建立税收内外风险防控协作机制的实践与思考——以国家税务总局山东省税务局为例

李威03

作者：
傅鐘漩（香港大学经管学院）
武 辉（山东财经大学会计学院）
朱洪坤（国家税务总局山东省税务局）


税收风险管理是税务机关在分析纳税活动遵从状况的基础上，对不同类型、不同等级税收风险进行合理配置税收风险管理资源，通过风险预警、纳税评估、督察审计、反避税调查、税务稽查等方法，防控税收风险，提高纳税人的税法遵从度，提升税务机关管理水平的活动。税收风险管理的基本内容包括目标规划、信息收集、风险识别、等级排序、风险应对、过程监控和评价反馈，以及通过评价成果应用于规划目标的修订校正，从而形成良性互动、持续改进的管理闭环。现有税收风险管理模式主要侧重于防控纳税人的纳税遵从风险。而在当前税收工作实践中，各级税务机关一般将税收风险分为外部纳税人税收遵从风险、税务系统内部执法风险两个层面。随着数字化时代的到来，海量复杂数据的处理对传统的税收风险管理模式带来了巨大的挑战，来自内外部的税收舞弊现象将变得更加隐蔽和难以识别，如何有效防控各类涉税风险成为了税务机关需要关注的重要问题。

一、探索建立税收内外风险防控协作机制的背景与思路
近年来，大数据、区块链等的产生与发展引领了新时代的技术变革，将结构化及非结构化的零散税收数据整合，通过完整的数据结构快速高效地筛选、分析关联数据，提升了税务部门的监管效率，增加了税务数据的有用性，有利于更好地实现税收风险管理目标。2018年国税地税征管体制改革后有效整合了所有纳税人的征管数据，具有强大数据处理分析能力和自动化监控涉税数据能力的“金税三期”系统、内部监督控制平台系统深入应用，使得税务部门可以比对企业纳税申报表及会计报表数据，自动分析系统中的异常数据，以往难以发现的舞弊现象更容易被识别，标志着我国进入税务信息“强制规范”时代。目前，“金税四期”系统正在启动，如何更好地实现税务系统的全业务、全流程、全数据全国联网，实现所有业务全国通办，进而实现税收内外风险的协同防控、科学防控、高效防控，是当前急需研究的重要工作领域。
（一）实施背景
1.税务总局要求。信息化时代，税收数据是税收风险管理的重要依据。如何发挥好税收大数据资源优势、不断提升税收监管绩效，成为税收风险防控工作的重点。2019年12月，国家税务总局提出着力构建“信息系统+业务应用+内控督审”的“大三角”，为开展内外风险防控协作提供了遵循。尤其是2020年国家税务总局围绕督促落实减税降费政策与依法组织税费收入而在全国税务系统建立实施了“税费政策落实风险分析应对机制”，其中关于融合业务部门力量，明确主责，扎口管理，建立系统、精准、高效的风险监控指标，防范政策落实和收“过头税费”风险的做法，虽然是针对单项工作的阶段性工作安排，但为山东税务部门探索建立内外风险防控协作机制打开了思路，提供了努力方向和工作指引。
2.省局实践需求。根据税收内外风险防控协作机制建立前的山东税务工作部门职责职能划分，税务系统内部执法风险防控工作由督察内审部门负责，纳税人纳税遵从风险防控工作由税收大数据和风险管理部门（以下简称“数据风险管理部门”）负责。随着经济社会的不断发展、税制改革的不断深入以及风险管理要求的持续提高，以上制度设计和职责职能划分存在一定的缺陷和不足。比如，内外部税收风险防控由两个部门分别负责，但许多时候同一风险信息可能涉及两个部门，由此产生了信息不畅、资源浪费、深入不够、效率不高的问题。再如，内外风险防控疑点指标数据分别下发核实，存在的交叉重叠、重复劳动的问题，增加了基层负担。另外，单一部门由于职能条件所限，往往在风险信息复核、系统漏洞修补等方面势单力薄。以数据风险管理部门为例，部分基层单位对其下发风险信息提供的反馈存在敷衍应付、核实不力的情况，需要进行风险复核。但该部门没有执法督察权和对纳税人的税收检查权，往往难以开展复核工作。转交给其他部门进行风险复核，又可能因为工作周期较长而影响工作效率。因此，根据实践需求，近两年来，国家税务总局山东省税务局督察内审部门和数据风险管理部门经常携手应对涉税风险疑点线索，在增值税专用发票、出口退（抵）税管理等方面进行了涉税风险信息共享，在提高风险防控质效、强化涉税风险应对等方面取得了积极成效。
3.基层单位盼求。2019年，国家税务总局山东省税务局督察内审部门、数据风险管理部门共提取疑点数据10万余条，其中重复数据、关联数据占比达20%左右，存在资源浪费、重复劳动、风险遗漏等问题。最令基层税务机关感到无奈的是，两个部门时常会将同一疑点重复推送给基层核实，加大了基层工作量，形成了无效劳动。从调查研究和征求意见的情况看，处在税收管理、风险防控一线的基层税务机关普遍呼吁统筹推送、减轻负担、提高效率。
（二）实施思路
2020年3月份以来，国家税务总局山东省税务局督察内审部门联手数据风险管理部门，在以往税收风险防控协作初步实践的基础上，对税收内外部风险防控协作机制进行了研究探讨、深化完善，初步形成了内外风险防控协作机制。
1.内外风险防控协作机制的核心内容是税务机关将风险防控工作中既涉及税收执法风险又涉及纳税人、缴费人遵从风险的重点风险事项，由督察内审部门、数据风险管理部门和各有关部门信息共享、相互协作、拾遗补缺、统筹防控，从而突出防控重点，减轻基层负担，提高监管效率。
2.内外风险防控协作遵循“统一扎口、集中统筹、互联互动”的工作原则，以将内外风险防控的薄弱环节和盲区漏洞降到最小、将基层承担风险信息核查的重复劳动减至最小、将税收整体风险防控的力度和成效明显加大为工作目标。
总体设计思路包括两个维度。一是由数据风险管理部门负责统筹组织开展风险识别，优化风险推送机制，扎口推送风险指标和疑点数据并跟踪结果反馈。同时加强指标编制和数据管理的技术支持，协助有关业务主管部门编制跨税种风险指标。即省局、市局、县局各业务主管部门涉及的纳税人、缴费人遵从风险的信息，由数据风险管理部门统一扎口，逐级推送。二是由督察内审部门负责汇总内外部监督发现的问题和风险，分送各有关业务主管部门，加强风险事项防控的监督提醒。根据风险应对情况和有关疑点，组织有关业务主管部门、市局对风险应对工作开展抽查核验，提出督察意见建议。各业务主管部门应当定期向数据风险管理部门汇总传递信息，并承担分管税种或本部门业务范围内的政策落实问题筛查、指标编制、整改指导、人工甄别等工作，跟踪、指导、分析全省各地风险应对情况，不断提高指标精准度；加强事前事中的系统和流程内控内生化。政策法规部门负责协调跨部门管理的税费种政策执行口径。从横向来看，业务主管部门充分发挥部门优势，各司其职、统筹协调、形成合力；从纵向来看，各级税务机关履行主体责任，按照任务分工做好内外风险应对工作。详见图1（略）。

