澳大利亚近年财税政策概述与启示——以预算报告为依据

时代税客

作 者 信 息
黄雁宁（中国社会科学院大学（研究生院））
席鹏辉（中国社会科学院财经战略研究院）
文 章 内 容
年度预算是政府最重要的政治、经济和社会文件，往往包含财政政策、政府职能的履行、资源分配的优先级，以及收入分配目标等方面信息。借助一国的年度预算报告，可以透过数据详细地了解该国实际国情；再结合报告涵盖的国家政策尤其是财政政策导向，可以知悉国家政治、经济、社会未来的发展方向。澳大利亚是世界上财政预算制度较为完善的国家之一，近年财政状况一直处于健康水平，财政可持续性和风险抗压能力也较强。其在财政预算制度和财政政策制定上的良好表现，对正处于新时代的中国具有积极的借鉴意义。本文通过梳理澳大利亚2015/2016财年至2020/2021财年预算报告，分析总结该国近年财政政策趋势和特点，并结合我国国情，谈谈对我国财税制度现代化改革的启示。
一
基本制度和经济背景
因政府债务规模和财政赤字快速扩大以及公众对财政透明度的要求不断提高，自20世纪90年代开始，澳大利亚政府逐步形成完善的预算报告体系。由于财政政策的制定往往建立在一国基本国情的基础之上，因此，对一国财政政策和预算报告的解读离不开对该国经济发展状况的认识。
（一）基本制度
根据澳大利亚1998年《预算诚信章程法》（Charter of Budget Honesty Act 1998），预算报告通常涵盖每年5月发布的新财年《经济和财政预算展望》（Budget Economic and Fiscal Outlook）、每年1月底前提交的《年中经济和财政展望》（Mid-Year Economic and Fiscal Outlook），以及每个财年结束后3个月内提交的《最终预算结果》（Final Budget Outcome）。此外，为增加预算透明度，政府每五年会发布一份《代际报告》（Intergenerational Report），以评估当前政府政策的长期可持续性，以及澳大利亚人口规模和年龄分布变化对未来40年经济增长、劳动力和公共财政的影响；每逢选举年，还需发布《大选前经济和财政展望报告》（Pre-election Economic and Fiscal Outlook Report），提供有关经济和财政前景的最新信息。
（二）宏观经济背景
近年来，澳大利亚经济保持相对稳定增长。不过，受矿业投资热潮衰退和房地产市场萎缩的影响，实际国内生产总值（GDP）增速维持在2%左右。同时，在全球经济收缩、外贸环境不稳定的背景下，澳大利亚名义GDP增长率呈波动变化，但总体保持在5%左右。2015/2016财年至2018/2019财年，失业率总体呈下降趋势，2018/2019财年降为5.2%；就业增长率呈上升趋势，从1.9%增至2.5%。居民消费价格指数则在1%至2.1%范围内小幅波动。
2020年，新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情的暴发给全球经济带来了巨大冲击。根据2020年12月最新发布的《2020/2021财年年中经济和财政展望》，2019/2020财年澳大利亚实际GDP增速为-0.2%，名义GDP增速为1.7%，就业增长率为-4.3%。预计2020/2021财年实际GDP增速为0.75%，名义GDP增速为1%，而失业率将保持在7%以上的高位。随着经济复苏计划的逐步展开，澳大利亚整体经济形势或将有所好转，但对未来经济发展的预测仍充满不确定性。
（三）财政收支背景
根据《2019/2020财年年中经济和财政展望》，澳大利亚在经历了11年财政赤字后，预计将在2019/2020财年恢复盈余，基本现金盈余（Underlying Cash Surplus）达到50亿澳元，相当于GDP的0.3%。此外，政府预计在未来三年基本现金盈余将不断增加。
为应对蔓延数月的森林大火和突发的新冠肺炎疫情，澳大利亚政府先后出台巨额的财政刺激计划。根据《2020/2021财年年中经济和财政展望》，这直接造成2020/2021财年的基本现金赤字预计为1977亿澳元（占GDP的9.9%）；预计未来几年情况将有所好转，到2023/2024财年赤字约为660亿澳元（约占GDP的3%）。澳大利亚2020/2021财年预期财政收入（Receipts）达4731亿澳元，占GDP的23.6%，与2019/2020财年相近，预计未来财政收入将经历短期下降后恢复增长趋势。但是政府支出（Payments）呈现快速上涨趋势，2019/2020财年为5496亿澳元，占GDP的27.7%，预计2020/2021财年达6709亿澳元，占GDP比重创近半个世纪以来最高值，约为33.4%，预计未来财政支出占GDP比重或将小幅下降。澳大利亚政府净债务（Net Debt）虽然近几年小幅波动上涨，但是截至2018/2019财年，依然保持在GDP的19.1%以下。受新冠肺炎疫情的影响，2019/2020财年净债务为4912亿澳元，占GDP的24.7%，2020/2021财年可能增至6919亿澳元（占GDP的34.5%），并将在未来三年内持续恶化，达到占GDP43%的峰值。政府净债务的持续上升将大大压缩政府的财政可持续空间，降低财政的风险应对能力。
