党旗下的财政征程 | 刘佐：中国共产党百年税收政策的演进

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中国共产党成立100年以来，在领导中国人民创建新中国、建设社会主义、改革开放和社会主义现代化建设的实践中，根据不同时期、不同阶段的政治经济形势和任务，先后提出了一系列的税收政策，并付诸实施，逐步完善，对于中国的社会经济发展和民生改善产生了重大的影响。在此过程中的经验和教训，无疑可以为今后制定和完善适应新时代需要的税收政策提供重要的借鉴。

新民主主义革命时期（1921年7月至1949年9月）
（一）中国共产党成立和大革命时期（1921年7月至1927年7月）。 在此期间，中国共产党的税收政策主要体现在三个方面：第一，坚决反对帝国主义通过干涉中国税制特别是关税对中国进行经济侵略和军阀、土豪劣绅通过苛捐杂税剥削人民。第二，合理解决农村的土地和农民的租税负担问题。第三，明确地提出了改革税制的初步主张，主要是废除厘金和其他额外征税；征收累进的所得税。

1921年7月23日至31日，中国共产党第一次全国代表大会召开。会议通过的《中国共产党纲领》中提出：废除资本私有制，没收一切生产资料，如机器、土地、厂房、半成品等，归社会所有。
  
1922年6月15日，中国共产党中央执行委员会发表《中国共产党对于时局的主张》，其中提出：改正协定关税制；没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民；规定限制租课率的法律；废除厘金和其他额外征税；征收累进率的所得税。
  
1927年7月13日，中国共产党中央委员会发表《对政局宣言》，其中提出将继续绝不妥协的反对帝国主义的斗争，力争废除一切不平等的条约，实行关税自主；继续解放农民的斗争，地主的田地无代价的交与耕种的农民，保护小田主的田地享有权，不没收的田地应当实行极大限度的减租，废除苛捐杂税陋规苛约；为城市小资产阶级的利益而斗争，废除一切直接、间接的苛捐杂税。

（二）土地革命战争时期（1927年8月至1937年7月）。在此期间，随着中国共产党领导的革命根据地和红色政权的逐步建立和发展，经济、财政和税收工作逐渐受到重视，税收政策也在革命根据地的红色政权的税制建设中得以体现：一方面，继续坚决主张取消一切旧政权的苛捐杂税。另一方面，在革命根据地建立了以土地税和统一的累进所得税为核心的新税制，并按照阶级确定税收负担（即劳动者低税负或者免税，剥削者高税负）。同时主张通过发展经济增加财政收入，并通过税收调节和促进经济发展。中共中央和中国工农红军到达陕北以后，为了发展抗日统一民族战线，迅速调整了对地主、富农和资本家的经济、税收政策。


1928年7月9日，中国共产党第六次全国代表大会通过《政治决议案》，提出了中国革命现阶段的十大要求，其中包括推翻帝国主义的统治和军阀国民党的政府，建立工农兵代表会议（苏维埃）政府；没收地主阶级的一切土地，耕地归农；取消一切政府军阀地方的税捐，实行统一的累进税。

1930年10月24日，中共中央政治局制定《关于苏维埃区域目前工作计划》，其中提出：尽快普遍建立苏维埃政权，彻底实行土地革命；一切地主的土地、庙田、祠田和其他大私有土地者的土地，半地主和富农出租的土地，完全没收，各乡的田地由乡工农兵会议（苏维埃）按照人口和劳动力平均分配；对于城市商人实行累进的所得税，对于一定收入以下的工人贫民完全免税；取消一切军阀统治下的捐税。
  
1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，其中规定：没收一切地主阶级的土地，分配给贫农、中农（1934年该大纲修改时增加了雇农），并以实现土地国有为目的；取消一切苛捐杂税，征收统一的累进税。
  
1934年1月下旬，毛泽东在中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会上所作的报告中提出：从发展国民经济来增加财政收入，是我们财政政策的基本方针。苏维埃财政的来源，一是向封建剥削者进行没收或者征发，二是税收，三是国民经济事业的发展。