二、税收内外风险防控协作机制框架
（一）流 程
内外风险防控协作主要包括风险信息共享、风险任务统筹推送、风险任务集中应对、应对成果共用四个环节，形成闭环管理。
1. 实行风险信息共享共用。风险信息共享的六项主要内容分别是：中央巡视、纪检监察、国务院及省政府督查、国家审计等外部监督发现的问题风险；税务系统内部监督、舆情监测发现或认为应重点关注的政策落实不到位典型问题风险；各业务主管部门在管理中发现或认为应重点关注的政策落实不到位典型问题风险；其他方面反映的政策落实不到位风险；各部门使用的分析指标或指标模型；风险应对结果。
2.实行风险任务统筹推送。风险信息经过确认后，省局根据风险信息性质，统一从内控监督平台或风险管理系统以“内外风险防控协作”为任务标签向下级推送。内部风险疑点数据与外部风险疑点数据分别推送到下级督察内审部门和数据风险管理部门。下级部门收到的风险任务推送内容包括推送事项、任务所涉指标详细信息、疑点数量、核查要求、应对单位、风险等级、完成时限等。市、县税务机关负责接收风险应对任务，结合本地实际进一步优化上级发布的指标或有针对性地增设本地化风险应对指标，统筹开展风险应对并及时反馈应对结果。
3.实行风险任务集中应对。对于各类风险信息，实行分类分级应对机制。内部风险任务应对由各级督察内审部门负责，外部风险任务应对由数据风险管理及其他业务部门共同负责。省局发起的高风险等级的应对任务由省局直接应对，市局发起的中高风险等级的本地化任务由市局直接应对，并通过内控监督平台或省局风险管理系统按时反馈风险任务应对结果。上级督察内审部门、数据风险管理部门及其他业务部门对下级的内部风险、外部风险应对结果反馈复核确认，对税收违法事实是否清楚、证据是否充分、数据是否准确、文书是否规范、法律适用是否正确、风险是否完全排除、结果是否属实等内容进行审议，对应对结果存疑、落实不到位的实施督导检查。特别是如果数据风险管理部门认为下级反馈的风险信息核实敷衍应付、不深不透，需要进行风险复核的，将直接转交至督察内审部门，由督察内审部门安排人员择机实地抽审。
4.应对成果共享共用。各部门注重加强对风险任务应对结果的共享共用，相互协助，拾漏补缺。一方面是做好内部执法问题的整改落实。各级对风险应对中出现的内部执法问题，由督察内审部门提出整改和内控建议，由内控主责部门负责整改落实、完善内部控制；需要对执法人员进行责任追究的，按规定开展责任追究。另一方面是做好纳税人、缴费人涉税（费）风险的整改落实。对风险应对中出现的纳税人、缴费人纳税遵从问题，数据风险管理部门及其他业务部门督促相关单位整改落实，提出征管建议。在风险应对过程中，注重对多发、频发的高风险事项进行综合研判分析，找准问题产生原因，总结问题规律，提出内控和征管建议。相关部门据以建立或完善相关制度，及时防范化解税收风险，持续提高税收治理能力。
在以上内外风险防控流程运行过程中，督察内审部门与数据风险管理部门实现互联互动，做到四个“相互”，即相互推送疑点数据、相互传递风险规律、相互协助堵漏补缺、相互反馈核查结果。
（二）保障支撑
1.组织保障。由国家税务总局山东省税务局督察内审部门牵头，省局数据风险管理部门和国家税务总局潍坊市税务局等六市税务机关参与试点，抽调税收业务、税务分析、计算机应用和督察审计等方面的骨干力量，成立了35个相对固定的内外风险防控联合团队（以下简称“联合团队”），对指标设置、风险识别、疑点筛查、快速核查和成果运用等进行即时共享、联合督查、协作防控，变“物理整合”为“化学反应”。由于内外风险防控工作几乎涉及税收业务工作的各个方面、领域，联合团队的成立和工作开展是防控机制实施的重要组织保障。省、市、县三级税务机关在成立联合团队的基础上，普遍建立了联席会议机制。联合团队从多角度对疑点数据、风险监测信息等进行人工专业复评，剔除无效、重复的垃圾数据，力求向下推送的数据“少、精、准”。
2.技术支撑。一是依托总局平台。通过国家税务总局内控监督平台和“金税三期”系统，提取疑点数据，开展执法督察、内部审计或下发基层核实处理。二是研发风险指标。2020年，结合审计署特派办审计反馈的问题，查找问题根源，研究审计取数标准，以内控平台为依托，设计了“疫情期间税收优惠政策落实类”指标6个、“增值税发票管理类”指标1个、“组织收入类”指标2个，在试点单位进行了数据规则校验和样本疑点核查。三是建立数据仓库。结合督察、审计等外部监督发现的问题，将内控监督平台风险数据、地方政府税收保障平台数据和互联网分类采集第三方涉税数据，汇总建立税收风险疑点数据库，为开展防控协作提供了强大的数据支持。
3.制度保障。国家税务总局山东省税务局出台了《依托大数据资源建立内外风险防控协作办法（试行）》，为省、市、县三级税务机关提供操作指引，并根据税务总局部署、系统运行效果及时进行优化。试点单位将协作工作实施及效果纳入绩效考核，初步建立起内外风险防控协作的配套制度。

