全面风险管理成熟度模型简介及启示

时代税客

作 者 信 息
何振华（国家税务总局湖南省税务局）
陈竹山（国家税务总局怀化市税务局）
胡译颢（国家税务总局怀化市税务局）

文 章 内 容
2021年2月，经济合作与发展组织税收征管论坛（OECD FTA，以下简称“征管论坛”）发布了《全面风险管理成熟度模型报告》（Enterprise Risk Management Maturity Model），以供各国税务部门对自身风险管理水平进行系统评估。该报告是征管论坛开展的税收征管成熟度模型系列研究的最新成果。研究借鉴该项成果，对我国高质量推进新时代税收现代化具有一定的启示意义。
一、背景
征管论坛主导开发全面风险管理成熟度模型主要基于三方面考虑：
（一）有助于提高税务部门管理水平
成熟度模型是一种常用的组织管理工具，通常以组织的自我评估为基础，帮助组织认识自己在相关职能、战略和组织领域中所达到的管理水平。2016年，征管论坛开始研究税收征管成熟度模型，当年发布的《改进税收征管的技术》（Technologies for Better Tax Administration）报告首度介绍了税务部门数字化成熟度模型。该模型主要用来帮助各国税务部门评估自然系统（门户网站）和大数据应用两大领域的成熟度。在总结数字化成熟度模型经验基础上，征管论坛于2018年开发了一套独立的成熟度模型并不断升级完善，近年来逐步涵盖税务审计和人力资源管理等税收管理职能领域,以及全面风险管理、风险分析和测算、减轻企业负担等专业领域。征管论坛认为，税务部门应用成熟度模型有助于提高管理水平。
（二）当前各国税务部门亟须提高全面风险管理能力
新型冠状病毒肺炎疫情延续、数字经济蓬勃发展、新技术不断涌现及应对气候变化等对全球经济运行产生了持久影响，也要求各国税务部门的管理运行方式根据形势变化转型升级。当前，税务部门比以往任何时候都更需要提升准确识别、精准分析和有效降低风险的能力。征管论坛相信，全面风险管理成熟度模型能帮助税务部门提升自身风险管理评估水平，强化税务部门领导层和普通员工对全面风险管理的认知。
（三）部分国家税务部门的经验值得推介
全面风险管理成熟度模型由征管论坛全面风险管理利益共同体（OECD FTA Enterprise Risk Management Community of Interest，COI）开发。COI由美国国内收入局（IRS）领导。IRS是全面风险管理成熟度模型应用的先行者，该局每年进行一次全面风险评估，以更新对自身风险状况的了解，找准影响战略目标实现的主要风险。全面风险管理成熟度模型开发的具体工作，由IRS首席风险官托马斯·布兰特（Thomas Brandt）领衔，28个国家（地区）税务部门参与了试点应用。从试点情况看，大多数国家（地区）税务部门全面风险管理成熟度在“发展级”到“成熟级”之间。征管论坛希望，各国（地区）税务部门积极应用全面风险管理成熟度模型，借鉴成熟度较高的税务部门的经验，用于指导风险管理工作，提升税务部门风险管理能力。
二、全面风险管理成熟度模型将成熟度分为五级
全面风险管理成熟度模型将成熟度设置为五级：初始级、发展级、成熟级、领先级、超越级。这便于各国（地区）税务部门判断其全面风险管理所处的水平，并知道未来努力方向，以逐步迈向更高层级。
（一）初始级（Emerging）
初始级是指税务部门仅能对已出现的风险被动应对，组织内部只有少数税务人员拥有一定的风险管理理论知识和实践经验，在组织层面还不能很好地理解和实施风险管理。
（二）发展级（Progressing）
发展级是指税务部门开始实施风险管理，组织内部大多数责任部门比较重视风险评估和风险管理，在组织层面或大型项目中，会成立临时部门识别、分析和应对主要风险。
（三）成熟级（Established）
成熟级是指税务部门成立了专门的风险管理机构，组织内部的责任部门风险管理已经趋于规范化、组织化并形成优化机制，组织层面在决策、资源分配、绩效管理尤其是在高风险领域中，高度重视风险信息。成熟级是当前许多国家（地区）税务部门希望达到的风险管理水平。