（三）全民族抗日战争时期（1937年7月至1945年8月）。在此期间，由于建立了抗日民族统一战线，国民党政府在一定程度上承认了中国共产党领导的红色政权及其军队的合法地位，在财政等方面也给予了一定的支持。但是，由于国民党政府拨付的军政费用和物资比较少，而且往往不能及时、足额到位，无法保证红色政权及其军队开支的需要。所以，红色政权必须继续制定自己的经济、财政和税收制度，另行开辟财源。因此，中国共产党格外重视经济、财政和税收工作，税收政策和实践也有了新的发展：第一，继续坚持取消苛捐杂税，实行统一的累进税的主张，同时允许在执行中特别是在新解放区适当灵活掌握，即“在无更好办法之时暂时照旧法（指国民党政府的税法—笔者注）征税，惟苛杂应酌量减轻。”第二，为了扩大抗日民族统一战线，并配合减租减息等政策的实施，逐步改变了按照阶级成分确定税收负担的原则，提出“居民中除极贫者应予免税外，均需按照财产等第或所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费”，适当减轻了地主和资本家的税收负担。同时，继续关注减轻农民的税负问题。第三，通过发展经济，特别是在抗日根据地开展广泛的大生产运动，精兵简政，增加税收收入，减少财政开支，解决财政困难。此外，以政治动员和政府法令相配合的方法，通过多种渠道和方式筹集抗日经费，并逐步取消了打土豪的做法。

1938年10月，毛泽东在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上所作的报告中提出：实行新的战时财政经济政策，在有钱出钱的原则下，改订各种旧税为统一的累进税，取消苛杂和摊派制度，以舒民力而利税收；用政治动员和政府法令相配合，征募救国公债、救国公粮，并发动人民自动捐助经费和粮食，供给军队，以充实财政收入。
  
同年12月8日，毛泽东提出：我们现在钱虽少但还有，饭不好但有小米饭，要想到有一天没有钱、没有饭吃怎么办。无非三种办法，第一饿死；第二解散；第三不饿死也不解散，就要生产。我们来一个动员，几万人下一个决心，自己弄饭吃，自己搞衣服穿，衣、食、住、行都由自己解决，我看有这种可能。

1941年4月27日，中共中央政治局批准发布《陕甘宁边区施政纲领》，其中提出：实行合理的税收制度，居民中除了极贫者应当免税以外，都必须按照财产等第或者所得多寡，实施程度不同的累进税制，使大多数人民均能负担抗日经费。同年11月，上述纲领经陕甘宁边区第二届参议会审议通过，从而成为陕甘宁边区的宪法性文件。

1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上所作的报告中提出：发展经济，保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针。在公私关系上，就是“公私兼顾”或者“军民兼顾”。为了抗日和建国的需要，人民是应当负担的，在公家极端困难的时候要人民多负担一点也是必要的。但是我们一方面取之于民，一方面就要使人民经济有所增长，使其所得大于所失，才能支持长期的抗日战争。
  
1945年4月24日，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上所作的政治报告中讲到党的具体纲领时再次提出：取消苛捐杂税，实行统一的累进税。

（四）解放战争时期（1945年8月至1949年9月）。 在此期间，中国共产党的主要精力集中在政治和军事问题方面，即领导全党、全军和全国人民推翻国民党政府的统治，夺取新民主主义革命的全国性胜利，建立新中国。为了保障革命战争的需要和人民政权的建设，更加重视经济、财政和税收工作，税收政策进一步完善：第一，继续强调精兵简政，减轻民负。第二，在总结以往经验的基础上比较系统地提出了发展生产，保障供给；集中领导，分散经营；军民兼顾，公私兼顾；生产和节约并重等基本原则。第三，确定了新解放区的税收政策，即可以暂时利用旧政权的税务机构和税法征税，并加以控制和改造。第四，开始考虑新中国的税制建设问题，并最终科学地确定了新中国的税收政策。

1945年12月15日，毛泽东为中共中央起草党内指示，其中规定：为着应付最近时期的紧张工作而增重了的财政负担，在1946年必须有计划、有步骤地转到正常状态。人民负担太重者必须酌量减轻。各地脱离生产人员必须不超过当地财力负担所许可的限度，以利持久。发展生产，保障供给；集中领导，分散经营；军民兼顾，公私兼顾；生产和节约并重等项原则，仍然是解决财经问题的适当的原则。
  
