外部门涉税数据采集问题初探

李威03

作者：
卢自强（国家税务总局河北省税务局）
马 岩（国家税务总局河北省税务局）
范 辉（国家税务总局河北省税务局）


十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。2021年3月公布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，进一步提出要着力建设以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。因此，充分运用大数据等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，对于加快推进智慧税务建设、提高税收治理能力具有重要意义。近年来，税务部门内部数据采集工作取得显著成效，但外部尤其是外部门涉税数据采集工作仍面临不少挑战。

一、外部门涉税数据的概念及采集现状
（一）外部门涉税数据的概念界定
从数据来源看，涉税数据主要分为企业端数据、税务端数据和外部门涉税数据三大类。其中：企业端数据主要是指存储在企业内部的涉税数据，如中小企业的账套数据；税务端数据主要是指税务部门直接向纳税人采集的涉税数据，如“金税三期”系统采集到的数据；外部门涉税数据主要是指除企业端、税务端数据外的，外部门所掌握的与纳税人缴费人的生产经营活动或税务机关的征收管理相关联、且对税务部门掌握纳税人缴费人真实税源情况和提高税收分析监控准确率具有重要作用的数据信息。外部门涉税数据的产生主要是基于纳税人缴费人与涉税第三方之间产生的管理关系（如政府职能部门与其管理对象）、雇佣关系（如企业老板与雇工之间）、交易关系（如买卖双方）等（汤火箭 等，2020）。
本文所指“外部门”，主要是税务部门以外、具有社会管理和公共服务职能的有关部门及其他社会组织，包括市场监管、海关、公安、财政、国资委、房管、建设、规划、外汇管理等政府部门，以及中介机构、行业协会、社会团体和其他掌握涉税数据信息的组织等。外部门涉税数据采集，主要是指各级税务机关以申请、合作协商等形式从外部门获取的涉税数据信息。
（二）外部门涉税数据采集现状
1.从制度机制看，数据共享保障机制初步建立，但需持续优化完善。近年来，国务院牵头制定了《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《促进大数据发展行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《政府网站发展指引》《政务信息系统整合共享实施方案》等一系列指导意见，为加快推动政务信息系统互联和数据共享提供了基本保障。从制度层面上看，这些指导意见大都属于行政法规，涵盖内容比较分散，具体规定较为宏观，没有明确各部门提供涉税数据信息义务的相关规定，对数据共享缺乏明确的权限界定标准，造成外部门涉税数据采集过程中缺少制度保障，不利于涉税数据采集工作的高效和持续性。
2.从标准规范看，数据共享交换工作积极推进，但需解决差异问题。为提升数据共享标准和规范性，国务院牵头组织实施了“互联网＋政务服务”工作，研究建设统一的信用体系平台数据对接方式，实现通过政务服务交换平台交换共享数据，开发建设“大数据中心领导驾驶舱”，将全国有关数据指标可视化，以数字大屏形式直观呈现，助力决策科学化。然而，在部门数据的全面综合比对、分析、应用方面，仍然存在数据模式不统一、差异性大等问题，导致已采集的外部门涉税数据中很大一部分数据无法得到有效应用或增值利用。
3.从采集平台看，数据互联互通平台十分丰富，但需有效整合归集。目前，国务院部门通过开展内部政务信息系统整合清理工作，初步建立起全国政务信息资源目录体系，一些涉及面宽、应用广泛、有关联需求的重要政务信息初步实现了国务院部门和地方政府信息系统互联互通。比如，税务部门已与国家信息中心、国家市场监督管理总局、商务部等二十多个政府部门形成常态化的部门间信息交换共享机制，在企业信用评价、联合惩戒等方面发挥了重要作用，但仍没有形成统一高效的平台，不能充分实现数据交换共享，降低了外部门涉税数据采集的高效性。

