落后。由于起步较晚，我国绩效管理理论多是将西方理论于中国实践中改良应用，绩效管理的理论突破呈现碎片化，真正基于中国实践而建构的系统理论十分匮乏。截至目前，国内尚无绩效管理相关法律法规，税务绩效管理长远发展的法治基础较为薄弱。
2.制度文件配套不全。虽然国家税务总局先后出台了《全国税务系统绩效管理办法》等多项制度办法，但各省市税务机关在税务总局制度基础上所进行的本地化设计仍存在不足，税务绩效管理缺乏成熟定型的制度支撑。
3.绩效指标体系的逻辑性、科学性、系统性有待完善。税务绩效管理虽已经过多年实践，但现有考核指标仍存在过于庞杂、重点不够突出的问题，缺乏能够凸显主责主业的关键性指标，考评标准变动较频繁，税务绩效管理的规范性仍需提升。
（二）运转机制不够健全
1.绩效沟通反馈存在缺失缺位。目前，部分地区税务绩效管理仍是一个上级指定、下级执行的单向过程，在考评中侧重于考核结果与奖惩的挂钩，往往忽视了绩效沟通与结果反馈。绩效信息不完全、不对称、失真低效等问题也较为突出。绩效信息与基层税收工作存在缺位，可能导致税务人员疲于应付各类考评事项，削弱了对工作的主动性和预见性。
2.绩效分析改进较难达到预期。个别单位重排名而轻改进，对绩效考核中发现的问题不能进行深入分析，难以提出针对性改进措施，对绩效考评结果的合理运用、分析改进还停留在较浅的层面，未能真正形成全面、规范、有效的绩效管理闭环。
3.绩效激励机制作用有限。现有税务绩效管理实践存在组织绩效运用范围狭窄的问题，考评结果与绩效改进、干部能力培养等方面没有形成实质性的“挂钩”，一定程度上抑制了组织与个人的共同发展、共同成长的目标实现。与此同时，个人绩效激励效用较弱，对税务人员进行薪资激励的可操作空间较小，绩效考评结果难与物质奖励回报、自身价值回报挂钩。
4.绩效考评核查机制亟待改进。现有税务绩效管理指标体系中仍有部分以领导主观评价为考评依据的指标，考评部门与被考评部门之间也常互为考评主体，考评过程往往掺杂人情因素和平衡考虑，考核结果的真实性、客观性存疑。受限于当前的计分方式与考评标准，考评核查机制创新的容错率较为有限，部分税务机关在税务绩效考核中还存在运用新技术能力不足的问题，税务绩效管理与各类税收征管系统集成融合不够，难以有效获取、及时筛选出有用的绩效数据，降低了税务绩效管理考核考评的科学性和针对性。
（三）思维观念仍需更新
部分领导干部仅将绩效管理当作评价短期工作的工具，未能将绩效管理与具体业务工作有机结合、相互促进。绩效管理工作涉及面广，学科交叉点多。现行税务绩效体系更多地专注于日常税务事项，设计往往局限于税务角度，缺乏跨学科运用结合。税务系统内部绩效文化建设水平参差不齐，也是制约税务干部转变思想观念的重要因素。部分税务机关未能结合单位实际和特色，尚未在绩效文化的传承与创新中注入新时代精神，只注重文化形式，轻视了文化内涵品质。
（四）与税收国际化一体化的发展要求存在差距
现有税务系统绩效考评指标制定较少对各基层单位的具体情况进行个性化考量，灵活性不足。在我国积极开展国际税收合作的大背景下，税务绩效管理制度运行上需要更加灵活变通和因地制宜，要给予各地税务机关更多自主性，以适应在税收国际化一体化进程中扮演的不同角色。税务绩效管理实践大多聚焦于计划制定和落实而非绩效运行效果评估，容易导致战略目标导向的偏离，难以适应税收国际化发展进程的变化，不利于发挥税务绩效管理在发现、培养和储备复合型国际税收人才方面的积极作用。

三、税务绩效管理优化与改进的实现路径
（一）创新税务绩效管理顶层设计