二
财税政策的主要内容
面对近年国际形势不确定因素增多和本国经济发展结构性改革需要的实际国情，澳大利亚政府在国家“中期财政战略”（Medium-term Fiscal Strategy）的指导下，主要通过改革税收和养老金制度、增加基础设施建设投资，以及提高国防经费投入等财政措施，推动国家税收公平，缓解经济下行压力。
（一）“中期财政战略”框架
依据1998年《预算诚信章程法》，澳大利亚政府确立了“中期财政战略”，并规定国家财政政策计划和目标需遵循合理财政管理原则（principles of sound fiscal management）。随着经济发展阶段的转变，“中期财政战略”不断经历阶段性调整。自2014/2015财年开始，“中期财政战略”目标由“中期确保财政的可持续性”转为“经济周期内实现财政盈余”，具体包括以下四个要点：1.转变政府支出结构侧重点，将提高生产力和劳动力参与作为财政支出重点；2.降低政府投资在经济中的份额，为私人投资释放空间，以推动就业和经济增长，主要包括降低政府财政支出占GDP的比重、稳定并逐步减少政府净债务，为关乎国家发展的优先事项腾出预算空间；3.实施拉动收益、促进经济增长的财政政策，保障财政收入增长，以及保持与经济发展相协调的可持续税收负担，将税收收入占GDP的比重维持在23.9%以下；4.逐步减少政府借款在经济中的份额，减少政府总负债，消除政府净债务，强化政府资产负债表的管理。
除上述四点外，澳大利亚政府从2014/2015财年开始新增“预算修复战略”（Budget Repair Strategy），旨在尽快实现预算盈余达到GDP的1%或以上。该战略还规定，应通过削减预算内其他支出来抵消新增支出。值得一提的是，受新冠肺炎疫情的冲击，2020/2021财年澳大利亚政府“中期财政战略”以经济周期内的财政收支平衡为目标，侧重于经济增长，以实现债务规模的稳定和缩减；并将结构性改革纳入其中，以期改善营商环境，提高经济长期增长潜力，创造就业机会。
（二）税收政策改革
1.个人所得税改革
澳大利亚政府于2018/2019财年年度预算案中宣布实施“个人所得税计划”（Personal Income Tax Plan），旨在构建更公平、更简单的个人所得税制度，以鼓励投资、增加就业机会和提高劳动力参与率，从而支持经济增长。
该计划按时间节点可以分为三个阶段。第一阶段自2018/2019财年开始，对中低收入者进行永久性的税收减免，以鼓励和奖励勤劳工作的澳大利亚人，并帮助其缓解生活成本压力。中低收入群体税收减免措施分为中低收入减免和低收入减免两类，减免额度根据应税收入不等，并伴随改革的进行不断提高。根据2020/2021财年预算显示：中低收入减免的个人应税年收入上限为12.6万澳元，减免额上限为1080澳元；低收入减免的个人应税年收入上限为66667澳元，减免额上限为700澳元，两项税收减免额可叠加。第二阶段从2022/2023财年开始，旨在保护澳大利亚人不因少量收入增加而导致适用税率攀升。从2018年7月1日起，适用32.5%税率档次的应纳税所得额上限从8.7万澳元提高至9万澳元。从2022/2023财年起，适用19%税率档次的应纳税所得额上限将从3.7万澳元提高至4.5万澳元，适用32.5%税率档次的应纳税所得额上限进一步提高至12万澳元，以确保中等收入者处于中档税级。第三阶段自2024/2025财年开始，致力于建立一个更简单、稳定的个人所得税税制。从2024年7月1日起，完全取消37%的税率档次，由五档税率简并至四档，并将32.5%的税率档次下调为30%，但对高收入者的45%税率档次仍保持不变。根据这一改革计划，到2024/2025财年，预计94%的澳大利亚纳税人将面临不超过30%的税率档次。
2.企业所得税改革