三、税收内外风险防控协作机制运行情况
（一）较好地堵塞了漏洞盲区
税收内外风险防控协作机制建立后，山东省税收风险防控机制由过去两个部门两线作战变为互通有无、并肩作战、一体推进，杜绝了工作安排上的交叉重叠问题，消除了风险信息筛选核查的漏洞盲区。2020年，运行风险防控协作监控指标共68项，扫描出疑点数据10万余条，其中5 237条经人工复评减少为3 343条，基层核查成立2 317条，疑点成立率70%，核实处理率100%。试点单位国家税务总局菏泽市税务局数据风险管理部门通过分析环保处罚信息发现9户企业违规享受增值税即征即退优惠，判断存在内部执法风险，遂推送至督察内审部门交由基层核实，最终有8户企业补税142万元，2名一线执法人员和1名部门管理人员由于执法或监管不到位受到追责。
（二）有效提升了风险防控质效
各级税务机关对于发现或接收的风险信息做到了即收即核、即核即改，注重举一反三，系统整改，从源头上解决问题，防止屡审屡犯。根据2020年反馈结果，国家税务总局山东省税务局提出税收征管建议63条，追究执法过错责任40人次；市、县局修订管理制度5项，优化审批流程2项，制定风险防控模板7个，交流典型案例15个。试点单位国家税务总局平阴县税务局督察内审部门在内部风险疑点中发现某企业存在“增值税未开发票销售收入累计负数”风险，推送至数据风险管理部门核查落实，拓展发现关联疑点10项，企业主动补税78万元。据此，督察内审部门在内控监督平台改进完善了相关指标，实现了岗位间信息共享，加强了同类风险的有效防控。
（三）大幅减轻了基层负担
国家税务总局山东省税务局联合团队2020年累计统筹下发三批次共计8 000余条涉税风险任务，同比下降15%。注重从多个角度、多种方式对疑点数据、风险监测信息进行复评复核，切实剔除了大量无效、重复的垃圾数据，有效提高了下发数据的精准度、实效性。试点单位国家税务总局德州市税务局2020年一批次提取疑点数据14 689条，人工复评1 753条，复核落实134条，涉及税款541万元。基层风险应对准确率提升了9个百分点，达到了91%。同时，规范了企业税收管理，实现了“一次入户”，减轻了企业负担，营造了更加良好的征纳关系。