（四）领先级（Leading）
领先级是指税务部门能够较好地将实施风险管理整合到战略规划和绩效管理中，组织内部通过对各部门职责的准确划分，形成有效的、浓厚的风险管理文化，组织层面为了优化绩效管理和组织决策，将风险信息和结果不断用于增进风险管理文化发展当中。领先级是当前各国税务部门风险管理所能达到的最高水平。
（五）超越级（Aspirational）
超越级是指税务部门既能够将实施风险管理与战略规划、绩效管理完美融合，又善于通过组织文化不断完善风险管理，还能有效运用包括人工智能在内的先进技术，对风险进行识别、监控、应对和管理。设置超越级的目的是着眼于未来的发展。
三、全面风险管理成熟度模型涵盖八个维度
为了进一步体现风险管理的全面性，全面风险管理成熟度模型设置了八个维度：战略规划、风险治理、风险管理文化、风险识别、风险分析与评估、风险应对、审查和改进、信息传递和报告。每个维度都对五个成熟度等级的税务部门进行了界定和区分。
（一）战略规划维度（Strategy）
1.初始级税务部门制定战略规划时，很少考虑内外环境和相关人员等因素对战略目标实现的影响，主要聚焦已知风险，不善于分析和应对潜在风险。
2.发展级税务部门制定战略规划时，能考虑部分内外环境和相关人员等因素，能分析一些潜在风险，但没有形成连贯、系统的分析应对机制。
3.成熟级税务部门制定战略规划时，能根据内外环境的重大变化可能带来的风险，及时调整战略规划。
4.领先级税务部门制定了确保战略目标实现的风险管理计划，根据不同风险偏好和风险容忍度，将为支撑战略目标而制定的子目标调整到最优状态。
5.超越级税务部门能使用人工智能等高级分析工具，通过大量的数据分析，对战略目标、绩效指标、组织风险偏好和风险容忍度进行实时调整。
（二）风险治理维度（Governance）
1.初始级税务部门没有专门的风险管理部门，没有形成规范性制度，各部门权责不清。
2.发展级税务部门开始考虑全面风险管理，并在风险管理部门之间进行信息共享，定期将主要风险和风险管理措施向高层领导报告。
3.成熟级税务部门风险管理部门定期审查和监控影响自身风险及绩效的主要因素，在大多数责任单位分别设置风险管理部门职责和个人职责体系。
4.领先级税务部门的风险管理部门之间能充分合作，责任单位和责任人权责清晰。
5.超越级税务部门的风险管理部门运转高效，为达成战略目标，能针对风险和绩效进行实时决策。
（三）风险管理文化维度（Culture）
1.初始级税务部门未能主动把风险管理作为一种管理工具，往往在风险出现后被动应对。
2.发展级税务部门只关注可预见的重大风险，未形成日常的风险管理文化。
3.成熟级税务部门强调有效且成熟的风险管理的重要性，通过培训教材和绩效管理流程传递风险管理文化。
4.领先级税务部门通过提供系统的专业培训和对绩效管理给予奖励等方式，形成浓厚的风险管理文化，并通过信息推送和组织管理来强化风险管理文化。
5.超越级税务部门的风险管理完全融入组织的核心价值观，真正做到内化于心、外化于行。通过实时监控行为和决策，包括通过使用自动化和嵌入式先进技术工具和技术，帮助组织随着环境变化相应调整风险偏好。
（四）风险识别维度（Risk Identification）
1.初始级税务部门除重大项目以外，其他项目的风险识别和报告能力较弱，有大量风险未被识别。识别过的风险，如未被集中记录或共享，再次发生的可能性较大。
2.发展级税务部门虽然有识别风险的标准化报告要求，但是各业务部门在识别和描述风险以及考虑相关风险的过程有所不同，并且质量也良莠不齐。
3.成熟级税务部门使用标准化流程定期进行风险识别。一般由业务部门独立完成，不接受跨部门审核。
4.领先级税务部门在各级管理部门以统一和标准化的方式识别和确认风险，并将从以往事件中总结的教训作为参考。税务部门的风险识别融入政府的整体风险识别管理体系。
5.超越级税务部门通过广泛的内部和外部信息来源，利用数据分析、人工智能和模拟决策等先进工具，主动识别和集中验证组织目标面临的风险。
（五）风险分析与评估维度（Risk Analysis and Evaluation）
