税收分成对经济增长目标管理的激励效应

李威03

作者：

詹新宇（中南财经政法大学财政税务学院）

刘文彬（中国人民大学财政金融学院）

一、引言与文献综述
作为一种普遍的宏观经济管理现象，政策当局宣布某一个时间内的经济增长目标，并相应配置资源的行为在全球范围内都广泛存在（徐现祥 等，2017）。聚焦到我国，尽管学术界关于经济增长目标话题的研究近年来才开始兴起，但是我国制定经济增长目标的行为由来已久，最早可以追溯到“七五”计划时期。一直以来，这种以经济增长目标来引导实际经济增长的宏观经济管理方式，在我国多层级的地方政府之间不断演绎（周黎安 等，2015a）。由此可见，一方面，制定经济增长目标是地方政府进行经济管理和引导经济增长的重要手段；另一方面，地方政府制定的经济增长目标实质上是地方政府在进行资源配置等微观行为时的宏观指导。
与此同时，经济增长目标也是地方政府官员个人追求的意识体现，即经济增长目标是地方政府官员追求政绩实现自身追求的重要抓手。因而，经济增长目标的高低在某种程度上反映了地方政府发展辖区经济的主观能动性大小。不难理解的是，地方政府在制定经济增长目标时不可能是盲目或“拍脑袋”决定的，至少包含两个决策因素：一是各地区的经济发展基础和各时期发展形势等客观条件，比如在新冠肺炎疫情负向冲击下，各地区不得不适时调低经济增长目标；二是地方政府出于财政激励或政治晋升激励而提高经济增长目标、激励地方经济增长的主观追求。其中:前者属于客观因素，是地方政府制定下一年经济增长目标时的主要参考对象；而后者则是能被地方政府官员管理和调控的，能够体现为地方政府发展辖区经济的主观能动性和自由裁量权的部分。本文把地方政府基于财政激励或政治晋升激励而提高经济增长目标、激励地方经济增长方面的努力称为对辖区经济增长目标的“管理”，即经济增长目标管理。而税收分成作为政府间财政关系的重要内容和财政激励的重要体现（周黎安 等，2015b；吕冰洋 等，2016），很可能由于其改变影响地方政府在经济增长基础上“拔高”目标的积极性。本文的研究即是对这一逻辑的验证。纵观已有文献，鲜有学者进行这方面的探讨。

二、实证设计
由于1994年的分税制改革对中央与省级政府间的税收分成关系作出了比较明确的安排，而省以下地方政府之间的税收分成则存在多样性，这为本文的实证检验提供了丰富的材料。因而，本文主要聚焦于省以下地方政府间的税收分成如何影响地级市政府的经济增长目标管理行为。
（一）基准实证模型
为了比较准确地测度地级市政府在制定经济增长目标时的“管理”行为，本文首先剔除地级市经济发展形势对其经济增长目标的客观影响，设定模型如下：

其中，i为个体变量，t为时间变量，θi为地区固定效应，φt为时间固定效应，ωi,t为随机扰动项。geyi,t表示地级市当年的经济增长目标，gyi,t-1是地级市上一年的实际经济增长率，pgdpi,t-1为地级市上一年的人均GDP水平；completei,t-1为地级市上一年的经济增长目标完成率。这些变量用来刻画地级市的经济发展形势对当年经济增长目标制定的影响（马亮，2013；余泳泽 等，2017）。
通过模型（1）得到经济增长目标的残差值，将其视为剔除客观经济形势之后，地方政府能够发挥主观能动性和自由裁量权进行经济增长目标管理的部分。然后，将这一残差值对省与地级市政府间的税收分成进行回归，从而探讨税收分成这一政府间财政关系如何影响地级市政府的辖区经济增长目标管理行为。为此，设定如下回归模型：