二、外部门涉税数据采集存在的不足
大数据时代不仅要掌握数据，关键是对数据的深度挖掘和利用，充分挖掘复杂数据蕴含的价值（彭骥鸣 等，2014；李万甫 等，2021）。实现这一目标的重要前提在于增强对外部尤其是外部门涉税数据采集能力。然而，现阶段税务部门对外部门的涉税数据采集仍在一些不足，主要体现在以下三方面。
（一）采集依照的制度体系不完善
1.现行《税收征管法》未明确第三方主体提供涉税数据的法律责任。《税收征管法》第六条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”该条款笼统规定了相关单位应当如实向税务机关提供信息，但没有明确规定相关单位提供涉税数据的义务、方式、程序以及不提供应承担的责任，导致在实践中很多单位并没有如实全面地向税务机关提供涉税数据。《税收征管法实施细则》第四条第二款规定：“地方各级人民政府应当积极支持税务系统信息化建设，并组织有关部门实现相关信息的共享。”这也只是规定了各级地方人民政府的职责，但对于政府各个部门的职责划分与不履行或不完全履行的责任均没有明确规定，降低了有关部门提供涉税数据的主动性和规范性，增加了税务部门获取外部门数据的难度。
2.涉税数据采集依据的相关制度不完善。近年来，在地方政府指导协调下，部分税务机关与外单位建立了数据共享机制并出台了相关文件。但从具体内容上看，还存在一些不完善之处。例如，对数据共享方式及未完全履行时应负的责任均未明确规定，缺乏对地方政府和其他单位的涉税数据报告义务、规则、考核、监督以及拒绝履行义务情况下的责任追究等。在可操作性方面，没有文件明确哪些组织、哪些单位应提供哪些信息，应以何种方式提供信息，也没有对提供的信息标准、期限等作出明确的要求。在约束力方面，对拒不提供涉税信息的单位或个人，没有设置相应的处罚条款。这些导致税务机关对外单位涉税数据采集时的效率低、成本高，甚至还出现一些单位推诿不提供数据信息的情形。
3.缺乏有效的外部门涉税数据安全保障机制。目前，我国税务部门与政府各部门、大企业以及其他纳税人通过网络交流信息越来越频繁，外部门涉税数据交换过程中时常因管理与技术漏洞产生的数据泄露、篡改、盗取、删除等风险增大。例如，信息可能遗失、外泄或被篡改，还可能存在木马等病毒攻击的风险，等等，信息安全难以得到有效保障。此外，各部门负责的相关人员可能并不具备相应的数据处理、数据分析等基础知识，造成数据失真，甚至带来安全隐患。
（二）采集遵循的标准规范不统一
现有机制下税务部门可通过各类渠道获得多样的外部门涉税数据，但将海量数据有效存储、清洗转换、加工处理是当前大数据应用中的一个难点（王晓东 等，2017）。造成这种情况的原因通常由于税务部门内部数据与外部门数据的格式、标准、存储逻辑等不一致，数据质量不高以及缺乏时效性。一方面，在“互联网+”、大数据的背景下，各级政府、各部门都着力开展信息化建设，但地区间、部门间信息化程度存在着巨大差异，如数据集中层级不一、信息化发展不均衡等，造成数据口径、格式、标准、存储等不一致，加大了外部门涉税数据电子化采集难度，获取的数据的准确性、可用性、有效性低。另一方面，大多数政府部门还是采用内部的编码方式来标识部门机构，形成了不同组织机构的编码，造成跨部门的信息难以互联互通，各政府部门的信息匹配度不高。
（三）采集依托的共享平台建设滞后
实践中，金税三期已有涉税数据交换平台，帮助各地税务机关有效利用各类外部门涉税数据进行应用延展，但此平台主要为数据层的应用与操作，采集工作只是依靠各地税务机关主动向相关部门及第三方申请，进行点对点的数据提供，没有实现数据信息的自动共享。同时，外部门涉税数据采集便利化程度不高。各地各级政府各自开发了诸如地方税保障平台、综合治税平台、协同治税平台等各类数据交换或综合分析应用的信息化平台，各地税务机关的外部门涉税数据采集，主要是依靠各级地方政府建设的综合治税、协同治税类的数据交换共享平台来获取的，实践中程序复杂、数据传递环节多、时效性差，导致数据质量不高，出现了差错也不能及时纠正。