1.初始级税务部门风险分析没有制度规范，过于依赖分析和评估人员的经验，导致风险分析结果不一致、不可靠。
2.发展级税务部门风险分析有统一标准，但是标准不够详细，主要依赖于主观判断，而这些判断在不同的业务部门之间可能差异较大。
3.成熟级税务部门的风险管理部门将标准化的定量分析技术频繁应用于风险分析领域，以基本一致的方式开展定性分析。
4.领先级税务部门将标准化的定量风险分析技术应用于风险分析领域，逐步使用场景分析和模拟来提高风险分析的质量。
5.超越级税务部门利用集成的风险评估系统进行风险分析，基于全面、实时的数据并使用人工智能等高级技术工具绘制因果关系图，准确评估相关风险影响。
（六）风险应对维度（Risk Treatment）
1.初始级税务部门大多数风险应对信息由各个责任部门自行收集，且仅对重要领域或重大项目进行风险应对。
2.发展级税务部门风险应对计划由业务部门以标准化格式制定，该计划需要评估成本和收益，这通常以主观的方式进行，不同人应对的结果差异较大。
3.成熟级税务部门风险应对计划是在组织的多个层级以标准化和数据化的方式制定的，各个业务部门之间都进行了一定的协调。
4.领先级税务部门的风险治理机构和业务部门联合对各个部门的风险应对计划进行验证，包括它们之间的相互作用。定期测试风险处理的有效性，适时修订策略或业务目标。
5.超越级税务部门使用集成的风险评估系统，使用先进的技术工具（如人工智能）来识别风险处理方案，针对各种风险参数和数据计算成本和收益，该系统越来越多地考虑到管理部门以外的风险，包括其他政府目标方面的风险和纳税人方面的风险。
（七）审核和改进维度（Review and Revision）
1.初始级税务部门以事后应对性方式审核风险管理的有效性。改进仅限于“头痛医头，脚痛医脚”，而不是系统性解决问题。
2.发展级税务部门定期评估上年风险管理实践的有效性，评估已出现的重大风险对战略目标的影响情况。向相关部门负责人提出对特定业务管理改进建议。
3.成熟级税务部门定期对高风险业务领域进行审核，并向领导层提出详细的流程和职能改进建议。必要时将制定行动计划，由领导层进行监控。
4.领先级税务部门定期以详细的方式评估整个组织范围内风险管理做法和职能的有效性，并以其他组织先进做法为评估基准。
5.超越级税务部门将风险管理结果集成到实时业务绩效报告中。风险管理实践、风险管理能力和风险应对的有效性通过人工智能等高级技术工具进行评估。
（八）信息传递和报告维度（Information, Communication, and Reporting）
1.初始级税务部门的风险信息主要通过业务部门手动提取，导致风险应对的被动性和不一致性。关键绩效指标（KPI）或关键风险指标（KRI）通常事后报送给治理委员会（Governance Committees）。
2.发展级税务部门有风险管理报告模板和沟通渠道，但未有效执行。会对不正常的KPI和KRI进行调查，并向管理委员会和治理委员会（Management and Governance Committees）详细报告。
3.成熟级税务部门使用现有的信息和技术系统了解风险。使用各种渠道将风险信息传达给具有风险管理职责的人员，使业务部门能够理解风险与绩效之间的关系，从而改进决策。
4.领先级税务部门将包括KPI和KRI在内的分类风险信息集成到组织体系中。高质量、及时和准确的数据已集成到整个组织的常规报告和决策工具中，由决策者和风险责任人根据需要从通用数据仓库中提取。
5.超越级税务部门利用人工智能和数据挖掘等高级数据分析工具收集、转换和分析数据，将其转换为清晰易懂的风险管理信息，实时提供给决策者，并根据特定用户的要求定制报告格式。
四、对我国税务部门的启示
（一）充分认识新发展阶段全面风险管理的重要性