1949年3月5日，毛泽东在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告中提出：在取得全国胜利的局面下，党的工作重心必须由乡村移到城市。城市工作必须以生产建设为中心。在革命胜利以后一个相当长的时期以内，还需要尽可能地利用城乡私人资本主义的积极性，以利于国民经济的发展。同时，对资本主义要从活动范围、税收政策、市场价格和劳动条件等方面加以限制，按照各地区、各行业和各个时期的具体情况，采取恰如其分的、有伸缩性的限制政策。
  
同年3月20日，中共中央发布《关于财政经济工作及后方勤务工作若干问题的规定》，其中规定：关于财政经济工作的统一问题，应当在分区经营的基础上，在可能与必须的条件下，有重点、有步骤地走向统一。各老解放区的关税、盐税和统税，应当有步骤地分别由中央统一管理；农业税和其他税目、税率，应当报告中央，以便在必要的时候调整。新解放区的税收，应当由各解放区根据中央规定的方针自行实施，待秩序安定以后再送中央审核。

1949年9月29日，毛泽东主持制定的具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。第四十条中规定了新中国的税收政策：“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”从而以近似立法的形式科学地确定了新中国的税收政策，可以说这是中国共产党税收政策与实践的结晶，也是新中国税制建设的指南。


社会主义革命和建设时期（1949年10月至1978年12月）
（一）经济恢复和社会主义改造时期（1949年10月至1956年） 。在此期间，由于中共中央高度重视经济、财政和税收工作，迅速统一了全国的财政经济工作，实现了税收工作重心从农村到城市的转移、从农业税收为主到工商税收为主的转移，制定了比较适当的税收政策，以此妥善调节各方面的经济利益关系，从而促进了经济的恢复和发展，增加了财政收入，改善了民生，巩固了新生的中华人民共和国和社会主义制度。

1950年 3月3日，中共中央发出《关于保证统一国家财政经济工作的通知》，认为中央人民政府政务院当日发布的《关于统一国家财政经济工作的决定》是完全正确和适时的，各级党委必须采用一切方法保障该决定的实施。过去各解放区被分割的状态已经完全改变，全国在地域、交通、物资交流和币制等方面已经统一。在这种情况下，如果国家财政收入的主要项目不作统一的管理和有计划的使用，不但不利于国家的财政和经济工作，而且将严重地影响人民的经济生活，妨害国家的恢复和建设。
  
同年6月6日，毛泽东在中国共产党第七届中央委员会第三次全体会议上的报告中说：人民政府在最近几个月内实现了全国范围的财政经济工作的统一管理和统一领导，争取了财政的收支平衡，制止了通货膨胀，稳定了物价。全国人民用交粮、纳税和买公债的行动支持了人民政府。为了实现国家财政经济状况的根本好转，全党和全国人民必须一致团结起来，巩固财政经济工作的统一管理和领导，巩固财政收支的平衡和物价的稳定。在此方针下，调整税收，酌量减轻民负。在统筹兼顾的方针下，逐步地消灭经济中的盲目性和无政府状态，合理地调整现有工商业，切实而妥善地改善公私关系和劳资关系，使各种社会经济成分，在具有社会主义性质的国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会主义经济的恢复和发展。对于民族资产阶级，要通过合理调整工商业和调整税收，改善同他们的关系，不要搞得太紧张了。
  
1953年8月11日，周恩来在中共中央召开的全国财经工作会议的总结中提出了过渡时期的税收任务和税收政策。税收任务是：一方面要更多地积累资金，有利于国家重点建设；另一方面要调节各阶级的收入，有利于巩固工农联盟，并使税制成为保护和发展社会主义、半社会主义经济，有步骤、有条件、有区别地利用、限制和改造资本主义工商业的工具。税收政策是：对公私企业应当区别对待，繁简不同。对于公私合营企业应当视国家控制的程度逐渐按国营企业待遇。对工商业，应当使工轻于商，生产资料轻于消费资料，日用品轻于奢侈品，有益于国计民生的私营工商业轻于无益于或者少益于国计民生的私营工商业。