三、完善外部门涉税数据采集的思路和措施
（一）加强外部门涉税数据采集的制度体系建设
1.总体设计。构建涉税数据采集的法律体系，形成既有中央统一立法又有地方特色法规、既有基本法又有特别法的外部门涉税数据信息采集共享的法制保障体系。
一是在《税收征管法》中增设提供税收数据的一般性原则条款，规定税务部门采集外部门涉税数据的权利和外部门向税务部门提供涉税数据的义务，明确不履行相关义务的具体责任，为外部门涉税数据信息规范运作提供法律保障。
二是制定及完善单行法。一方面，可制定“涉税数据共享法”，以单行法的形式对政府各个部门涉税数据共享制度予以规定。内容包括涉税数据共享的范围、权利、义务、违法责任，明确涉税数据共享的原则、程序、方法，以及提供外部门涉税数据信息的方式、时限、操作程序、使用权限、违规处罚等，使外部门涉税数据采集行为有法可依，更具可操作性。另一方面，完善现有单行法。目前，增值税与企业所得税征管需要大量的外部门涉税数据信息，可在《增值税暂行条例》《企业所得税法》中增加或修订有关外部门涉税数据信息共享的条文，便于在实践中遇到问题时遵照执行。与此同时，出现新税种或新的征管需求时，可以根据实际需要对税务部门获取有关信息的内容进行授权。比如，在征收环境保护税时，加强税务与环保两个部门的相互协作、数据共享，才能高效征收税额，精准识别风险。《环境保护税法》在制定时就充分考虑到这一点，明确规定了两部门共享涉税数据信息的权利、义务及责任，为环境保护税的顺利实施提供了保障。
三是完善地方法规、规章。外部门涉税数据信息采集过程中，目前地方政府已经发挥了统筹地方各部门的辅助作用。建议各地政府完善地方法规、规章，其中规定地方各级政府的主体作用，通过明确相关部门共享信息的重要意义、职责分工、权利及义务，可以增加外部门提供涉税数据的职责及相关义务，通过完善相关制度，便于涉税数据采集工作顺畅高效运行。
2.具体设计。
一是明确外部门涉税数据采集制度。明确主体范围，即外部门涉税数据信息采集涉及的主体，可用列举的方式将政府部门、中介组织、金融机构、互联网平台公司等纳入主体范围，增加兜底条款，尽可能扩大主体范围。为建立广泛的主体奠定基础。明确权能，明确赋予税务部门和第三方主体享有的权利与义务。明确规则，保障税务部门及时获取、处理涉税数据，提升数据信息采集共享的效率。明确程序，如涉税数据提交、使用、反馈、保管等程序。明确成本分摊，外部门涉税数据信息共享产生的费用部分属于征税成本，承担主体可分为税务部门和第三方。
二是完善责任制度。我国目前对于不履行或者不完全履行提供涉税数据的主体缺乏追责，应当建立相关追责机制，对各参与方及其工作人员的法律责任予以明确，奖惩分明，有利于提升各方提供数据信息的积极性，提升外部门涉税数据信息的采集效率。
三是完善涉税数据保护制度。完善税收大数据安全治理体系和管理制度，常态化开展数据安全风险评估和检查，健全监测预警和应急处置机制，确保数据全生命周期安全。建议多层次立法强化信息保护，在《税收征管法》和地方法规、规章中增设明确保护信息安全的相关条款。对涉税数据的利用加以限制，参照《网络安全法》《信息安全技术 个人信息安全规范》（GB/T 35273—2020）等规定，规范采集信息以及存储、使用、共享等环节的相关行为。同时，税务部门采集、应用获取到涉税数据时，还要注意遵循《民法典》中对于信息保护的有关规定，如在数据使用环节遵循“授权使用、合规操作、全程留痕”的原则，数据授权必须满足“权限匹配、最小化授权”要求等。
（二）加强外部门涉税数据采集的规范化标准化建设
1.明确外部门涉税数据采集的标准。2010年，全国审计信息化标准化技术委员会牵头发行《财经信息技术 会计核算软件数据接口》（GB/T24589—2010）。该标准由企业、行政事业单位、总预算会计、商业银行四部分组成，内含公共档案、总账、应收和应付、固定资产、员工薪资等类数据的明细结构要求。政府部门共享数据时，可以统一遵循这一标准。税务部门在采集千户集团账套信息时，可照此标准解决电子财务数据采集的技术难题，并推进财务公司全面支持该标准接口导出功能，数据公司开发支持该标准导出的XML解析功能。通过规范企业、行政事业单位会计软件数据格式和接口的要素，实现在数据采集上精准采集会计信息，避免会计信息标准转换过程中出现差错。同时，当前采集的外部门涉税数据通常为结构化数据。伴随大数据、云计算、5G等新技术的发展，数据正在成为经济转型发展的重要推手，在考虑外部门数据采集标准时，要考虑到非结构化数据。