1.加强党的领导，彰显制度的优越性。一方面，借鉴《党政领导干部考核工作条例》，优化绩效制度指标体系。强化意识形态考评工作，重视意识形态阵地管理，提高意识形态工作在绩效考评体系中的地位和比重；因地制宜合理设置经济社会发展实绩考核指标和权重，突出对打好重点任务攻坚战的考核；健全分级分类考核制度，体现不同区域、部门、层次税务工作特点；扩大考核评价主体范围，将公众评价作为考核内容的重要组成部分。另一方面，多路径贯通党建工作与绩效管理，进一步加强党建工作与绩效管理的有机融合。探索将综合评价与重点评价结合，既要对党建工作进行综合性的客观评价，保证政治建设、基层党组织规范化建设等工作始终占据考评的重要地位，同时留出一定考评比重，根据上一年度巡查发现的问题、外部意见反馈、政治生态评价情况等，制定有针对性的重点指标，使考评内容更加契合党建工作实际。探索定性与定量结合，针对党建工作定性多、定量难的问题，改变现有计分方法，将党建类指标成绩先排名并划定优秀比例，后赋予排名系数，确保该系数一定程度上能影响总体分数，强化党建工作的考评力度和影响力。探索将自我评价与第三方评价结合，在各级党组织自评的基础上，纳入群众评价，既摆脱自评弊端，也促使各级党组织根据各方意见及时对党建工作进行调整和优化。
2.完善制度建设，加强绩效运转的规范性。较为理想的税务绩效管理制度办法应以通过绩效考评确定税务行政行为的标准、通过绩效评价促进税务机关合理使用财政款项、通过绩效公开加强政府信息披露、通过绩效监督构建高度廉洁的税务机关等为工作目标，显著提高各级税务机关的征管能力和纳税人满意度、获得感。完善税务绩效管理制度建设需要关注以下四点。一是完善绩效管理各环节间的动态衔接制度。绩效预算应当与绩效评估结果挂钩，在绩效评估和审计之间建立信息交流渠道，将绩效审计结果作为调整绩效考核指标的依据。二是明确问责和奖惩制度。应结合纪检监察、审计工作要求，制定奖惩办法，对未达标准的组织或个人启动问责程序以强化绩效考评的实际效果和风险控制。三是完善事后救济制度。在绩效管理规章中以成文方式规定申诉的主体、范围、程序、时限等内容，明确救济环节中各主体的权利义务。四是完善信息公开制度。第三方主体有权广泛参与税务系统的绩效评价并进行监督。透明的信息披露和外部反馈信息收集，有利于为税务系统持续提供改进绩效工作、提升纳税人满意度的不竭动力。
3.增加基层自主权，加强考评方式的灵活性。税务绩效管理考评指标体系的个性化构建，需要将绩效制度指标体系设计与自身使命和本地发展需求结合起来，响应“高质量发展”“创新驱动发展战略”等重要指示。在具体实施中，指标编制环节应允许省市级税务机关根据自身实践，因地制宜对下级设置专项考评指标，允许下级税务机关对上级拥有更多“逆向”反馈的空间，允许纳税服务和税收征管等核心部门对本级指标编制拥有更大话语权；在考评机制方面，在考评标准和工作目标的设置上为各单位量体裁衣，充分发挥不同部门的自身优势和创新潜力。
（二）创新指标体系设计思维
1.建立稳定持续的关键指标体系。绩效管理作为引领各项税收工作的“指挥棒”，指标设计应突出核心关键、持续稳定，指标精简应避免流于形式的数量缩减，形成具有中国特色、突出税收主职主业的指标体系框架。中国税务绩效指标的设计可以在坚持税收现代化新六大体系的战略前提下，根据自身管理现状，突出重点绩效，抓住关键指标，总结归纳出一套稳定持续的关键指标体系。可以将指标归纳为党务政务类（党的建设情况、政务保障情况）、常规任务类（税收收入完成情况、税收法治建设水平、税收综合服务水平）和专项任务类（税务改革完成情况、专项任务完成情况），保持党务政务类和常规任务类绩效指标的稳定性，争取专项任务类考评指标的连贯性，同时逐步明确关键绩效指标。
2.设置灵活可变的特色指标体系。我国幅员辽阔，各地历史文化、经济社会条件和重点工作任务有较大差异，统一打分虽然直观，但容易忽视各地的特殊情况，对指标及权重设计的科学性要求很高。税务绩效管理应充分发挥各地税务机关的统筹规划作用，探索“自上而下”共性指标和“自下而上”特色指标相结合的“双轨并行”的绩效指标制定模式，既保证上级绩效目标落实落地，又符合基层税务部门实际、激发税务干部活力。如深圳税务可以税务总局绩效任务作为基础，构建服务共性指标，同时充分考虑深圳“双区建设”要求，在先行示范作表率方面设计特色指标，推动落实党中央国务院的决策部署、国家税务总局的工作要求和地方发展规划。