为了吸引投资并创造就业机会，澳大利亚政府从2016年7月1日开始实施“企业税十年计划”（Ten Year Enterprise Tax Plan）。该计划将逐步降低企业所得税税率，增强澳大利亚营商环境的国际竞争力，推动经济增长、提高工资和扩大就业。从2016年7月1日起，年营业额低于1000万澳元的企业，企业所得税税率从28.5%降为27.5%；从2017/2018财年开始，该档税率适用范围进一步扩大，从1000万澳元提升至2500万澳元，2018/2019财年又增加至5000万澳元。计划到2021/2022财年，该档税率将逐步降至25%；到2026/2027财年，企业所得税税率将由两档减至一档，税率为25%。此外，政府还将逐步扩大小企业的税收优惠，对2016/2017财年内年营业额低于500万澳元的企业，税收抵免额从应纳税额的5%提高至8%，上限为1000澳元；并计划到2026/2027财年，抵免额逐步提高至应纳税额的16%。
3.养老金改革
澳大利亚政府从2016/2017财年开始推行养老金改革（Superannuation Reform）计划，调整养老金税收优惠，增强优惠的针对性，包括提高高收入人群养老金税率、引入低收入养老金税收减免政策等。该计划预计将增加政府基本现金余额28亿澳元。2018/2019财年，政府进一步对养老金进行改革，包括合并个人养老金账户、限制低余额账户费用收取比率、取消养老金退出费、改革养老金配套保险等。预计到2021/2022财年，此举将累计增加财政收入11.24亿澳元。
（三）国家基础设施建设投资
在澳大利亚，基础设施建设被政府视为拉动国家经济增长的主要方法。2013/2014财年至2019/2020财年期间，政府投资240亿澳元用于公路、铁路、机场和大坝基础设施建设；2019/2020财年，政府再次计划在未来十年投资1000亿澳元用于交通基础设施，主要集中在城际高速铁路计划、城市内轨道交通建设规划、城市拥堵治理基金（Urban Congestion Funding）、通勤停车场基金（Commuter Car Park Fund）、重大战略性道路方案（Roads of Strategic Importance Initiative），以及地方公路安全保障升级。这一系列公路和铁路的交通运输建设将进一步完善各级公路建设、缓解城市交通拥堵、打通全境城市交通网，为经济发展打下良好基础。此外，2018/2019财年，受洪涝和干旱的影响，政府投资一揽子水利基础设施项目，主要涉及水利大坝的建设、升级与改造；设立“未来抗旱基金”“应急基金”等，为预防和应对自然灾害提供资金支持。
（四）国防工业二十年计划
2016/2017财年，澳大利亚政府提出二十年国防工业计划，承诺到2020/2021财年将国防经费增加到GDP的2%，并注重提升本土企业为国家提供基本军事物资的能力。此外，根据《2016年国防白皮书》，政府计划到2025/2026财年为国防再拨款299亿澳元，为网络安全战略额外拨款1.95亿澳元。根据2019/2020财年预算报告，截至2030年，澳大利亚对国防的投入资金预计将达到2000亿澳元，将极大增强澳大利亚国防军事能力。
（五）应对新冠肺炎疫情的财政政策
新冠肺炎疫情的大流行对全球卫生系统、社区和经济增长均产生了深远影响，使全球经济面临大萧条以来最严重的危机，也导致了澳大利亚经济近30年来的首次衰退。2020/2021财年预算报告显示，澳大利亚政府通过新冠肺炎疫情经济复苏计划，预计整体拨款约5070亿澳元，旨在借助各类援助手段帮助家庭和企业度过这一异常困难的时期。
新冠肺炎疫情经济复苏计划包括应对措施和复苏措施。应对措施分为经济应对和健康应对两部分。其中，前者包括针对个人和家庭的直接补助金，针对企业的留职补贴计划（JobKeeper Payment）、雇主现金流刺激计划（Boosting Cash Flow for Employers）、扩大折旧计提和资产减记使用范围等措施，针对受灾严重的地区和行业提供直接资金援助。后者则主要包括医疗设备的购买与新冠肺炎病毒检测和疫苗的支出。
复苏措施则以五年期创造就业（JobMaker）计划为主，包括：为家庭和企业提供超过500亿澳元的税收减免，以创造就业岗位；拨款40亿澳元用于“就业雇佣信贷”（JobMaker Hiring Credit），以鼓励企业雇用更多适龄员工；扩大政府基础建设投资等。

三
澳大利亚财税政策趋势分析
直至新冠肺炎疫情发生前，澳大利亚的财政状况较为健康，且可持续空间较大，抗击风险能力较高。经济合作与发展组织（OECD）在有关财政整顿的报告中称，澳大利亚属于成员国中七个财政状况较好的国家之一，进行财政整顿的必要性相对较低。通过对澳大利亚财政政策主要内容的梳理，不难发现其财政政策存在以下五个导向。