2.规范外部门涉税数据采集的程序。对于外部门涉税数据的质量标准，应从数据资产的全生命周期进行闭环管理，做到全程监控、问题反馈、异常纠错和跟踪问效。从数据采集开始，强化数据质量事前事中管理。严格执行数据标准，加强源头管控，在数据采集环节强化数据校验，规范采集操作。采取随机或定向抽查的方式，运用计算机自动检测和人工核查等手段，开展数据质量专项和重点检测。制定数据管理办法，建立完善数据需求管理、数据质量监控、征管效能监控、数据安全管理和数据标准管理等基础管理机制（王文清 等，2019），对外部门数据质量进行事后管理，定期开展数据质量的检查、分析和评价工作。同时，数据的时效性决定了数据生命的可持续时间，获得及时有效的数据是保证数据后续应用有效开展的前提。因此，在外部门涉税数据采集的标准中，应明确相应获取数据的时间要求，保证数据的生命状态完好。
（三）应用区块链技术构建外部门涉税数据共享平台
1.应用区块链技术构建数据共享平台。区块链有利于为数据资产权属确权、授权和追溯提供“硬核”手段，有利于为数据资产安全及隐私保护提供强大支撑（国家税务总局广西壮族自治区税务局课题组，2021）。结合区块链技术的开放性、共识机制和智能合约的特点，构建外部门涉税数据共享云平台，有助于持续推进与国家及有关部门信息系统互联互通，为外部门涉税数据采集工作提供有力支撑。建议采用“税务私有链+ 部门联盟链”的模式，拓展区块链技术在促进涉税涉费信息共享等领域的应用。
具体而言：“税务私有链”指在税务系统内部整合税收征管系统、决策分析系统、风险监控系统、绩效考核系统等，建成链接统一的私有链，主要用于纳税人缴费人涉税数据采集、税务部门内部征管、稽查、监控、考核各系统间的数据共享和运用；“部门联盟链”由政府各部门及社会各组织按照统一的标准共同建设、维护，其中涉税部门业务系统通过运用联盟链的应用接口与联盟链连接，作为联盟链的一个节点，并通过该节点采集和共享数据。联盟链中的每个节点都有属于自己的私钥，每个结点的自产数据信息相互独立，节点间数据只读共享，如若需要数据交换，则需要通过对方节点的私钥进行。联盟链主要用于税务部门与各级政府、其他部门、中介机构、社会团体之间的涉税数据共享。
2.应用区块链技术构建数据共享平台的主要特点。一是有效解决传统模式下涉税主体范围狭窄、数据获取量少、质量不高等难题。应用区块链技术，在已有的统一底层平台基础上，不在链内的部门遵循该平台的原则机制进行开发建设，即可迅速成为链内成员。在此规则下，链内成员会快速增多，共享数据主体范围即实现不断扩大的目标；链内成员间共享交易数据，并不是无条件共享，仍需要通过公钥和私钥进行数据加密，提高了数据的可用性与安全性。二是有效解决传统模式下数据标准不统一、传输时间延迟等难题。应用区块链技术的共识机制特点，编制联盟链之前，数据交易各主体约定好需要共享的数据项，运行区块链时，即可按照时间顺序将数据信息逐笔记录并启动联盟链所有节点，就可以及时将数据传递到其他相关部门记录项中。三是有效解决传统模式下因责任义务、考核奖惩措施不明确而导致涉税第三方缺乏主动积极性等难题。应用区块链技术，编制联盟链时预先将考核奖惩程序嵌入，并按照软件程序设置条件，涉税第三方主体完全履行则触动奖励条件，实现奖励激励，反之则予以惩罚。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第8期。）

-END-
●第三方共享经济平台税收治理研究
●规范和激励：平台经济税收征管研究
●数字经济对地方政府税收收入影响的实证研究
●区块链赋能数据资产确权与税收治理
●基于集成理念的大数据时代税收风险管理探析
●OECD第一支柱方案蓝图的两难困境：简化目标与技术理性
●OECD数字税改方案述评：理论阐释、权益衡平与规则建构
●“数字经济与税收治理”征文启事


点击“阅读原文”快速订阅~

点分享

点收藏

点点赞

点在看