习近平总书记在主持中共中央政治局第十五次集体学习时强调，不忘初心、牢记使命，关键是要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气。全面风险管理是税务部门对自身风险状况进行评估并切实改进的管理。长期以来，缺乏具有实用价值和理论支撑的风险评价模型，是各级税务部门无法评测自身风险管理水平的重要原因。征管论坛推介的全面风险管理成熟度模型，在美国税务部门已经使用多年，并逐步为数十个国家税务部门采纳，具有较强的适用性和实用性。该模型有助于税务部门领导层清晰认识本部门存在和潜在的风险，实实在在解决问题，坚决清除妨碍税收事业发展的体制机制障碍；以正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，制定风险管理制度，优化整合内部风险应对资源，实现更有效的资源分配，形成全面风险应对合力。该模型能向领导层反馈全局性的风险信息数据，为科学决策提供坚实可靠的依据和支撑，鼓励创新，促进变革，有利于推动新发展阶段税收工作高质量发展。
（二）用全面风险管理促进绩效管理提质增效
对于任何管理组织来讲，绩效评价体系都是重要的指挥棒，绩效管理也是创新政府管理方式的重要举措。党中央、国务院对政府绩效管理提出一系列要求。自2013年以来，国家税务总局在全国税务系统推进绩效管理，取得了显著成效。2018年中国税务部门绩效管理经验入选世界银行最佳案例，全覆盖的考核内容和系统化的考评标准，有力促进了新时代税收现代化“六大体系”建设的深入推进，确保了减税降费和组织收入任务圆满完成。税务部门引入全面风险管理成熟度模型不仅可以自我评估风险管理水平，确保战略目标实现和绩效管理有效；而且有利于各地税务部门识别影响重要项目、重点工作、重大事项推进的风险，从而采取有效措施及时改进。各地税务部门还可以对标对表成熟度更高的税务部门的先进做法，不断建立健全全面风险管理制度，加大人工智能、大数据、机器学习等先进工具应用，强化嵌入式风险防控，向成熟级、领先级和超越级等更高等次风险管理成熟度迈进。
（三）构建中国税务特色的风险管理成熟度模型
国家税务总局局长王军指出，“系统观念是做好 十四五 时期各项工作必须坚持的重要原则。各级税务机关要加强前瞻性思考，立足当前、放眼长远，加强税收领域前沿问题研究，增强做好税收工作的主动性和预见性。要进行全局性谋划，自觉把税收工作融入党和国家事业发展大局中去思考和谋划，加强 十四五 税收改革发展的顶层设计。要做到整体性推进，强化统筹协调，重点突破带动全面工作提升。”王军局长的这段论述为新发展阶段各级税务机关加强全面风险管理提供了基本遵循。因税收政策、立法环境、税收征管实践和行政管理文化的差异，各国税收管理运作模式不可能完全相同。一套全球统一的标准化全面风险管理成熟度模型，或许在某些国家税务部门具有实用性，而在另一些国家税务部门可能水土不服。我国可参照征管论坛发布的全面风险管理成熟度模型范本，全力打造具有中国税务特色的全面风险管理成熟度模型，特别是加强重点领域风险防控和监管，加强预防性制度建设，加大依法防控和监督检查力度。同时，该模型必须考虑应对税务部门面临的重大挑战和推进重点工作时的风险，如坚守组织收入底线、税费安全底线、廉洁从税底线，全力以赴做好减税降费政策落实、税收现代化“六大体系”建设等。
（四）增强我国全面风险管理体系建设的国际话语权
征管论坛开发全面风险管理成熟度模型的一个重要目的，就是方便不同国家税务部门相互比较各自的成熟度级别，并互学互鉴。然而，在行政管理范畴下的管理流程、岗位设置、工作职责日益成熟之时，内置于系统、契合信息化发展需要的税收风险管理岗责体系和业务规则却尚未形成。我国税务部门应深度参与各国税务部门在全面风险管理成熟度模型项目方面的合作，积极借鉴国外税务部门全面风险管理成熟度评估的先进经验；同时要主动分享我国在风险管理方面的重要应用成果，讲好中国税收故事，传递中国税务好声音。此外，我国税务部门应利用“一带一路”税收征管合作机制、征管论坛大会等平台，积极参与全面风险管理治理体系建设，以进一步完善税收风险管理体系、增强我国税收话语权、加快推进税收现代化。

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第7期）

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