（二）社会主义建设探索和曲折发展时期（1956年至1978年12月）。在此期间，中国共产党开始探索中国自己的建设社会主义的道路。由于“左”的指导思想的影响，税收的职能和作用严重弱化乃至扭曲。20世纪60年代中期以后，党的文件和领导人的讲话中论及税收政策问题越来越少，甚至在此期间召开的历次中国共产党全国代表大会的主要文件中也没有提及税收问题。

1956年9月27日，中国共产党第八次全国代表大会通过《关于政治报告的决议》，其中提出：为了实现社会主义工业化，全国人民必须使当前利益和个人利益服从长远利益和集体利益，艰苦奋斗，克勤克俭，在发展生产和提高劳动生产率的基础上增加国家的资金积累。税收政策、物价政策、工资政策和合作社收益的分配政策，应当既能够保证社会主义建设所需要的资金积累，又能够保证人民生活的逐步改善。
  
1958年3月22日，中共中央成都会议同意中共财政部党组根据生产资料所有制的社会主义改造完成以后的形势向中共中央报送的《关于改革工商税收制度的报告》，其中提出了把商品流通税、货物税、营业税、印花税合并为工商统一税和简化征税办法的意见。4月5日，中共中央政治局会议批准上述会议通过的关于改革工商税收制度的意见。9月11日，第一届全国人民代表大会常务委员会第一百零一次会议原则通过《中华人民共和国工商统一税条例（草案）》，9月13日由国务院公布试行。
  
经过1970年八九月间召开的中国共产党第九届中央委员会第二次全体会议讨论，1971年12月报告中共中央和毛泽东主席，1972年3月30日，国务院批转财政部报送的《关于扩大改革工商税制试点的报告》，附发《中华人民共和国工商税条例（草案）》，自1973年起再次简化税制。

改革开放和社会主义现代化建设时期（1978年12月以来）
（一）经济体制转轨时期（1978年12月至1992年）。在此期间，中国共产党开始带领中国人民走上改革开放的道路，对于新形势下税收的地位和作用的认识逐步深化，税收政策相应逐步调整，税制改革迅速展开，通过建立涉外税收制度、国营企业“利改税”和全面改革工商税制，初步建立了一套内外有别、城乡不尽相同的，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系，大体适应了我国经济体制改革初期的经济状况，税收的职能和作用得以全面加强，税收收入随经济发展持续快速增长，宏观调控作用明显增强，并为进一步完善税收政策和改革税制奠定了较好的基础。

1978年12月召开的中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议决定：全党工作的着重点应当从1979年转移到社会主义现代化建设上来。会议提出了改革经济管理体制的任务，包括有领导地、大胆地向地方和企业下放权力，大力精简各级经济行政机构，坚决实行按照经济规律办事，认真解决党政不分、以党代政和以政代企的现象。

1982年9月召开的中国共产党第十二次全国代表大会提出：逐步展开经济管理体制的改革。无论是实行指令性计划还是指导性计划，都要力求符合客观实际，经常研究市场供需情况的变化，自觉利用价值规律，运用价格、税收和信贷等经济杠杆，引导企业实现国家计划的要求。

1984年10月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，其中提出：为了使企业的经济活动符合国民经济发展的总体要求，社会主义的国家机构必须通过计划和经济的、行政的、法律的手段对企业进行必要的管理、检查、指导和调节，通过税收等形式从企业集中必须由国家统一使用的纯收入。越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收和信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。

1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会提出：改革财政、税收体制，根据公平税负、促进竞争和体现产业政策的原则，合理设置税种、确定税率；在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制，正确处理中央和地方，国家、企业和个人的经济利益关系。为了实现产业结构和企业组织结构合理化，达到资源优化配置，不仅要发挥市场和自由竞争的作用，而且要依靠国家制定正确的产业政策和企业组织结构政策，并运用价格、财政、税收和信贷等经济杠杆干预和调节。