第一，关注国家净债务，以实现财政盈余为长期目标。纵观澳大利亚政府从2015/2016财年至今的预算报告可以发现，其将减少净债务、实现政府收支平衡作为一项原则性指引，并归属于预算修复战略。根据2020/2021财年预算报告显示，自2015/2016财年至2018/2019财年，澳大利亚政府一直坚持将政府净债务占GDP的比重控制在不超过20%的水平，并不断努力降低这一比重。政府认为，将债务维持在审慎水平是改善政府财政状况、保持财政可持续性的重要因素，并且能使政府灵活应对不断变化的经济状况，确保未来不会因过往的开支而背负过重债务。从澳大利亚“中期财政战略”中也不难发现，财政收支平衡、财政盈余长久以来是政府制定财政政策的纲领性指导目标。一切财政政策的制定都服务于这一目标。
第二，审慎增加税收收入，限制财政支出。澳大利亚政府主要依靠增加税收收入、适度限制财政支出等方式，来逐步实现财政盈余。在增加税收收入上，其在遵循税收公平原则下，对税率进行适度调整，充分发挥税收对居民收入分配的调节作用。与此同时，澳大利亚政府严格对待每一笔财政支出，对财政支出设立优先顺序，并通过削减其他支出来抵消新增支出。
第三，扩大基础建设投资，促进经济发展。近六年来，澳大利亚财政预算报告都将基础设施建设投资作为财政支出重点之一。从公布计划来看，累计涉及1240亿澳元的支出投入。通过扩大铁路、公路网等交通运输设施和水利系统的投资，在履行提升居民生活水平这一职能的基础上提供更多就业岗位，拉动相关产业发展，协调区域发展，为经济增长打下坚实基础。
第四，实施个人和企业减税降费，加强税收监管。在税收改革上，澳大利亚政府通过个人所得税改革计划，保护低收入群体，扩大中等收入群体，再依托庞大的中等收入群体引领市场消费，为经济增长提供动力。同时，从2015/2016财年开始，企业尤其是小企业成为政府财政扶持的重要对象。政府相继通过“企业税十年计划”、专门针对小企业的资金扶持计划、税收优惠等政策手段帮助企业发展，为企业减税松绑，鼓励中小企业、高新企业发展，推动以私营部门为主导的经济可持续增长，确保澳大利亚有能力应对未来的冲击。在加强税收监管上，澳大利亚税务局主要关注跨国公司反避税监管和“黑色经济”监管。通过制定《跨国公司反避税法》（Multinational Anti-avoidance Law，MAAL）、设立转移利润税、完善转让定价规则、完善高风险行业工商注册和税收申报系统、管理烟草市场等多种措施，事前事后两头管理的方式，加强税务诚信，促进税收公平，减少收入流失。
第五，持续大幅增加国防支出，注重国家安全发展。近年来，伴随科技更替、产业变革和数字经济的蓬勃发展，以及全球保护主义、单边主义和经济逆全球化的盛行，全球政治经济格局日趋复杂，国际局势进入新发展阶段。为保障澳大利亚的国家安全和国际地位，澳大利亚政府在不断增加本国军费开支的同时，注重实现军备物资供给本土化，综合提升本国军事实力和研发能力。

四
对中国的启示
作为国家治理的基础和重要支柱，财政衔接着经济体制的运行和政府职能的履行。财政政策的变化往往能左右一国未来经济走向乃至国家发展的趋势。财政预算作为财政政策的基础和指导，对财政可持续发展和国家经济战略的有效实施起到重要作用。党的十八届三中全会之后，遵循国家治理体系和治理能力现代化这一主线，我国财政制度现代化改革成为其中重要一环。党的十九届五中全会提出，完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制。十三届全国人大四次会议又更近一步明确在“十四五”时期要“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”“加快建立现代财政制度”“完善现代税收制度”。澳大利亚政府在财政预算编写和财政政策制定方面的理念和做法对我国财税制度现代化改革具有一定启示意义。
其一，借鉴“中期财政战略”框架和多年度预算制度相结合的方式，优化国家预算编制和财政政策制定。澳大利亚政府一直坚持以“中期财政战略”为导向，控制财政收支总量和税收负担，调整财政支出优先顺序；多年度预算制度则起到统筹财政资源长期分配、推动政府经济和财政战略贯彻实施的作用。两者相结合既有助于改善政府财政收支平衡状况和可持续性，又可以避免政策过于分散，提高财政政策实施效率。长远看，在一定程度上也提升了未来经济和财政预期的确定性和前瞻性。当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，国内外环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，国家财政可持续性受到影响，建立中期预算的需求变得较为迫切。