gey_resi,t即表示地级市当年的经济增长目标中剔除经济发展形势之后的“管理”的部分。taxsharei,t表示地级市的税收分成。controli,t为控制变量，具体包括：（1）市委书记年龄（youngi,t）；（2）市委书记任期（tenurei,t）；（3）市委书记任期的平方（tenure_sqi,t）；（4）第二产业比重（indi,t）。μi为地区固定效应，λt为时间固定效应，εi,t为随机扰动项。
（二）变量和数据说明
1.被解释变量。被解释变量包括地级市的经济增长目标（geyi,t），以及剔除了经济发展形势之后的经济增长目标管理的部分（gey_resi,t）。
笔者通过查询政府工作网站信息、经济年鉴以及其他网络资源得到2000～2018年的地级市政府工作报告，随后手工整理得到政府工作报告中公布的经济增长目标数据（geyi,t）。通常，市级人大会议在每年的1月下旬至2月中旬召开，市长代表市政府向市级人大代表作政府工作报告，总结回顾上一年的主要成绩，公布当年包括GDP计划增长目标在内的各类工作目标，并为实现这些公开承诺而较为详尽地阐述各项投资、产业、财税支撑政策。
对模型（1）进行回归，得到的残差项即为模型（2）的被解释变量gey_resi,t。本文通过两阶段回归，将地级市当年的经济增长目标中由上一年经济增长、经济增长目标的实现情况等客观因素决定的部分，与地方政府出于财政或政治激励而人为操纵经济增长目标，以激励地方经济增长的经济增长目标管理部分进行“剥离”，探究税收分成这一财政激励的改变将如何影响地级市政府的经济增长目标管理行为。
2.核心解释变量。核心解释变量是各省与省以下地级市之间的税收分成指标。综观已有测度税收分成的文献，大多将其与政府间财政分权程度的衡量挂钩，且学者们出于各自的数据可得性和研究目的，用来计算政府间税收分成程度的指标也各有不同（周黎安 等，2015b；毛捷 等，2018；吕冰洋 等，2016）。其中，吕冰洋 等（2016）将省以下的市、县看作一个整体，探讨了省与地级市（含县）政府间的税收分成关系将如何影响全市企业实际税率。本文地级市税收分成指标的测度即借鉴了吕冰洋 等（2016）省以下弹性税收分成的计算方式，原因在于本文的被解释变量为地级市的经济增长目标及其回归残差项，从指标测算范围看，吕冰洋 等（2016）测度税收分成的方式与本文被解释变量的涵盖范围存在良好的对应关系。与此同时，由于增值税是主体税种之一，为了分析简便，本文在基准模型（2）中采用增值税分成（ts_vat）进行回归。此外，为提高实证结果的说服力，后文对此还进行了一系列稳健性检验。
在对经济增长目标的数据进行处理之后，考虑到计划单列市的税收征管体制和税收分成安排有其特殊性，因此删去深圳、厦门、青岛、宁波、大连5个城市，同时由于数据缺失，进一步删除海口和三亚，最终本文使用的样本为241个地级市。
3.控制变量。从政治晋升激励的视角来研究地方官员对经济增长的影响，是近年来解释“中国奇迹”的一支重要文献（张军 等，2007）。与此同时，地方官员的政治晋升激励也是理解我国地方政府经济增长目标管理的重要视角，因此，为了控制官员政治晋升激励对经济增长目标设定的影响，本文选取市委书记的年龄和任期作为官员特征的代表性变量加以控制（马亮，2013；余泳泽 等，2017）。其中youngi,t为表示市委书记年龄的虚拟变量，当市委书记的年龄小于或等于总样本中市委书记年龄的均值时，youngi,t取值为1，否则为0；tenurei,t为市委书记的任期，具体含义为t时期是i市市委书记在该地区上任的第几年，上任第一年的评判标准是其对当年经济增长目标的制定能否产生影响。综合政府工作报告的时间情况，本文认为当年3月之前上任的政府官员对当地经济增长目标的制定能产生显著影响。同时，借鉴马亮（2013）和余泳泽 等（2017）的研究，进一步加入官员任期的平方项（tenure_sqi,t）。此外，地区工业化程度会影响地方政府的税收分成比例（周黎安 等，2015b），因而本文控制第二产业增加值占GDP的比重（indi,t）。

三、实证分析（略）

四、研究结论与对策建议
本文从经济增长目标视角出发，探究了我国税收分成体制下，在辖区经济发展中发挥主导作用的地级市政府对于税收分成比例变化的地方经济增长目标变化。
（一）研究结论
通过收集和整理我国地市级政府工作报告中的经济增长目标，本文实证探究了税收分成对地方政府经济增长目标管理的影响。研究发现，地级市税收分成比例的提高将使得地级市政府进行积极的经济增长目标管理，努力提高辖区经济增长目标，且该结论在经历一系列稳健性检验之后依然成立。地方政府提高经济增长目标的发展动机，最终通过支出竞争而非税收竞争策略拉动辖区实际经济增长得以实现。
（二）对策建议
基于以上研究结论，本文提出以下对策建议：
1.可在条件成熟时，把消费税所有品目改为中央和地方共享税。消费税是仅次于增值税、企业所得税、个人所得税的第四大税种。2019年10月，国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确指出应后移消费税征收环节并将消费税收入稳步下划地方。要求在征管可控的前提下，把消费税从生产环节征收后移至批发或零售环节。现阶段先对高档手表、贵重首饰等品目实施改革；改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方。现阶段的消费税改革举措有利于调动地方政府进行经济增长目标管理的积极性。在将来条件成熟时，建议把消费税所有品目改为中央和地方共享税。消费税征收环节后移与消费税收入中央与地方分享改革将进一步激励地方政府努力发展辖区经济。
2.逐步提高企业所得税和个人所得税地方分享比例。本文的实证结果表明，地方政府税收分成比例的提高将激励其进行积极的经济增长目标管理。近年来，企业所得税收入增长较快，但由于企业所得税地方分享比例较低，致使地方财政从中“获益”不多。在个人所得税领域，个人所得税提高工资薪金所得减除费用标准和增加6项专项附加扣除的改革，显著降低了居民税收负担，但与此同时又进一步增加了地方财政压力，从而影响了地方政府发展辖区经济获取所得税收入的积极性。因此，为激励地方政府发展辖区经济，建议将地方政府在企业所得税和个人所得税中的税收分成比例提高到50%。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第4期。）

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