（二）建立社会主义市场经济体制时期（1992年至2012年）。 在此期间，中国共产党不仅根据建立社会主义市场经济体制的目标，确定了1994年税制改革的基本原则和主要内容，成功地领导了这场新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的税制改革，为建立分税制财政管理体制提供了有力的支撑，而且根据完善社会主义市场经济体制的任务，提出了实行有利于科学发展的财税制度的要求和主要措施。通过不断完善税收政策和改革税制，我国的税制逐步简化、规范，实现了城乡统一和内外统一，税负趋于公平，宏观调控作用进一步增强，并且继续在促进经济发展的基础上实现了税收收入的快速增长，有力地支持了改革开放和各项建设事业的发展。

1992年10月召开的中国共产党第十四次全国代表大会提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，要求围绕建立上述体制加快经济改革步伐和深化分配制度的改革，统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方的分配关系，逐步实行“税利分流”和分税制。
  
1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出：社会主义市场经济必须有健全的宏观调控体系。宏观调控主要采用经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐。财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。要积极推进财税体制改革。近期改革的重点之一，就是要按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。推行以增值税为主体的流转税制度，对少数商品征收消费税，对大部分非商品经营继续征收营业税。在降低国有企业所得税税率，取消国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金的基础上，企业依法纳税，理顺国家与国有企业的利润分配关系。统一企业所得税和个人所得税，规范税率，扩大税基。开征和调整某些税种，清理税收减免，严格税收征管，堵塞税收流失。近期改革的另一个重点是将现行的地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；充实地方税税种，增加地方税收入。通过发展经济，提高效益，扩大税源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。实行中央财政对地方的返还和转移支付制度，以调节分配结构和地区结构。

2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出了继续推进税制改革的主要任务：深化农村税费改革。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。分步实施税收制度改革。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，稳步推进税收改革。改革出口退税制度。统一各类企业税收制度。增值税由生产型改为消费型，将设备投资纳入增值税抵扣范围。完善消费税，适当扩大税基。改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。创造条件逐步实现城乡税制统一。

2007年10月召开的中国共产党第十七次全国代表大会提出：深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系；实行有利于科学发展的财税制度；扩大转移支付，强化税收调节。

（三）中国特色社会主义进入新时代（2012年11月以来）。党的十八大以来，中国共产党对于税收地位、作用的认识进一步提高，提出要充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用，为推动高质量发展提供有力支撑，并提出了建立和完善现代财税制度，落实税收法定原则，深化税制改革的任务，包括加强税收法治，减税降费，优化税制结构，完善增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和地方税体系，深化税收征管制度改革等内容，而且已经取得了一系列的重大进展。例如，完善了《中华人民共和国立法法》中关于税收法定的规定，先后制定了《中华人民共和国环境保护税法》等8部税收法律，修改了《中华人民共和国个人所得税法》等税收法律和《中华人民共和国增值税暂行条例》等税收行政法规；持续全面实施多种减税降费措施，总体税费负担逐渐明显下降；来自第三产业的税收、所得税类税收占全国税收总额的比重逐渐上升，来自第二产业的税收、货物和劳务税类税收占全国税收总额的比重逐渐下降；营业税改征增值税试点逐步推进，消费税、关税积极调整，企业所得税方面采取了一系列促进设备更新、技术进步、扩大和稳定就业的措施，个人所得税初步实现了从分项征收向综合征收为主的征税模式转变；税收征管改革从省以下国家税务局、地方税务局加强合作到两局合并，而后向纵深发展，等等。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定中提出：建立现代财政制度，落实税收法定原则，深化税收制度改革，稳定税负，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节和税率，把高耗能、高污染产品和部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。完善以税收、社会保障和转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。

2014年6月30日，中共中央总书记习近平主持召开中共中央政治局会议，审议通过《深化财税体制改革总体方案》，提出新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

2017年10月18日，中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上作了题为《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。报告中提出：加快建立现代财政制度，深化税收制度改革，健全地方税体系。

2020年5月11日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。意见中提出：加快建立现代财税制度，深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。

2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。建议中提出：建立现代财税金融体制，完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革；完善再分配机制，加大税收、社保和转移支付等调节力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。上述建议已经在2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中得以具体体现，正在落实之中。

来源：中国财政