四、启示与建议
税收风险管理模式转型应以“数字驱动”为理念，以税收大数据为支撑，在整合职能、优化体系的基础上，建立智能化、自动化、系统化的全流程税收风险管理机制。通过国家税务总局山东省税务局建立税收内外防控协作机制的探索实践，可得出以下启示和建议。
（一）坚持目标引领，推进体制改革
应以“深化国家治理、加强依法治税”作为税收风险管理的根本目标，围绕“信息系统+业务应用+内控督审”的“大三角”工作方针，实行内外风险一体化防控，深度融入发票电子化改革、“金税四期”建设等重点工作中。在“金税四期”建设中，要统筹设计内外部风险防控机制，坚持一体化部署，将内外风险防控协作机制深度融入“一户式”“一人式”“一员式”“一局式”管理，实现内外部风险智能化归集、一体化防控。同时，国家税务总局可酌情放宽大数据云平台使用权限，便于各级税务机关运用云平台充分挖掘数据、分析风险临界点，提高涉税违法案件核查速度，同时适度整合税务机关各业务部门税收风险管理职能，彻底实现扎口管理、提高质效，为推进税收治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。
（二）建设共享平台，自动识别预警
引入区块链技术，集中全社会涉税信息，建设包括互联网涉税数据采集机构、各政府职能部门、银行保险等金融机构的全国性企业涉税信息大数据共享平台，如图2（略）所示。在此基础上，应用区块链的可追溯、不可篡改等特点形成完整可溯源的涉税证据链条，如图3（略）所示，将智能合约机制与税务内部征管信息进行比对，实现税收风险自动识别、排序、预警。
（三）坚持内外并重，强化制度建设
深入查找系统内外风险隐患，在税收执法、服务、审批等方面不断完善制度设计，补齐制度短板，堵塞税收管理、行政审批等制度漏洞，规范税务执法，提升税务执法公信度。同时，还应强化信息技术支撑，依托海量税收数据，科学设计指标，反复校验结果，自动扫描税务风险监管全过程、关键岗位、风险临界点判断等环节，不断压缩征纳双方的涉税违法空间，营造公平有序的税收环境。
（四）强化全链条防控，重视问责机制
强化事前预警、事中监控、事后监督改进机制，将内外部风险防控措施内生到各业务系统，与各个岗位、业务、流程直接关联绑定，实现税务人员、税务事项的智能化，推动内外风险防控从根本上向“以数治税”转变。加强税收内外风险防控管理人才培养，建设专业、复合、实战化、固定型的风险管理团队。将风险防控纳入绩效考核，提高分值比重，强化结果运用，形成正向激励。坚持事前防范与事中事后监督结合，严格责任追究、奖优罚劣。通过实施问责机制，更加有效地消除税务执法、廉政纪律等风险隐患，将各类风险降至最低，为税收事业长远健康发展保驾护航。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）

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