3.革新考核考评思路和方法。一是合理设置考评标准和目标完成值。税务绩效指标可以在制定明确的战略计划与年度绩效计划的基础上，结合目标编制理论的基本原则，拓展指标设计思路，以相对值、比例、比率为标准，逐步降低非量化指标；在赋分方法方面，可探索采用德尔菲法、熵值法、层次分析法、DEMATEL法等多种技术手段设置绩效考评指标权重。二是开展多样化的评比方式。在进一步完善税务绩效管理考核考评办法的过程中，应以更能体现税收工作成果的多样化评比方式取代单一成绩排名，增强税务绩效管理的客观性与科学性。三是引入多元化的考评主体。在欧美发达国家绩效管理实践中，第三方评价机构充当了连接政府与公众的桥梁，既充分发挥了绩效作用，也确保了考评结果的专业性、独立性和客观性。我国税务绩效管理应在未来发展过程中进一步发挥第三方评价机构的重要作用，挑选权威性高、专业性强、业界口碑佳的第三方机构形成长期合作关系，定期对税务部门绩效管理以及其他工作开展评价，促进绩效管理机制持续良性发展。
（三）创新管理机制运行链条
1.建立顺畅的全方位沟通反馈机制。各级考核考评部门要引导绩效管理参与者树立正确的绩效观和价值观，纠正领导干部重考评、轻反馈，重排名、轻改进的认知偏差；以制度规范考评主体和被考评主体三方的沟通交流机制，使各方诉求能够及时传达到位。考评主体不仅要做好传达和解释说明工作，更需要及时倾听被考评主体的意见建议，要意识到绩效沟通是应对变化、解决问题、保持工作动态性的重要环节，是绩效改进的有力保证。被考评主体应当形成正确绩效观，积极与考核考评部门和考评主体沟通，对绩效管理工作的目标制定、日常运转乃至结果运用提出切合实际的意见建议，推动绩效管理目标更加贴近基层实际情况，更高效地解决现实问题。
2.建立周密的全过程分析改进机制。打牢绩效改进认知基础，通过多种形式的宣传教育，帮助绩效管理参与者树立绩效管理改进日常工作、实现战略目标的明确认知。在同一考评周期内，保持绩效指标体系的总体稳定，减少考评周期内较大范围的调整和变动，避免优化调整落实过程中高昂的学习成本和分析改进成本。建立全过程分析总结机制，在指标分解承接环节，明确部门和个人的职责边界，设置明晰详实的考评标准；在指标编制和实施环节，积极吸纳各方意见建议，及时发现和分析问题。建立全流程优化改进机制，在考评结束后，及时纠正战略目标与指标体系之间的偏差；评估指标完成情况和评分情况，调整标准不合理的指标，删除不具备可考性或无法考出差异的指标，提高可考性强、对工作推进效果好的指标权重；不断优化完善绩效管理各项制度，破除阻碍绩效沟通和辅导的壁垒，积极解决绩效管理参与各方反馈的问题和不足。
3.建立有效的全要素绩效激励机制。纷繁复杂的国内外形势要求我国税务干部不仅要精通税收领域专业知识，也要具备国际视野和优秀的风险防控能力，能够有效降低日常工作中面临的执法风险、廉政风险、信息安全风险等。税务绩效管理应当针对不同层次干部职工需求，设计多元化激励与约束机制，与薪酬福利、任职资格、人才选拔培养、教育培训、职业生涯规划等相结合，激励税务干部不断提升自我修养和知识体系，形成持久的生命力。对更注重自我价值提升的干部职工，可考虑把绩效与个人成长机会挂钩；对更注重工作环境的干部职工，可考虑将绩效与轮岗机会挂钩；对更注重荣誉感的干部职工，可考虑丰富表彰表扬的形式。探索扩大正负激励落差的举措，对于主观能动性较差、危机意识较薄弱的员工，发挥反向激励功能，触发危机意识，真正实现能者上、庸者下且“能上能下”。