我国于2015年先后出台《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》，提出实施中期财政规划管理，并将其作为中期预算的过渡措施；2021年又在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次强调要“深化预算管理制度改革”，要求“加强财政资源统筹……完善跨年度预算平衡机制，加强中期财政规划管理”。有鉴于此，为加快推进财税制度现代化，应进一步协调、整合经济发展目标与财政预算规划，增强财政政策的延续性，提升财政政策实施效率；明确中央、地方不同层级在中期财政规划中的目标和任务，解决当前预算安排难以反映政策目标、财政资金使用相对低效的问题；加大财政预算对财政支出的约束力，规范财政支出；增强财政预算审查、监督和指引全局发展的作用，为国家重大战略计划实施和完成提供财力保障。
其二，合理看待赤字率约束，构建财政与经济增长之间的良性互促关系。澳大利亚政府在2020/2021财年预算报告中仍以实现财政收支平衡为中期目标，虽然强调稳定和减少债务规模，但是并未因此限制财政支出，政府继续通过积极财政政策应对新冠肺炎疫情造成的经济下滑，保障市场活力，加快复苏经济；同时通过年度预算报告，合理预测、公布实施财政政策可能带来的财政收支变化，明确财政政策对恢复经济发展的推动作用。因此，财政政策既需要注重平衡财政收支、控制赤字率以提升国家财政的风险承受力，保障财政安全，又不可忽视财政政策对于经济周期的逆向调节作用。我国在制定财政预算时，既需要考虑将赤字率和债务规模控制在适度范围，追求实现周期性财政收支平衡；也要考虑积极财政政策对经济增长和就业的拉动力。下一步我国应进一步提升财政政策的灵活性，依据国情变化调整财政支出和赤字目标，让财政政策在国家经济增长中发挥积极作用；同时，也应提高预算报告中对未来财政收入和支出变化预测的准确性，从而为估算财政赤字变化、分析财政赤字成因提供科学依据，进而提升财政政策的可预期性。此外，现代化财税制度可以树立以追求经济、社会稳定，实现周期性财政收支平衡，注重发挥财政政策逆周期作用为导向的功能财政改革理念，并平衡好财政安全和功能财政间的关系，发挥财政政策对周期性经济波动的对冲作用。
其三，充分利用税收政策调节收入分配，完善配套措施，促进共同富裕。澳大利亚近年以个人所得税和企业所得税改革为切入点，通过调整税率档次，简化办税程序，优化税收监管等措施推动收入结构和产业结构升级，促使财税制度满足经济发展需求，为国家经济发展提供动力。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，居民人均可支配收入不断提高。同时，构建“双循环”新发展格局需要进一步扩大内需、逐步提升消费在经济增长中的地位，使消费成为拉动经济增长的基础力量，而居民可支配收入的高低对购买力有着根本性影响。因此，我国政府应继续发挥税收政策调节国民收入分配的作用，改善居民收入不平等，实现共同富裕的目标。在个人所得税方面，相较于澳大利亚的四档税率，我国可以结合居民收入结构进一步简化税率档次，扩大低税率级距，保护中等收入群体，进而激发国内消费潜力、提升国民消费能力；还可以借鉴澳大利亚中低收入分层减免税收的措施，加大对中低收入群体的减税力度，鼓励其向中等收入群体迈进，不断壮大中等收入群体，推动内循环市场发展。在企业所得税方面，同样可以借鉴澳大利亚政府减税降费的一些措施，在下调税率的同时，加大税收优惠力度，从而降低企业税收负担，提高税后盈余，增加企业投资动力。此外，税收政策的调节作用发挥充分与否，很大程度上受配套监管措施的影响。因此，进一步加强和完善税收监管措施，确保税收政策切实落地也格外重要。政府可以考虑通过加强税务、海关、工商、银行等部门间的信息共享，逐步完善个人、企业纳税申报系统建设，减少因信息不对称造成的税收流失，保障税收公平，优化政策制度同经济发展的协调性和实施效率。

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第5期）

●杜莉：世界主要国家税制改革述评——基于近五年OECD税收政策改革报告
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●康拉德·特雷 池澄：应对有害税收竞争议程的发展：BEPS第5项行动计划的回顾与展望
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