4.建立客观的全维度考评核查机制。建立指标体系审查机制，在考评实施之前，对指标体系中不合理、不科学的内容进行审查，以查促改，查改结合，使指标体系更好地衡量工作业绩及主观努力程度，创造公平公正的考评环境。探索健全容错容差机制，既要严格严肃考评，又要防止“洗碗效应”，避免“干多错多、不干不错”和因个别工作失误就全盘否定的情形，增加对创新型工作的包容性，杜绝为避免失误而抵制创新的现象。实施考评结果核查机制，建立考评过程和结果核查的常态化机制，对绩效考评工作过程资料、考评依据、评分排名底稿进行定期核查，考核年度结束后对各方意见集中、反映强烈的考评结果进行深入研究分析，寻找指标编制和考评实施的问题和缺陷，使考评双方充分参与监督，确保考评过程公开透明、客观准确。
5.构建自我完善的绩效管理优化调整机制。实现优化调整的主动性，进一步发挥税务系统战略目标的指引作用，对标中央和上级部门重点工作任务、重要批示，顺应经济社会发展需要和国际国内形势变化，对指标进行持续优化。实现优化调整的规范性，建立指标优化调整的规范化机制，明确流程要求，在高效与稳妥间取得平衡，既防止出现“想改就改”的随意化倾向，也避免“应变而不能变”的僵化呆板倾向。实现优化调整的稳定性，优化调整要做到可预期，借鉴国家五年规划纲要的编制实施经验制定指标体系演进路线图和任务书，有所着力和侧重，并将前一考评周期的改进成果运用到此后的绩效管理工作中，将优化调整周期控制在合理范围。
（四）创新新技术和新理论的运用
1.运用大数据技术自动采集分析绩效数据。税务绩效管理应当充分利用大数据的数据采集、分析技术和预测能力，发挥大数据的决策支撑作用，节约决策成本，尝试建立跨部门和跨地区的绩效评价结果库，实现绩效评价结果数据共享，便于决策时进行横向比较。利用大数据进行实时动态跟踪，在传统的绩效报告基础上，采用数据可视化技术、动态图像图表等形式进行实时展示，使绩效考核数据更为生动和具体化，便于考核考评部门动态跟踪进展，掌握动向。强化绩效结果的自动分析，通过Hive、Presto、Spark SQL等技术手段能将基础数据代入筛选出的指标中，自动得出绩效评价结果，提升分析效率。
2.运用情境领导理论实施个性化管理。情境领导理论（Situational leadership theory） 即领导者如果依据下属不同的准备度采取不同的领导方式，就能更为高效地完成工作目标。准备度（Readiness）指个体承担某项工作所具备的知识技能与动力意愿。情境领导理论要求税务绩效管理从被考评部门的实际出发，使绩效管理的深度、广度、进度满足被考评部门的职能水平和接受意愿。对工作能力和积极性都偏弱的组织，应及时对工作完成情况进行动态跟踪监控和督导；对工作积极性较高但经验不足的组织，应提供“点菜式”绩效辅导，加大跟踪问效；对工作能力扎实但有所倦怠的组织，应加强文化宣导，塑造价值认同，确立正确的绩效观；对工作能力十分突出且更加关注自身发展的组织，应充分授予其自主权，鼓励探索具有地方特色的创新发展路径和模式。
3.运用最近发展区理论发挥绩效管理的促进带动作用。发展心理学中的最近发展区理论（Zoneof proximal development）将个体现有水平和在重要他人帮助下所能达到水平间的距离区间定义为最近发展区，当且仅当教育管理处于最近发展区时才是可行且有效的。该理论启示我们绩效管理的本质在于激发塑造目前尚不完备的机能。一是要关注发展导向。绩效管理不能仅关注工作任务结果和完成度，也要关注被考评部门的效能表现和投入程度，注重长期发展。二是要综合考虑现有水平和发展潜力设定发展目标。要强调过程管理。考核考评部门应积极与考评部门和被考评部门围绕绩效目标展开沟通并达成共识，不断将被考评部门的潜力转化为能力。三是要鼓励落后组织。要用发展的眼光看待落后组织，灵活运用帮扶机制，发挥绩效管理的促进带动作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）

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